我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式探討

■王文峰 博士生 施慧洪、2、3（、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院北京 00070 2、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所博士后流動(dòng)站 北京 00836 3、美國(guó)哥倫比亞大學(xué) 美國(guó)紐約 0027）

我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式探討

■王文峰1博士生 施慧洪1、2、3（1、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院北京 100070 2、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所博士后流動(dòng)站 北京 100836 3、美國(guó)哥倫比亞大學(xué) 美國(guó)紐約 10027）

隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求越來越高，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大，僅靠政府財(cái)政支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要緩解資金缺口，就必須建立以市場(chǎng)化融資為主，投資主體多元化、融資渠道多樣化的融資體系，加大對(duì)項(xiàng)目融資等模式的推廣和應(yīng)用，既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和投融資體制改革的重要舉措。

基礎(chǔ)設(shè)施 融資模式 項(xiàng)目融資

城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本內(nèi)涵

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施定義

1990年在原建設(shè)部《不同類型城市基礎(chǔ)設(shè)施等級(jí)劃分與發(fā)展水平的研究報(bào)告》中，將城市基礎(chǔ)設(shè)施概括為能源系統(tǒng)、水資源和供排水系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、郵電通信系統(tǒng)、城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、城市防災(zāi)系統(tǒng)等“六大系統(tǒng)”。1994年《世界銀行發(fā)展報(bào)告》將“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施”定義為永久性的工程構(gòu)筑、設(shè)備、設(shè)施，主要包括公用事業(yè)(電力、通訊、供水、環(huán)境設(shè)施和排污系統(tǒng)、廢棄物處理系統(tǒng)等)，公共工程(大壩、灌渠和道路等)及其他交通部門(鐵路、城市交通、機(jī)場(chǎng)等)。兩者的定義基本一致，目前已被廣大學(xué)者接受，成為界內(nèi)權(quán)威性的定義。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施的基本特征

資產(chǎn)專用性。主要是指城市基礎(chǔ)設(shè)施為某一特定行業(yè)提供便利，具有固定性，形成巨大的資本沉淀，投資回報(bào)取決于提供的服務(wù)流量和價(jià)格。系統(tǒng)性。主要是指城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力是由道路網(wǎng)、供水管網(wǎng)、電網(wǎng)等多個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，子系統(tǒng)之間必須保持協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保持同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)福利性。城市基礎(chǔ)設(shè)施一般由政府財(cái)政資金投資，大大節(jié)約了企業(yè)生產(chǎn)、居民生活的社會(huì)成本，使企業(yè)獲得更高的生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)效率等公共服務(wù)。壟斷性。高額的投資成本決定大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施具有壟斷性，但是部分具有競(jìng)爭(zhēng)性，但壟斷性與競(jìng)爭(zhēng)性隨著技術(shù)進(jìn)步、市場(chǎng)需求、收費(fèi)制度等因素的變化而改變。

（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施分類

根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目三類。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目沒有明確的收費(fèi)機(jī)制，無(wú)未來現(xiàn)金流，主要由政府投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益。如市內(nèi)道路、消防、公共綠地等。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目有市場(chǎng)收費(fèi)機(jī)制，通過市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)可以收回投資成本，因此該類項(xiàng)目可以通過市場(chǎng)化社會(huì)融資建設(shè)。如供水供電、通信系統(tǒng)等。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目指介于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目之間，具有一定的公益性和潛在利潤(rùn)，但無(wú)法收回投資成本，因而需要政府采取措施支持其運(yùn)營(yíng)。如廢棄物收集和處理等。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在一定的條件下可以轉(zhuǎn)換，如圖1。

發(fā)達(dá)國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式

市場(chǎng)主導(dǎo)型。美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制決定了基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資模式，其特征是：一是投資主體以私人為主。政府參與少數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近20年美國(guó)政府投資的國(guó)營(yíng)鐵路僅占25%，與我國(guó)鐵路幾乎全部由政府投資大相徑庭。二是政府投資以間接為主。主要是減免稅收、提供補(bǔ)貼或其他行政和法律手段等。三是創(chuàng)新融資方式。政府積極鼓勵(lì)吸納社會(huì)保險(xiǎn)基金、發(fā)行市政債券、資產(chǎn)證券化等融資方式，同時(shí)鼓勵(lì)利用發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)融資。

政府主導(dǎo)型。這一模式的代表是德國(guó)和法國(guó)，其特征是：一是政府是投資主體。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如城市道路、地鐵等完全由政府財(cái)政預(yù)算投入，如果財(cái)政資金不足則由政府向銀行貸款，對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如供水、供電等行業(yè)，政府鼓勵(lì)企業(yè)市場(chǎng)融資。二是政府掌握特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府對(duì)供水、燃?xì)?、污水處理等行業(yè)授予中標(biāo)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并簽訂協(xié)議保證政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是采取多種方式籌集資金。對(duì)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，廣泛采取銀行貸款、項(xiàng)目融資等多種方式籌集資金，并積極拓寬融資租賃、信托融資等融資渠道。

我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的發(fā)展歷程

第一階段：1953年到改革開放初期（1982年）。本階段投資主體和資金來源相對(duì)單一，主要以政府投資為主導(dǎo)，政府預(yù)算內(nèi)資金占80%以上。新中國(guó)成立初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，通過政府直接投資，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效益，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的投資效益。

第二階段：改革開放初期到20世紀(jì)90年代中期。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，投融資體制也發(fā)生了一系列變化，主要表現(xiàn)為：一是1984年實(shí)施“撥改貸”政策，由國(guó)有銀行代理執(zhí)行，其實(shí)質(zhì)依然是政府投資，只是直接投資改為間接投資；二是逐步確立企業(yè)作為市場(chǎng)投資主體的地位；三是資金來源渠道也逐步增加，如開始采取吸引外資、發(fā)行債券等方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。由于政府不直接投資，沒有監(jiān)督動(dòng)力，導(dǎo)致了投資效率低下。

第三階段是20世紀(jì)90年代至今。此階段國(guó)家提出了“投資主體自主決策，銀行獨(dú)立審貸，政府宏觀調(diào)控”的改革目標(biāo)，主要特征為：一是將投資項(xiàng)目分為公益性，基礎(chǔ)性和競(jìng)爭(zhēng)性三類，公益性項(xiàng)目由政府投資建設(shè)；基礎(chǔ)性項(xiàng)目以政府為主，并廣泛吸引企業(yè)和外資參與；競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目由企業(yè)投資建設(shè)。二是停止“撥改貸”，實(shí)行項(xiàng)目資本金制度。這標(biāo)志著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資體制逐步得到完善和確立，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施投資主體、融資渠道的多樣化，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資資效率。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施融資中存在的問題

政府投資邊界不清晰。如政府對(duì)電力、交通等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資過多，同時(shí)將應(yīng)該由政府承擔(dān)的項(xiàng)目推向市場(chǎng)。例如在國(guó)外公路建設(shè)是政府投資重點(diǎn)，而在我國(guó)公路建設(shè)市場(chǎng)化，導(dǎo)致收費(fèi)站林立，影響了運(yùn)輸效率。

對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化改革不夠深入。近幾年，我國(guó)在機(jī)場(chǎng)、電力、通訊等領(lǐng)域進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，取得了較大成就，但是缺乏相應(yīng)配套制度，導(dǎo)致私人資本參與風(fēng)險(xiǎn)過大。2012年國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)措施鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是依然存在“玻璃門”、“彈簧門”等現(xiàn)象。

地方政府負(fù)債規(guī)模越來越大，潛在風(fēng)險(xiǎn)增加。據(jù)審計(jì)署2011年審計(jì)，截至2010年年底，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額約10.7萬(wàn)億元；全國(guó)近兩成、共78個(gè)市級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患等。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施融資模式

1.傳統(tǒng)融資。余池明和張海棠在《城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資》一文中，將城市基礎(chǔ)設(shè)施傳統(tǒng)融資途徑歸納為以下幾種：政府財(cái)政投資。政府財(cái)政投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，體現(xiàn)社會(huì)公共利益，彌補(bǔ)民間資金不足，但是政府有限的財(cái)力難以滿足龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。政策性融資。政策性融資是政策性銀行以政府信用為擔(dān)保對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供的金融支持，其融資成本低，風(fēng)險(xiǎn)小，但適用面窄，有一定的規(guī)模限制。商業(yè)銀行貸款。由于基礎(chǔ)設(shè)施貸款期限長(zhǎng)、利潤(rùn)低等原因，不符合商業(yè)銀行利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)理念，以及會(huì)使銀行資產(chǎn)（貸款期限長(zhǎng)）與負(fù)債（存款多為短期）的期限不匹配，因而大多商業(yè)銀行不愿意對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施提供長(zhǎng)期貸款。利用資本市場(chǎng)籌集。隨著基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資發(fā)展，資本市場(chǎng)將成為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重要的籌集渠道，但是通過資本市場(chǎng)籌集資金要以收益為前提，所以這種方式不能用于純公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

2.項(xiàng)目融資。項(xiàng)目融資是以特定項(xiàng)目的資產(chǎn)、預(yù)期收益或權(quán)益作為抵押而取得的一種無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)的融資模式，一般應(yīng)用于現(xiàn)金流量穩(wěn)定的發(fā)電、鐵路、機(jī)場(chǎng)、橋梁等大型基建項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代以英國(guó)為代表的西方國(guó)家，在發(fā)展項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)上，提出了民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，并派生出了BOT、TOT、PPP等新型項(xiàng)目融資模式。20世紀(jì)90年代，BOT、TOT、PPP模式在世界范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用，其中以發(fā)展中國(guó)家最為迅速。

項(xiàng)目融資主要優(yōu)點(diǎn)：一是彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算不足，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是有效轉(zhuǎn)移和分散基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)；三是提高資金的使用效率；四是提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率等。

BOT融資模式。BOT是政府與項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，由項(xiàng)目公司籌資和建設(shè)城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，在特許期內(nèi)項(xiàng)目公司擁有、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)該項(xiàng)設(shè)施，并通過提供產(chǎn)品或收取服務(wù)費(fèi)用，回收投資、償還貸款并獲取合理利潤(rùn)。特許期滿后，項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。如我國(guó)廣西來賓B電廠是1995年經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的第一個(gè)真正意義上的BOT項(xiàng)目，目前已經(jīng)取得了全面成功，被譽(yù)稱為“來賓模式”。

TOT融資模式。TOT是BOT融資方式的新發(fā)展，是指政府部門將已建設(shè)好項(xiàng)目一定期限內(nèi)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；投資人在約定的時(shí)間內(nèi)通過經(jīng)營(yíng)收回全部投資和得到合理的回報(bào)，合約期滿后，再交回給政府部門。TOT可以盤活存量的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，為政府建設(shè)新項(xiàng)目提供資金。如1993年遼寧沈海電廠將一部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給香港匯勝集團(tuán)，成為我國(guó)第一個(gè)以TOT方式允許的企業(yè)。

PPP融資模式。PPP是指政府與民營(yíng)企業(yè)簽訂合作協(xié)議，授權(quán)民營(yíng)企業(yè)代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益的融資模式。如北京地鐵四號(hào)線是采用PPP模式融資的經(jīng)典案例，既吸引社會(huì)投資者的參與，又提高資金使用效率及項(xiàng)目管理水平。

促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體制創(chuàng)新的措施

創(chuàng)建良好投資環(huán)境，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。投資環(huán)境影響投資項(xiàng)目收益，進(jìn)而影響投資者的行為，因此各地政府應(yīng)建立健全投資政策和法律法規(guī)，創(chuàng)建良好的投資環(huán)境，吸引更多的投資主體；同時(shí)進(jìn)一步完善政府在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃、融資、建設(shè)及管理方面的主導(dǎo)作用。

探索建立多元化融資模式。地方政府應(yīng)積極探索多元化融資模式：一是推動(dòng)政府與市場(chǎng)共同成為基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體，形成政府、企業(yè)、個(gè)人多元化的投資主體。二是通過拓展銀行、信托機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)證券化等融資渠道，形成多樣化的融資方式，緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的資金缺口。

鼓勵(lì)國(guó)外資本、民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)外資和民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以改善融資結(jié)構(gòu)，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)：一是通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金和外資管理平臺(tái)，向國(guó)際金融組織申請(qǐng)貸款等方式，積極吸引外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2012年以來，國(guó)務(wù)院多次發(fā)布文件強(qiáng)調(diào)各地應(yīng)積極鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引更多的民間資金參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)。

積極推廣項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目融資對(duì)政府、項(xiàng)目公司及公眾具有多重優(yōu)勢(shì)，不但能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)能充分發(fā)揮外商和私營(yíng)商的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，吸引先進(jìn)的管理經(jīng)營(yíng)，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理效率和服務(wù)質(zhì)量。因此，我國(guó)各地政府應(yīng)積極探索推廣項(xiàng)目融資模式。

構(gòu)建多層次的基礎(chǔ)設(shè)施融資監(jiān)管體系。監(jiān)管是保持競(jìng)爭(zhēng)、提高效率的首要途徑。在探索基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資過程中，各地政府應(yīng)建立健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)管理，強(qiáng)化政府、公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施融資及建設(shè)的監(jiān)督職能，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資效率。

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