十八屆三中全會：紀檢體制改革期待破局

王全寶

11月5日，中央紀委副書記張軍做客中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，就“改進巡視工作，強化巡視監(jiān)督”與網(wǎng)友進行在線交流。

在提問環(huán)節(jié)，不少網(wǎng)友提出對紀檢體制改革的關注和建議。一位名為閆一時的網(wǎng)友認為，十八大之后中共中央反腐力度之大、效果之明顯有目共睹。從現(xiàn)在報道查處的反腐案例來看，這些案件多數(shù)是中央巡視組和網(wǎng)絡舉報首先發(fā)現(xiàn)或曝光的，而同級紀檢組織主動查處的則很少。

為此，網(wǎng)友閆一時提問說：“請問張書記，如果不進行紀檢體制改革，在同級黨組織領導下的紀檢組織，如何能真正發(fā)揮監(jiān)督作用？”

網(wǎng)友百靈鳥也提出類似的問題：“張書記，基層紀檢改革勢在必行，同級黨委領導下并不能發(fā)揮很好的監(jiān)督作用，你認為如何？”

近年來，無論是在學術界還是在實務部門，改革現(xiàn)有紀檢體制的呼聲日益高漲。今年8月27 日，中共中央政治局會議通過了未來5年懲治和預防腐敗體系規(guī)劃，其中重點提到了“要改革黨的紀律檢查體制”。為此，公眾對改革現(xiàn)有紀檢體制更是充滿了期待。

中共十八屆三中全會將于11月9日召開。對于此次會議可能商討的議題，反腐無疑是公眾最予以厚望的事項之一，其中反腐機構(gòu)的改革和調(diào)整備受輿論關注。甚至有觀察家預測，十八屆三中全會后，中共的紀律檢查體制將有所改革。

條塊分割引致職能分散

9月2日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站在整合機關5個網(wǎng)站的基礎上正式創(chuàng)建開通。網(wǎng)站公開了中央紀委監(jiān)察部組織機構(gòu)的內(nèi)部設置。

根據(jù)該網(wǎng)站信息顯示，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，內(nèi)設27個職能部門，其中負責聯(lián)系中央國家機關和國有大型企業(yè)的紀檢監(jiān)察室4個；負責聯(lián)系華北、東北、華東、中南、西南、西北等地方的紀檢監(jiān)察室6個；綜合部門17個，中央紀委、監(jiān)察部派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)53個。

一位不愿具名的中央紀委人士向《中國新聞周刊》透露，今年4至5月，中央紀委監(jiān)察部就對其內(nèi)設機構(gòu)進行了調(diào)整，由原來的8個紀檢監(jiān)察室擴至10個。紀檢監(jiān)察室，也稱“查辦案件室”。

這位官員進一步透露說，在此次調(diào)整中，原黨風廉政建設室與原糾風室合并，成立“黨風政風監(jiān)督室”；原執(zhí)法監(jiān)察室和原績效管理監(jiān)察室也合二為一，成立新的“執(zhí)法和效能監(jiān)督室”。由此，目前中央紀委監(jiān)察部的內(nèi)設機構(gòu)仍然是27個。

在上述紀委人士看來，中央紀委監(jiān)察部組織機構(gòu)內(nèi)部設置的調(diào)整，與十八屆二中全會提出的轉(zhuǎn)變職能要求息息相關?！笆藢枚腥珪岢鲛D(zhuǎn)職能，一般都認為是政府的事，但實際上黨的部門也需要轉(zhuǎn)職能”。

“中央紀委機關轉(zhuǎn)職能力度還是很大的，不僅機關內(nèi)部機構(gòu)該撤的撤掉，該合的合并，該交的交出，該減的精簡，該放的放權(quán)。就連原來中央紀委參加各種領導小組共一百多個，現(xiàn)在已經(jīng)砍掉近四十個，以后還要根據(jù)情況繼續(xù)清理?！边@位紀委人士透露說。

中央紀委監(jiān)察部適時調(diào)整內(nèi)部機關設置，目的是為了讓反腐工作更有效率。紀檢監(jiān)察室由8個擴至10個，則意在增強反腐敗力量。

制度反腐專家李永忠從軍事角度分析認為，“整合就是要適度收縮戰(zhàn)線。這些年，中國的反腐戰(zhàn)線拉得太長。紀委的戰(zhàn)線外擴得越來越大，由專門的監(jiān)督機關到辦案機關，再到糾風部門，又到執(zhí)法檢查部門等，離黨內(nèi)監(jiān)察機關這一職能越來越遠。因此要縮短戰(zhàn)線，集中精力打殲滅戰(zhàn)”。

但在全國層面，目前整個反腐體制則顯得過于分散。按照立法和制度設計，中國反腐機構(gòu)的布局大致是：在黨內(nèi)有紀檢部門，在政府有監(jiān)察、審計部門，在司法體系則有檢察部門。

在中央層面，1993年1月，中共中央紀委和監(jiān)察部（屬國務院組成部門之一）合署辦公，即“一套工作機構(gòu)、履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)督兩項職能”。按照職責分工，中紀委負責黨內(nèi)的紀律檢查，監(jiān)察部負責行政官員的違法違紀監(jiān)督和處分。

在最高人民檢察院之下，則設有反貪污賄賂總局，負責處理觸犯司法的腐敗犯罪行為。

此外還規(guī)定，國家審計署在審計中發(fā)現(xiàn)的違紀線索，要移交線索并協(xié)助配合有關部門查處相關重大案件。

學界將上述中國式反腐敗機構(gòu)布局稱為“條塊分割”。在反腐敗學者、中央黨校教授林吉吉看來，分散在紀委、監(jiān)察局、審計局、檢察院等部門的反腐力量，難以形成合力，造成各自為政，難以應對腐敗的多樣化。

對于反腐敗機構(gòu)體系過于分散問題，中央紀委駐國家糧食局紀檢組長趙中權(quán)曾6月24日發(fā)表文章指出，反腐敗的職能分散于各級紀檢監(jiān)察機關、政府專門設立的預防腐敗局、各級檢察機關及檢察機關設立的反貪污賄賂機構(gòu)之中，這些機構(gòu)職能重疊、邊界不清，難以形成反腐敗的合力。

反腐機構(gòu)之橫向整合

2012年9月，珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室甫一成立，便引來社會關注。廉政辦公室下設綜合部、紀檢監(jiān)察部、審計監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部等4個部門，并成為珠海市紀委、監(jiān)察局、審計局、檢察院的派駐機構(gòu)，接受這些部門的對口業(yè)務指導。廉政辦公室成立之后，橫琴新區(qū)將不再單設紀檢、監(jiān)察、檢察、審計等部門機構(gòu)。

對這一項新的改革嘗試，廣東省紀檢部門顯得尤為低調(diào)，甚至很少對外宣傳橫琴反腐機構(gòu)整合。

但這并不能減少輿論的關注。媒體將上述廉政辦公室比喻成內(nèi)地版的“廉政公署”。它整合了紀檢、監(jiān)察、檢察、審計等部門，成為中國內(nèi)地第一個整體防治腐敗的機構(gòu)。

但這一創(chuàng)新很快就產(chǎn)生新的問題。如果按照現(xiàn)行憲法規(guī)定和黨政機制的運行規(guī)律，橫琴新區(qū)廉政辦的推廣將遇到很大的挑戰(zhàn)，因為它不僅涉及政黨運行機制，還涉及行政管理體制改革以及司法上的銜接問題。

比如，紀檢監(jiān)察屬于黨委系統(tǒng)，審計屬于行政系統(tǒng)，檢察則屬于司法系統(tǒng)，如果三者合并，就要修改憲法、黨章以及監(jiān)察法，否則改革就缺乏法律支撐。

對于反腐敗機構(gòu)的橫向整合，中紀委駐國家糧食局紀檢組組長趙中權(quán)建議，對現(xiàn)有分散在紀檢監(jiān)察機關（預防腐敗局）、檢察機關（反貪污賄賂局）等反腐敗專門機構(gòu)進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為相對獨立的反腐專門機構(gòu)。

對此，一位不愿具名的學者保持謹慎樂觀。他告訴《中國新聞周刊》，反腐機構(gòu)橫向改革難度最大。因為涉及黨務系統(tǒng)（中央紀委）、政府系統(tǒng)（監(jiān)察部與預防腐敗局）以及司法系統(tǒng)（檢察院），改革需要三大系統(tǒng)達成一致，這不同于一般的機構(gòu)改革。

破解“同體監(jiān)督“難題

近些年，中央紀委、監(jiān)察部派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)所在單位發(fā)生的腐案件日漸增多，比如國家食品藥品監(jiān)督管理局原局長鄭筱萸案、原鐵道部部長劉志軍案、發(fā)改委原副主任劉鐵男案等等。今年8月，上海高院紀檢組副組長、監(jiān)察室副主任倪政文嫖娼事件，再次引發(fā)學界對派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)設置的反思。

這就是所謂的“同體監(jiān)督”難題。實際上，為了破解這一難題，有關部門也做了不少改革的努力。2004年，中央紀委、監(jiān)察部改革派駐機構(gòu)的領導體制，將派駐機構(gòu)由中央紀委、監(jiān)察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委、監(jiān)察部直接領導。一年后，又對20個單派駐機構(gòu)實行了統(tǒng)一管理，這在當時被視為紀檢監(jiān)察體制改革的突破點。其最大的突破，在于派駐機構(gòu)從原來的受同級黨委、上級紀委“雙重領導”，改為由“上一級紀委統(tǒng)一管理，直接領導”。

針對反腐監(jiān)督問題，在一些地方也做了一些改革試點。2007年11月，四川宜賓市南溪縣撤銷了全部15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委，設立了4個受縣委、縣紀委直接領導的片區(qū)紀委，他們分片包干全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，片區(qū)紀委不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導。

這一“統(tǒng)一直管”的改革模式，破解了紀委受制于同級黨委“同體監(jiān)督”的難題，實現(xiàn)了基層紀委垂直領導，一度成為全國學習的樣板。

然而，這個樣板并不符合《黨章》規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行《黨章》有關規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委應當置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣級紀委雙重領導下。于是，上述“統(tǒng)一直管”的嘗試在2012年被叫停，所撤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委現(xiàn)已經(jīng)全部恢復。

迄今為止，派駐機構(gòu)統(tǒng)一直管改革已經(jīng)推行了9年，而用北京航空航天大學教授任建明的話來評價，“派駐機構(gòu)依然是‘同體監(jiān)督，沒有實質(zhì)性改變?！?/p>

雖然派駐機構(gòu)實現(xiàn)了統(tǒng)一直管，但紀檢組長仍是同級黨組成員，歸同級黨組領導。而且，派駐機構(gòu)的福利、待遇、工資乃至人事安排，都由同級黨組負責。“屁股決定腦袋，這就削弱了派駐機構(gòu)的異體監(jiān)督功能。”李永忠說。

李永忠認為，相對于同體監(jiān)督，異體監(jiān)督更有效。“現(xiàn)在回頭看，中央巡視制度相對有力、有效，就是得益于比較完全的‘異體監(jiān)督。而派駐機構(gòu)主要受制于‘半同體、半異體監(jiān)督，不利于監(jiān)督職能的發(fā)揮，致使其作用大打折扣，效果也就不理想?！?/p>

也有學者建議，紀檢體制改革可仿照海關、稅務部門的垂直管理方式，地方紀委與同級黨委脫鉤，上提一格，由上一級紀委監(jiān)督下一級政府，實施上級紀委的統(tǒng)一管理和直接領導。

近期有輿論稱，十八屆三中全會可能討論上述“紀檢體系垂直管理”問題，但據(jù)《中國新聞周刊》多方求證，此事目前并未提上議事日程。

始于中共十六大的紀檢體制改革，已經(jīng)走過十年時間。而在下一步，這一改革又將何去何從？這讓公眾對十八大三中全會能否繼續(xù)推進紀檢體制改革有所期待。

北京航空航天大學教授任建明很早就提出改革現(xiàn)有反腐敗機構(gòu)體制。在他看來，未來反腐制度改革的關鍵，是反腐敗的機構(gòu)和體制設置。而反腐機構(gòu)和體制改革的基本任務，應當是改革目前“條塊分割”的機構(gòu)設置和體制安排。改革的方案可以總結(jié)為十六個字，即縱向垂直，橫向整合，授權(quán)充分，分步實施。

也就是說，首先要對反腐敗機構(gòu)內(nèi)部進行垂直化改革；其次是對反腐敗機構(gòu)進行整合改革；三是通過體制改革和立法對反腐敗機構(gòu)進行充分授權(quán)；四是通過體制改革，設置與反腐敗機構(gòu)權(quán)力對應的外部和內(nèi)部制約機制；五是對黨紀和法律的某些關系做出必要的調(diào)整。