“國進(jìn)民退”期待破局

周政華

2009年，對于中國民營經(jīng)濟(jì)來說，堪稱災(zāi)年。

山東的民營鋼鐵大亨杜雙華，距離失去日照鋼鐵僅咫尺之遙；東星航空一夜之間“被停飛”、川航重組鷹聯(lián)航空，民營航空遭遇挫折；上海市內(nèi)的高速公路幾乎全部被國企接管，民營資本被施了魔法般地從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域消失。

在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌了近三十年后，為什么還會發(fā)生民營經(jīng)濟(jì)節(jié)節(jié)敗退、國有經(jīng)濟(jì)高歌猛進(jìn)的一幕，這著實(shí)讓人難以理解。東星航空的破產(chǎn)、上海高速公路國有化，究竟是市場優(yōu)勝劣汰的競爭結(jié)果，還是由于“起點(diǎn)不公平”而造成的悲劇，我們不得而知。

為了解開“國進(jìn)民退”的疑團(tuán)，2009年4月中旬，《中國新聞周刊》時(shí)任經(jīng)濟(jì)編輯劉彥，決定讓我和我當(dāng)時(shí)的同事王家敏分赴上海和武漢，調(diào)查上海高速公路國有化和東星航空停飛背后的真相。

民營經(jīng)濟(jì)敗退背后的那只手

上海，是中國最早向西方開放的城市之一，為什么會突然把市區(qū)內(nèi)高速公路收歸國有？

2009年4月，我從多個(gè)政府官員和相關(guān)企業(yè)家那里獲知，上海之所以以行政手段把一些高速公路的運(yùn)營權(quán)收歸國有，主要是基于政治上的考慮。當(dāng)時(shí)，陳良宇案揭露出，引入民營力量以BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）或BT方式（建設(shè)-移交）修建的滬杭高速公路、滬青平高速公路，在招投標(biāo)過程中存在政商之間的利益輸送。

熟悉高速公路項(xiàng)目融資的張燎告訴我，當(dāng)時(shí)，上海市政府為了斬?cái)喙偕坦唇Y(jié)的臍帶，便決定把市區(qū)內(nèi)絕大部分民營建設(shè)、運(yùn)營的都交給上海的融資平臺公司接盤。張燎是上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理，曾經(jīng)參與國內(nèi)多個(gè)城市的垃圾處理、水務(wù)項(xiàng)目的咨詢論證。

此前，上海市超過一半的高速公路都是由民營企業(yè)出資建設(shè)運(yùn)營，極大緩解了地方財(cái)政的壓力。等路修好了，民營資本卻不再被允許參與管理經(jīng)營，這種看似“不厚道”的做法，讓很多參與建設(shè)的民營投資者不解。

參與政策的制訂者并不這樣認(rèn)為。楊建文當(dāng)時(shí)是上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長，同時(shí)還是上海市國有資產(chǎn)規(guī)劃投資委員會常任委員，也是當(dāng)時(shí)高速路公路國有化政策出臺的推動者之一。楊認(rèn)為，沒有了民營資本，照樣可以修完上海的地鐵、高速公路，他給政府的建議之一是采取金融租賃公司、銀團(tuán)貸款的方式，替代此前吸納民營資本的BOT、BT模式。如今，楊建文的這些政策建議大部分已經(jīng)為政府所采納。

但是，國際國內(nèi)的諸多經(jīng)驗(yàn)表明，民營企業(yè)的效率一般高于國有企業(yè)。帶著這個(gè)問題，我又調(diào)查了滬杭高速公路分屬國有和民營公司管理時(shí)的業(yè)績，經(jīng)過對比發(fā)現(xiàn)，民營化之后，僅滬杭高速的一些路段上的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用就下降了90%，讓人非常吃驚。

我的同事王家敏在武漢調(diào)查時(shí)，也看到了東星航空破產(chǎn)背后政府的那只若隱若現(xiàn)的手。

王家敏來到武漢的前一個(gè)多月，東星航空仍在正常運(yùn)行。轉(zhuǎn)折點(diǎn)是3月14日，東星航空實(shí)際控制人蘭世立被警方控制。次日，東星航空接到了民航中南局下發(fā)的停飛通知，理由是為了確保飛行安全。

停飛的真實(shí)原因，除了安全問題，還有什么？王家敏調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2008年，東星航空已經(jīng)出現(xiàn)資金問題，當(dāng)時(shí)也一度與國航接觸談判收購事宜，但終因價(jià)格分歧而一拍兩散。案發(fā)前，東星航空成立不到4年，在武漢航空市場的占有率超過11%，手中擁有多條黃金航線，已經(jīng)是民航業(yè)的一顆民營新星?？紤]到武漢在居中的優(yōu)越地理位置，國航始終沒有放棄布局武漢的計(jì)劃。

2009年，正是中國經(jīng)濟(jì)受美國次貸危機(jī)影響最深的時(shí)候，國航、東航、南航出現(xiàn)數(shù)十到百億元的巨虧，奧凱航空、鷹聯(lián)航空等民營航空公司亦深陷困境。但是，三大國有航空公司最終得到了國資委的注資紓困，而民營航空只能依靠自身力量或?qū)で髴?zhàn)略投資，或接受國企重組，并未直接得到政府救援。一進(jìn)一出之間，本就羸弱的民資與國資之間，再度此消彼長。

當(dāng)兩篇調(diào)查報(bào)道和一篇綜述報(bào)道，匯集到編輯劉彥手中，編輯部此前對于“國進(jìn)民退”的疑惑，已經(jīng)部分地得到了解答。最終這組報(bào)道的標(biāo)題定在《國進(jìn)民退卷土重來》，這也讓《中國新聞周刊》成為國內(nèi)同行中最早提出“國進(jìn)民退第二波”的媒體。

格局依舊

如今，三年多過去了，當(dāng)《中國新聞周刊》在2013年1月底對這兩篇報(bào)道的主要采訪對象回訪發(fā)現(xiàn)，民營經(jīng)濟(jì)與國有經(jīng)濟(jì)所處的制度和市場環(huán)境并未發(fā)生大的變化。

盡管2010年5月7日，國務(wù)院正式頒布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（即“民資三十六條”），原則上為民營資本進(jìn)入電信、能源、基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)領(lǐng)域投資松綁，但由于缺乏相應(yīng)的細(xì)化配套措施，民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入這些領(lǐng)域仍然面臨著玻璃門、天花板等問題，國有壟斷的局面仍然沒有得到根本改變。一位民營企業(yè)家告訴《中國新聞周刊》，這些領(lǐng)域，門是打開了，但是里面都是老虎，民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)去了就是羊入虎口。

在上海，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營的大門，對民營經(jīng)濟(jì)仍然沒有打開。

“現(xiàn)在全市的高速公路都是國企經(jīng)營了?！睆埩歉嬖V《中國新聞周刊》，民營企業(yè)已經(jīng)退無可退。2009年，莘奉金高速和上海郊環(huán)北段高速尚且歸屬民營經(jīng)營，但不久后又悉數(shù)為上海市屬國企接盤。未來數(shù)年還將投資千億元的地鐵項(xiàng)目以及論證中的有軌電車項(xiàng)目，其主要資金來源仍然是銀行貸款。

不僅如此，依據(jù)2012年底財(cái)政部等四部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》的規(guī)定，曾經(jīng)為多地市政工程中采用的BT模式，也將宣告終結(jié)。盡管，這一規(guī)定主要是為了規(guī)范地方城投公司舉債，但是由于此前包括上海在內(nèi)的很多城市市政公用設(shè)施都曾采用過BT模式。這一規(guī)定，在張燎看來，基本上把BT模式“封死”了。

對于民營資本來說，好消息是，隨著采用PPP（公私合營 ）模式的北京京港地鐵4號線建成后所發(fā)揮的示范效應(yīng)，越來越多的城市開始對PPP模式產(chǎn)生興趣。張燎透露，目前上海市政府也開始研究PPP模式，不排除未來的市政建設(shè)中會采取這種政府與私人組織之間合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的做法。

與上海的基礎(chǔ)設(shè)施幾乎一概排斥民營資本不同，民航領(lǐng)域的大門過去十年始終對民營資本放開。但是由于民營航空公司很難獲取干線上的航權(quán)時(shí)刻，因此，其生存發(fā)展也較為艱難。

三年前，我們報(bào)道的航空領(lǐng)域“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象今天依然存在。

根據(jù)民航總局的統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，在中國運(yùn)營的46家航空公司中，民營航空公司已有10家，但大多數(shù)為貨運(yùn)、支線客運(yùn)服務(wù)，三大航空公司在中國干線客運(yùn)的市場占有率仍占絕對優(yōu)勢。東星航空在武漢的最有價(jià)值的航線，在2009年6月已經(jīng)被國航接手，國航在漢市場占有率由此提升了近11%。

2012年4月22日，東星集團(tuán)起訴民航中南局停飛行政處罰無效案二審結(jié)果公布，廣州中級人民法院通過判決通知書形式告知東星航空，維持一審判決，東星敗訴。當(dāng)時(shí)，蘭世立的侄女、東星航空總裁助理、新聞發(fā)言人蘭劍敏表示還要申訴。

2013年1月底，蘭劍敏告訴《中國新聞周刊》，到目前為止，東星集團(tuán)仍在采取申訴措施。在過去四年間，這家公司在武漢市內(nèi)的所有業(yè)務(wù)已經(jīng)中止，公司經(jīng)營亦屬勉強(qiáng)支撐。唯一不確定的因素是，蘭世立在今年出獄后的打算。

2013年，蘭世立在湖北省洪山監(jiān)獄的服刑已經(jīng)進(jìn)入了第三個(gè)年頭。在武漢，很多人甚至已經(jīng)遺忘了武漢原本還有一家本地航空公司，而蘭世立早已淡出公眾視線。

“以他的個(gè)性應(yīng)該很快會回到商業(yè)中來的。”蘭劍敏如是預(yù)計(jì)蘭世立出獄后的打算。屆時(shí)，蘭世立會發(fā)現(xiàn)，昔日與東星航空規(guī)模相當(dāng)?shù)拇呵锖娇?，如今，成為了為?shù)不多存活下來的民營航空公司，并且已經(jīng)向上海證券交易所提出上市申請。而它一手創(chuàng)辦的東星航空已經(jīng)從航空公司的名錄中永遠(yuǎn)地消失了。