內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境現(xiàn)狀分析及對策建議

趙彥璞

（中國礦業(yè)大學 （北京），北京100083）

內蒙古地域遼闊，礦產(chǎn)資源豐富。根據(jù)《2010年度內蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計年報》，截至2010年底，全區(qū)共有各類非油氣礦山企業(yè)4469個，其中大型礦山企業(yè)110個，中型礦山企業(yè)271個，小型礦山企業(yè)4088個。2010年，礦石總產(chǎn)量8.62×108t，其中，原煤年產(chǎn)量7.03×108t，鐵礦石年產(chǎn)量0.82×108t。非油氣礦業(yè)總產(chǎn)值為1859億元，占內蒙古國民生產(chǎn)總值的15.98%。這些礦山企業(yè)在為內蒙古自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻的同時，也使得礦山地質環(huán)境問題日益突出，主要表現(xiàn)為礦山占用、土地資源破壞、地貌景觀破壞；礦業(yè)活動誘發(fā)的地質災害，包括地面塌陷、崩塌、滑坡等；固體廢棄物對環(huán)境的影響；礦業(yè)開發(fā)對地下水系統(tǒng)的影響與破壞等等[1－2]。

1 內蒙古自治區(qū)地質環(huán)境現(xiàn)狀

1.1 礦業(yè)開發(fā)占用和土地資源破壞情況

根據(jù)2010年內蒙古國土資源廳調查統(tǒng)計，截至2010年底，全區(qū)礦山總用地面積3963.04km2，其中礦業(yè)開發(fā)占用、破壞土地面積1100.95km2，占礦山總用地面積的27.78%。具體占用情況如表1所示[1－2]。

表1 內蒙古礦業(yè)開發(fā)占用和土地資源破壞情況／km2

因礦業(yè)開發(fā)而對土地產(chǎn)生的破壞作用主要表現(xiàn)在露天礦山，其次是在交通干線兩側和城市周圍。在露天礦，土地破壞形式主要表現(xiàn)為剝離采礦，其中中大型露采礦山對地形地貌破壞較為嚴重；在交通干線兩側和城市周圍，土地破壞形式主要表現(xiàn)為采石和采砂，大部分采石和采砂坑是由過去修路開始，后期群采濫挖而形成的，其中G6（丹－拉高速）、G110及G207（錫林郭勒盟段），G301（呼倫貝爾市段），S105省際大通道等交通干線兩側土地破壞情況較嚴重。

1.2 礦山地質災害情況

由于內蒙古自治區(qū)管轄范圍大部分屬于戈壁沙漠沙地地質環(huán)境區(qū)，少部分屬于平原盆地地質環(huán)境區(qū)，區(qū)域地質環(huán)境條件決定了地質災害以地面塌陷、崩塌、滑坡和泥石流為主，2010年全區(qū)礦山地質環(huán)境調查資料顯示，共發(fā)生礦山地質災害568處，直接經(jīng)濟損失5.765億元，傷亡人數(shù)共計65人，詳細數(shù)據(jù)如下。

1.2.1 地面塌（沉）陷

全區(qū)礦業(yè)開發(fā)形成的采空區(qū)地面塌（沉）陷總面積254.50km2；形成的塌陷坑、塌陷群共有366處。地面塌陷災害造成的直接經(jīng)濟損失約4.751億元。從礦產(chǎn)類型分析，全區(qū)地面塌陷主要分布于煤炭集中開采礦區(qū)。形成塌（沉）陷面積為252.70km2，占全區(qū)總塌陷面積的99.3%[2]。

1.2.2 崩塌、滑坡、泥石流

全區(qū)礦山發(fā)生崩塌、滑坡、泥石流災害202處，占礦山地質災害總數(shù)的35.5%，直接經(jīng)濟損失總計為0.913億元，約占全區(qū)礦山地質災害損失的16%。崩塌、滑坡、泥石流等地質災害共傷亡15人。崩塌災害主要發(fā)生在建筑材料采石礦區(qū)，露天開采的煤炭和金屬礦山亦有分布?；聻暮χ饕l(fā)生在大、中型露天礦的采礦場和排土場，并以煤礦為主。礦山泥石流災害相對較少[2]。

1.3 固體廢棄物對環(huán)境的影響

礦山固體廢棄物包括廢石（土）、煤矸石、尾礦等。根據(jù)2010年全區(qū)地質環(huán)境調查資料顯示，截至2010年底，各類礦山固體廢棄物累計積存量56.9×108t，其中廢石（土）累計積存量43.52×108t，煤矸石累計積存量10.66×108t，尾礦累計積存量2.72×108t。固體廢棄物主要以煤礦山排放的廢石（土）、煤矸石為主。固體廢棄物對環(huán)境的影響，主要表現(xiàn)為淋濾污染與土壤污染[2]。

1.4 礦業(yè)開發(fā)對地下水系統(tǒng)的影響與破壞

礦業(yè)開發(fā)活動中要進行礦坑排水工作，而長期的礦坑排水就會對地下水補、徑、排系統(tǒng)造成不同程度的改變和破壞，部分區(qū)域甚至出現(xiàn)地下水位下降，地下水疏干現(xiàn)象。其中，赤峰市元寶山露天礦、呼倫貝爾市寶日希勒露天礦和東明露天礦表現(xiàn)較為明顯。

2 內蒙古自治區(qū)礦山環(huán)境治理現(xiàn)狀

2.1 制定了礦山地質環(huán)境保護與治理相關政策、法規(guī)

隨著礦山地質環(huán)境問題的不斷突出，內蒙古自治區(qū)政府也不斷加大治理步伐，先后制定、出臺了一系列礦山地質環(huán)境保護與治理的政策和法規(guī)，主要包括《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理保證金管理辦法》、《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理實施方案》和《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理專項資金和項目管理辦法（試行）》。

2.1.1 《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理保證金管理辦法》

2008年5月8日自治區(qū)人民政府第四次常務會議討論通過《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理保證金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2008年8月1日起發(fā)布實施。《辦法》規(guī)定了礦山地質環(huán)境治理保證金存儲制度及實施辦法。保證金年存儲標準、礦山分類系數(shù)和礦山開采方式系數(shù)分別見表2、表3和表4?！掇k法》的實施，為全區(qū)礦山地質環(huán)境保護與治理提供了必要的資金保證，同時為礦山地質環(huán)境管理提供政策法規(guī)依據(jù)[3－4]。

表2 礦山地質環(huán)境治理保證金年存儲標準

表3 礦山地質環(huán)境治理保證金礦山分類系數(shù)

表4 礦山地質環(huán)境治理保證金礦山開采方式系數(shù)

2.1.2 《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理實施方案》

2009年9月18日自治區(qū)人民政府頒布了《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理實施方案》（內政辦發(fā)〔2009〕61號），《方案》本著合理分工、尊重歷史、面對現(xiàn)實、科學規(guī)劃、分步實施、以人為本、資源節(jié)約和堅持“誰開發(fā)、誰治理，邊開采、邊治理”的原則重點給出了2009～2015年各資源型城市礦山地質環(huán)境問題治理的目標和工作步驟，并給出項目審批、招標、施工管理和資金管理的具體管理實施辦法，明確了自治區(qū)政府、自治區(qū)國土資源廳、各盟行政公署及市人民政府、各旗縣（市、區(qū)）人民政府、各相關行業(yè)主管部門和礦山企業(yè)的職責，同時規(guī)定了具體的保障措施，包括建立目標考核體系、建立獎罰約束機制、建立情況報告制度和加強媒體監(jiān)督等等[5]。

2.1.3 《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理專項資金和項目管理辦法（試行）》

2010年，內蒙古自治區(qū)財政廳和國土資源廳聯(lián)合出臺了《內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理專項資金和項目管理辦法（試行）》，《辦法》從自治區(qū)礦山地質環(huán)境專項資金預算、撥付、使用及績效考評到項目的申報、立項審查、管理實施、檢查驗收、成果檔案管理及監(jiān)督檢查等方面均作出了明確規(guī)定。此《辦法》的有力執(zhí)行將會對加強和規(guī)范礦山地質環(huán)境治理資金和項目管理，提高資金的使用效益具有重要意義[6]。

2.2 開展了全區(qū)礦山地質環(huán)境調查與規(guī)劃工作

在加大治理步伐的同時，也同時相繼開展了一系列地質環(huán)境調查與規(guī)劃工作。截至2010年底，已完成項目包括“內蒙古自治區(qū)1∶50萬環(huán)境地質調查”、“內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境調查與評估”、“內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃（2006～2015年）”、“內蒙古自治區(qū)礦山地面塌陷調查”、“內蒙古自治區(qū)礦山尾礦庫地質環(huán)境調查”和“內蒙古自治區(qū)廢棄礦井治理規(guī)劃”。以上調查工作的完成，對全區(qū)主要礦山地質環(huán)境問題現(xiàn)狀及潛在危害和礦業(yè)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響狀況有了具體了解，對數(shù)據(jù)記錄作了補充，為以后治理礦山地質環(huán)境工作的開展奠定了基礎[2]。

2.3 礦山地質環(huán)境治理初見成效

截至2012年12月，全區(qū)共繳存礦山地質環(huán)境治理保證金174360.11萬元，繳存率達90%以上[3]，國家和自治區(qū)累計投入礦山地質環(huán)境治理經(jīng)費174938萬元。共實施礦山地質環(huán)境治理項目263個（已治理156個），治理面積565.6km2（現(xiàn)已完成治理驗收135.4km2）（數(shù)據(jù)來源于內蒙古國土資源廳內部）。

3 存在的問題和難點

1）礦山企業(yè)投資礦山地質環(huán)境治理的積極性不高。礦山地質環(huán)境問題是隨著近幾年資源需求的不斷增長和資源開發(fā)力度的不斷加大而逐漸出現(xiàn)的新課題，是一個全新的內容，礦山企業(yè)對地質環(huán)境治理問題在認識上還存在偏差。另外，礦山地質環(huán)境治理屬于外部性投資，注重的是社會效益和環(huán)境效益，礦山企業(yè)“重開發(fā)、輕保護，重開采、輕治理”的理念還較為嚴重，部分企業(yè)還存在繳納了礦山地質環(huán)境治理保證金就可以不履行治理義務的錯誤觀念。

2）缺少專業(yè)的礦山地質環(huán)境保護法律法規(guī)。目前在礦山地質環(huán)境保護方面，內蒙古自治區(qū)范圍內可以依據(jù)的法律法規(guī)只有《礦產(chǎn)資源法》、《內蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理條例》、《內蒙古自治區(qū)土地復墾實施辦法》和《內蒙古自治區(qū)地質環(huán)境保護條例》，這些法律法規(guī)作為礦山地質環(huán)境治理工作開展的依據(jù)還不夠完善、充實?！兜V產(chǎn)資源法》礦山地質環(huán)境治理內容涉及的較少，缺少具體的管理規(guī)定；《內蒙古自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理條例》側重于工業(yè)“三廢”治理；《內蒙古自治區(qū)土地復墾實施辦法》主要對礦區(qū)土地復墾進行了規(guī)定，但在操作上對不復墾的責任人也起不到懲戒作用；《內蒙古自治區(qū)地質環(huán)境保護條例》雖然設有專門的礦山地質環(huán)境保護章節(jié)，但遠不能涵蓋礦山地質環(huán)境保護的各個環(huán)節(jié)，對礦山地質環(huán)境的外延和內涵也有待進一步明確。

3）缺乏科學的礦山地質環(huán)境治理標準。體現(xiàn)在兩方面，一方面是缺乏礦山地質環(huán)境治理的實施細則和相關技術標準；另一方面是缺乏可實施性強的礦山地質環(huán)境治理費用制度。在實施細則和相關技術標準方面，一直有欠缺，但是實施細則和相關技術標準的制定對于礦山地質環(huán)境治理保證金的合理應用具有重要意義。例如在綜采井工礦山，其工作面采空區(qū)塌陷區(qū)治理方案總是一種論調：回填、覆土、平整、種樹，實際上塌陷區(qū)在塌陷穩(wěn)定后主要存在沉陷邊緣地裂縫，覆土回填后即可。有些沿溝谷的塌陷甚至無需治理，僅需做好監(jiān)測工作和豎立好警示牌。在礦山地質環(huán)境治理費用制度方面，目前的依據(jù)只有《礦山地質環(huán)境治理保證金制度》，但是此制度的實施不夠順暢。概括為以下幾種情況：一是礦山地質環(huán)境保護與恢復治理方案對治理工程的概算各礦山企業(yè)之間差距較大，個別礦山企業(yè)明顯偏低，如果按照方案標注的服務年限分期繳存，會造成部分礦山企業(yè)出現(xiàn)提前閉坑，保證金不能足額繳納的后果；二是露天開采煤礦在繳存礦山地質環(huán)境治理保證金，編制礦山地質環(huán)境治理方案的同時，按照有關規(guī)定還要繳納復墾保證金，編制復墾方案，而兩者在治理和恢復的內容、要求上大同小異，這樣，不僅增加了礦山企業(yè)的生產(chǎn)成本，也不利于礦山地質環(huán)境的治理；三是部分國有大型礦山保證金繳存率低，礦山采礦許可證有效期限長，不到延續(xù)換證時間，沒有制約措施促使其繳存保證金以及辦理保證金相關手續(xù)，還有的國有大型礦山企業(yè)沒有采礦許可證，保證金收繳難；四是礦山地質環(huán)境治理保證金利用效率低下，部分企業(yè)即使足額繳納了保證金，因為治理的投資額遠遠大于所繳的保證金數(shù)額，對其造成的地質環(huán)境問題不愿意投入資金進行治理，致使部分地區(qū)地質環(huán)境治理效果不明顯。

4）礦山地質環(huán)境監(jiān)管薄弱。監(jiān)管薄弱體現(xiàn)在兩個層次上，一是在自治區(qū)國土資源部門內部，另一個是縣一級國土資源部門。在自治區(qū)國土資源部門內部，行政審批只進行形式審查，不注重實際效果，存在分頭審批、多頭監(jiān)管和只審批不監(jiān)管的問題。如開發(fā)利用方案、土地復墾方案、地質環(huán)境治理方案都要分頭審批，后續(xù)監(jiān)管也是分頭監(jiān)管，有的監(jiān)管嚴重缺位，“誰審批、誰負責”的制度還沒有得到較好落實。在縣一級國土資源部門，礦山地質環(huán)境監(jiān)督管理力量薄弱，管理力度不夠。如大多數(shù)礦山處于鄉(xiāng)村僻壤，交通不便，有的旗縣一天巡查不到一個邊遠的采礦點。這種管理困難的實際情形沒有在機構和人員編制中充分考慮，部分地區(qū)的地質環(huán)境管理機構不健全，人員短缺，礦山企業(yè)內部也缺乏對應的地質環(huán)境管理人員。

4 建議

1）進一步加大礦山地質環(huán)境治理的宣傳力度。向地方各級政府和礦山企業(yè)廣泛宣傳國家關于礦山地質環(huán)境保護與恢復治理的相關政策、要求和意義，從思想上切實提高地質環(huán)境治理的法律意識和責任意識，意識到地質環(huán)境治理的持久性，要確保礦山開發(fā)與環(huán)境治理同步進行、同步投入、同步見效，實現(xiàn)“開發(fā)與保護”并重的效果。

2）完善礦山地質環(huán)境治理法律法規(guī)體系。建議積極修改和完善相關法律法規(guī)，通過法律的形式保障礦山地質環(huán)境治理工作的有序推進。一是借《礦產(chǎn)資源法》修改之機，增加有關礦山地質環(huán)境保護與治理的內容；二是適時啟動《內蒙古自治區(qū)地質環(huán)境保護條例》的修改工作，完善有關要求。

3）加快礦山地質環(huán)境治理的相關標準制定。一是盡快研究出臺礦山地質環(huán)境治理項目驗收管理辦法，明確工作程序、治理標準和制裁措施等，以保證治理的實際效果。二是根據(jù)不同的區(qū)域研究制定不同的礦山地質環(huán)境治理標準。礦山地質環(huán)境治理是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及生態(tài)、地質、水文等多個專業(yè)，治理工作與地域、環(huán)境、氣候密切相關，特別是內蒙古東西跨度大，地域特征明顯，建議地質環(huán)境治理標準要因地制宜。三是提高礦山地質環(huán)境治理方案的編制水平，增強方案的針對性和時效性，使方案盡可能符合實際。方案應以礦山生產(chǎn)各個階段和進程為依據(jù)，確定礦山近期治理工作目標，作為階段性治理和治理后驗收的依據(jù)，不要以年限來劃分治理周期。四是抓好礦山開發(fā)利用方案和采礦設計的編制和實施。這兩項內容是礦山開采活動的總綱，從開采到閉坑貫穿始終，其中也包括礦山地質環(huán)境的保護恢復治理。建議各級國土資源部門對礦山地質環(huán)境治理的監(jiān)管要從礦山開發(fā)利用方案和采礦設計入手，加強采礦活動的監(jiān)管，做到預防為主。五是完善礦山地質環(huán)境治理保證金管理辦法。建議將礦山地質環(huán)境治理保證金與土地復墾保證金統(tǒng)一起來，不再多部門重復收取。為提高保證金的使用效率，將礦山地質環(huán)境治理保證金的繳存比例與礦山的開采量掛鉤，保證金與礦山保有儲量動態(tài)管理掛鉤。同時，建議按照礦山企業(yè)生產(chǎn)的不同時期差別化存儲保證金。在礦山生產(chǎn)的前期，由于礦山地質環(huán)境破壞不明顯，盡量少繳存保證金，將這部分資金用于保護和治理恢復；生產(chǎn)后期則多繳存保證金，督促其進行治理。服務年限短或即將閉坑的礦山企業(yè)，在必要時責令其停產(chǎn)先行進行治理。

4）建立國家－自治區(qū)－企業(yè)聯(lián)合治理礦山地質環(huán)境機制。建議凡國家、自治區(qū)確定的治理項目原則上屬無業(yè)主礦山治理，責任主體是盟市人民政府；凡有業(yè)主的礦山地質環(huán)境治理，業(yè)主進行礦山開發(fā)前要簽訂環(huán)境治理責任書、繳納保證金，由企業(yè)列入年度計劃，承擔治理主體責任，履行治理義務。自治區(qū)專項資金重點安排自治區(qū)確定的重點區(qū)域的治理工程，鼓勵盟市、旗縣共同投入，合作治理。對于盟市、旗縣主動治理的項目，自治區(qū)在項目安排上優(yōu)先予以支持，逐步形成分級負責的投入機制。建議按照“誰治理、誰受益”的原則，研究出臺地質環(huán)境治理支持性政策措施（如對治理的土地，無償提供給使用者使用或折價進行置換等）。同時，多方籌集資金（如將礦業(yè)權價款按比例提留，用于礦山地質環(huán)境治理），建立礦山地質環(huán)境治理基金，鼓勵和吸引社會力量積極參與礦山地質環(huán)境治理。

5）切實加強礦山地質環(huán)境監(jiān)管。一是理清職能范圍和權責界限，準確界定國土資源部門的職能職責。二是合并國土資源部門的有關審批，加強組織化監(jiān)管，實行土地復墾、地質環(huán)境治理、開發(fā)利用“同時編制，同時審查，同時監(jiān)管”的“三同時”制度。三是重點強化旗縣國土資源部門在礦山地質環(huán)境監(jiān)管上的職能和作用。四是采取有力措施，督促礦山企業(yè)履行義務。

總之，礦山地質環(huán)境治理是一項長期的、復雜的系統(tǒng)工程，只有地方各級政府、各有關部門以及礦山企業(yè)從思想認識上、工作力度上、資金投入上等方面都給予重視和支持，建立健全行之有效的管理制度，形成一套可操作性強的管理辦法，才能將礦山地質環(huán)境監(jiān)管工作抓細抓好，落實到位，礦山地質環(huán)境問題才有可能得到有效緩解。

[1]內蒙古自治區(qū)國土資源廳.內蒙古自治區(qū)地質環(huán)境公報[R].2011.

[2]內蒙古自治區(qū)國土資源廳.內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃（2011～2015年）[R].2011.

[3]國家特邀國土資源監(jiān)察專員赴內蒙古調研組.內蒙古自治區(qū)尾礦利用和礦山地質環(huán)境恢復治理的調研報告[J].中國國土資源經(jīng)濟，2009（1）：7－11.

[4]內蒙古自治區(qū)人民政府.內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理保證金管理辦法[G].2008.

[5]內蒙古自治區(qū)人民政府.內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理實施方案[G].2009.

[6]內蒙古自治區(qū)財政廳，內蒙古自治區(qū)國土資源廳.內蒙古自治區(qū)礦山地質環(huán)境治理專項資金和項目管理辦法（試行）[G].2010.