實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略 加快生態(tài)文明建設(shè)

文/俞奉慶

實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略 加快生態(tài)文明建設(shè)

文/俞奉慶

實(shí)施浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略，必須自始自終地貫徹落實(shí)空間均衡的戰(zhàn)略思想，其目標(biāo)是基本形成“三帶三圈一群兩區(qū)”高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局

黨的十八大報(bào)告把“主體功能區(qū)布局基本形成”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，并明確提出“加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展”，作為大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是新時(shí)期的國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，本文在回顧浙江省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，研究提出了浙江實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基本框架，為下一步推進(jìn)實(shí)施全省主體功能區(qū)規(guī)劃，加快生態(tài)文明建設(shè)提供參考。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是新時(shí)期的國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

（一）主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出的背景

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是對(duì)我國(guó)建國(guó)以來(lái)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行科學(xué)總結(jié)的基礎(chǔ)上作出的重大創(chuàng)新。

盡管從上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家開始啟動(dòng)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展取得了一定的成效，但是從總體上看，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然呈現(xiàn)出不平衡的態(tài)勢(shì)，地區(qū)發(fā)展差距仍然很大，實(shí)現(xiàn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。究其原因，在于旨在促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，一方面缺少可操作性的區(qū)域政策的實(shí)施平臺(tái)，另一方面缺少明確和清晰的分類管理區(qū)域政策體系，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略難以真正落到實(shí)處。正是在這樣的背景下，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略開展開始提上日程。

2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出要“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國(guó)土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局”。這是中央正式文件中第一次正式提出“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。根據(jù)中央“十二五”規(guī)劃《建議》，2011年3月十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的“十二五”規(guī)劃《綱要》，對(duì)我國(guó)未來(lái)五年實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的任務(wù)進(jìn)行了全面部署，提出要“按照全國(guó)經(jīng)濟(jì)合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強(qiáng)度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局”，并明確了四大任務(wù)：優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、實(shí)施分類管理的區(qū)域政策、實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)和建立健全銜接協(xié)調(diào)機(jī)制等。這標(biāo)志著主體功能區(qū)經(jīng)過(guò)一個(gè)五年規(guī)劃的研究、規(guī)劃和實(shí)施工作，主體功能區(qū)的戰(zhàn)略思想已經(jīng)趨于成熟，并通過(guò)全國(guó)人大審議的形式把黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家的行為，主體功能區(qū)正式上升到國(guó)家戰(zhàn)略。

（二）實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的意義

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是新時(shí)期我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，對(duì)于我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的研究和實(shí)踐具有十分重大的意義。

首先，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)第一個(gè)真正意義上的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。1949年以來(lái)，國(guó)家在指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的工作實(shí)踐中，不時(shí)地提出區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的概念，但其戰(zhàn)略內(nèi)容模糊不清、戰(zhàn)略實(shí)施主體不明、戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措也缺乏系統(tǒng)性，其實(shí)質(zhì)是缺乏指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略思想。主體功能區(qū)戰(zhàn)略則是經(jīng)過(guò)整個(gè)“十一五”時(shí)期的醞釀，從主體功能區(qū)研究到規(guī)劃編制實(shí)施，理論準(zhǔn)備較充分，戰(zhàn)略決策的程序比較正規(guī)，戰(zhàn)略的目標(biāo)、戰(zhàn)略的內(nèi)容都十分明確，是一個(gè)真正意義上的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

其次，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是基于最先進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略思想的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。近現(xiàn)代以來(lái)的發(fā)展觀已先后經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一個(gè)階段是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的發(fā)展觀，第二階段是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的變通發(fā)展觀，第三個(gè)階段則是以人為中心與可持續(xù)的發(fā)展觀，這是當(dāng)今世界最為先進(jìn)的發(fā)展觀，具體到我國(guó)，這個(gè)發(fā)展觀就是科學(xué)發(fā)展觀。而主體功能區(qū)戰(zhàn)略的核心理念就是以人為本和尊重自然的有機(jī)結(jié)合，是科學(xué)發(fā)展觀在區(qū)域發(fā)展上的具體體現(xiàn)。

第三，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。黨的十六大提出全面小康建設(shè)戰(zhàn)略是國(guó)家到2020年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確了到2020年實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主要目標(biāo)和任務(wù)，它是全面小康社會(huì)建設(shè)總戰(zhàn)略在國(guó)土空間開發(fā)上的具體落實(shí)。

（三）主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的關(guān)系

由于國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確提出“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略”，鑒于這兩大戰(zhàn)略都屬于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，順利實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有必要全面梳理兩大戰(zhàn)略的關(guān)系。

綜合而言，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略都是國(guó)家層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，前者具有綱領(lǐng)性和宏觀性，后者則更加具有基礎(chǔ)性和可操作性；前者是后者的重要目標(biāo)，后者是前者的重要手段和支撐；兩者相輔相成，互為促進(jìn)。具體而言，主體功能區(qū)戰(zhàn)略由于具有以下特征，從而在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施中可以發(fā)揮重要的作用。

一是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的政策單元更加靈活。國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的政策單元是四大板塊，即東部、東北部、中部和西部，由于各個(gè)區(qū)域的范圍過(guò)大，區(qū)域內(nèi)部的異質(zhì)性較高，作為政策單元往往缺乏針對(duì)性。而主體功能區(qū)戰(zhàn)略的政策單元?jiǎng)t是四類主體功能區(qū)，具體到每個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，在空間尺度和行政能力配置上均可以看作比較理想的政策單元，因而在政策實(shí)施時(shí)更加具有可操作性。

二是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的區(qū)域政策更加系統(tǒng)。由于國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實(shí)際上是由四大子戰(zhàn)略組成的，包括東部率先、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等四大戰(zhàn)略，四大戰(zhàn)略提出的背景、時(shí)間和需要解決的目標(biāo)問(wèn)題各不相同，因此也無(wú)法形成相互銜接、功能清晰的政策體系，在一定程度上影響了總體戰(zhàn)略實(shí)施的效果。而主體功能區(qū)戰(zhàn)略由于是一個(gè)自上而下的戰(zhàn)略，其實(shí)施的主體是單一的，實(shí)施的對(duì)象是明確的，實(shí)施的政策更加具有針對(duì)性和相互銜接性，有利于戰(zhàn)略的實(shí)施。

三是主體功能區(qū)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略重點(diǎn)更加明確。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略從某種意義上是一個(gè)地區(qū)平衡的戰(zhàn)略，均立足于開發(fā)導(dǎo)向，四大板塊均不能偏廢，實(shí)質(zhì)是促進(jìn)地域的繁榮。主體功能區(qū)戰(zhàn)略則是基于開發(fā)和保護(hù)的雙重維度，從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)是限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，而優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域則主要依靠市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)形成。

準(zhǔn)確把握浙江省實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的總體定位

全面實(shí)施浙江主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有必要對(duì)改革開放以來(lái)的浙江省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作一簡(jiǎn)單回顧。改革開放以來(lái)，浙江省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略演變經(jīng)歷以下四個(gè)階段：一是改革開放初到“六五”計(jì)劃期間的“沿海帶動(dòng)內(nèi)地”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要利用沿海港口條件好的優(yōu)勢(shì)，加快沿海開發(fā)；二是“七五”計(jì)劃提出的“兩片四區(qū)”布局，“兩片”是指浙東北、浙西南兩大片，分別包括以杭州為中心的浙北區(qū)、以寧波為中心的浙東區(qū)和以溫州為中心的浙南區(qū)、以金華為中心衢州為次中心的浙西區(qū)；三是“九五”計(jì)劃提出的“三區(qū)三帶”的經(jīng)濟(jì)布局，即杭州灣兩岸地區(qū)和滬杭甬、杭寧高速公路沿線產(chǎn)業(yè)帶，溫臺(tái)沿海地區(qū)和沿海交通干線沿線產(chǎn)業(yè)帶，浙西南地區(qū)和浙贛、金溫鐵路沿線產(chǎn)業(yè)；四是“十一五”以來(lái)的“一域四圈三帶兩翼”的空間布局，即接軌大上海、融入長(zhǎng)三角區(qū)域，著力培育杭州都市經(jīng)濟(jì)圈、寧波都市經(jīng)濟(jì)圈、溫州都市經(jīng)濟(jì)圈和浙中城市群，加快建設(shè)環(huán)杭州灣、溫臺(tái)沿海和金衢麗高速公路沿線三大產(chǎn)業(yè)帶，合理保護(hù)浙西南、浙西北丘陵山區(qū)和浙東南沿海近海海域。

從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的范式看，改革開放以來(lái)的浙江省提出的“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”，從“兩片四區(qū)”、“三區(qū)三帶”到“一域四圈三帶兩翼”均不是實(shí)質(zhì)意義上的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，只是對(duì)區(qū)域發(fā)展布局的一種戰(zhàn)略導(dǎo)向，或者稱之為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局，但是缺少相關(guān)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要素支撐，尤其是缺少指向明確、層次分明的區(qū)域政策體系，因而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)作用難以得到有效發(fā)揮。為進(jìn)一步發(fā)揮政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)作用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)國(guó)家的總體戰(zhàn)略，浙江省“十二五”規(guī)劃《綱要》正式提出“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。近期，浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃即將正式發(fā)布，這標(biāo)志著浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略正式進(jìn)入實(shí)施階段。

全面推進(jìn)浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略，必須準(zhǔn)確把握戰(zhàn)略的定位：第一，實(shí)施浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略是落實(shí)全國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的必然要求。國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略提出的東部率先戰(zhàn)略，包括與之配套的長(zhǎng)江三角洲區(qū)域發(fā)展、浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶和舟山群島新區(qū)建設(shè)等戰(zhàn)略舉措，需要通過(guò)浙江省實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略來(lái)加以落實(shí)。浙江主體功能區(qū)戰(zhàn)略是全國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分，主體功能區(qū)的層次性，決定了浙江主體功能區(qū)戰(zhàn)略必須按照國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略對(duì)浙江的總體功能定位，進(jìn)一步合理確定主體功能區(qū)類型，制定省級(jí)層面的配套政策，推進(jìn)形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局。

第二，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是浙江省“八八戰(zhàn)略”和“兩創(chuàng)”總戰(zhàn)略的重要組成部分。“八八戰(zhàn)略”和“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”總戰(zhàn)略是科學(xué)發(fā)展觀在浙江的具體化，是浙江省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總戰(zhàn)略?！鞍税藨?zhàn)略”和“兩創(chuàng)”總戰(zhàn)略的實(shí)施需要一系列的子戰(zhàn)略加以落實(shí)和推進(jìn)，浙江省第十三次黨代會(huì)明確提出，為實(shí)現(xiàn)物質(zhì)富裕精神富有的現(xiàn)代化浙江的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，必須加快建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、文化強(qiáng)省、科教人才強(qiáng)省和法治浙江、平安浙江、生態(tài)浙江，即“三個(gè)強(qiáng)省”和“三個(gè)浙江”的子戰(zhàn)略。主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為新時(shí)期浙江區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，有利于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合理布局、資源環(huán)境的科學(xué)保護(hù)、基本公共服務(wù)的均等化，將為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、平安浙江、生態(tài)浙江戰(zhàn)略的實(shí)施提供重要的支撐。

第三，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是“三帶三圈一群兩區(qū)”區(qū)域發(fā)展總體布局的具體落實(shí)?！叭龓σ蝗簝蓞^(qū)”是在總結(jié)浙江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，提出的對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期區(qū)域發(fā)展的總體性布局安排。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，將通過(guò)對(duì)政策單元的進(jìn)一步細(xì)化，優(yōu)化調(diào)整各類主體功能區(qū)的開發(fā)模式，構(gòu)建分類管理的區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，將為區(qū)域發(fā)展總體布局的實(shí)現(xiàn)提供現(xiàn)實(shí)的途徑。

確立浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基本框架

制定一個(gè)區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須要對(duì)區(qū)情開展全面系統(tǒng)的研究和把握，在此基礎(chǔ)上提出初步的戰(zhàn)略方案，并通過(guò)廣泛討論、多方論證和行政機(jī)關(guān)乃至立法機(jī)關(guān)的逐級(jí)審查，才能最終形成可實(shí)施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的最高綱領(lǐng)，是編制實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域政策的基本依據(jù)。根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略制定的一般范式，結(jié)合浙江省主體功能區(qū)劃的研究成果，對(duì)浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主要內(nèi)容進(jìn)行初步探討，提出浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基本框架，主要包括戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略步驟和戰(zhàn)略舉措。

（一）浙江主體功能區(qū)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略思想

戰(zhàn)略思想是每個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的靈魂。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略思想，最高層級(jí)是科學(xué)發(fā)展觀，核心的理念是以人為本和可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向下的空間均衡。

實(shí)施浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略，必須自始自終地貫徹落實(shí)空間均衡的戰(zhàn)略思想，使之貫穿于各區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)。這里的空間均衡，不是要求

每個(gè)區(qū)域都進(jìn)行同樣程度的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局的均衡，正確理解空間均衡，包括三個(gè)層面的內(nèi)涵：

一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展。根據(jù)各個(gè)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目布局到最能發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

二是單個(gè)區(qū)域的人地均衡。即針對(duì)每個(gè)子區(qū)域，嚴(yán)格按照各自的主體功能定位進(jìn)行合理的開發(fā)和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)，達(dá)到人地均衡。

三是基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和區(qū)域合作支援等機(jī)制，重點(diǎn)支持限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的基本公共服務(wù)設(shè)施和能力建設(shè)，使各個(gè)區(qū)域的人們享受大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)和生活水平。

根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，在具體操作中，把握空間均衡的戰(zhàn)略思想，還必須在區(qū)域開發(fā)中把握以下理念：一是根據(jù)自然條件適宜性開發(fā)的理念；二是區(qū)分主體功能的理念；三是根據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)的理念；四是控制開發(fā)強(qiáng)度的理念；五是調(diào)整空間結(jié)構(gòu)的理念；六是提供生態(tài)產(chǎn)品的理念。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)

科學(xué)制定浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略的目標(biāo)，首先要合理確定戰(zhàn)略的期限。根據(jù)黨的十八大關(guān)于到2020年基本形成主體功能區(qū)布局的總體要求，由于浙江主體功能區(qū)戰(zhàn)略是全國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分，因此浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略的期限應(yīng)為2020年。但是主體功能區(qū)建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，到2020年并不表明主體功能區(qū)建設(shè)可以停止了，而是要根據(jù)區(qū)域發(fā)展的新情況、新問(wèn)題，合理調(diào)整主體功能區(qū)，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)土空間的合理有序開發(fā)。

按照2020年的戰(zhàn)略期限，浙江省的主體功能區(qū)戰(zhàn)略的目標(biāo)，是基本形成“三帶三圈一群兩區(qū)”高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開發(fā)格局。具體可以分為三大戰(zhàn)略任務(wù)：

一是構(gòu)建以“三帶三圈一群”為骨架的城市化格局。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的首要任務(wù)是，明確大規(guī)模的工業(yè)化和城市化在哪里布局，未來(lái)的人口主要集中在哪里。根據(jù)浙江省城市化發(fā)展的一般預(yù)測(cè)，到2020年，全省人口達(dá)到6000萬(wàn)左右，城市化水平達(dá)到70%左右，則城市總?cè)丝趯⑦_(dá)到4200萬(wàn)左右，新增城市人口將達(dá)到800-1000萬(wàn)，主體功能區(qū)的目標(biāo)就是要將這新增的城市人口絕大多數(shù)吸納在由優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域構(gòu)成的三帶三圈一群，即杭州、寧波、溫州三大都市經(jīng)濟(jì)圈和以金華-義烏為中心的浙中城市群。與此，同時(shí)全省生產(chǎn)總值預(yù)計(jì)將超過(guò)6萬(wàn)億元人民幣，比2010年翻了一番，根據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，這些新增的GDP絕大部分要在由“三圈一群”為增長(zhǎng)極的三大產(chǎn)業(yè)帶進(jìn)行提供。

二是構(gòu)建以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的生態(tài)格局。根據(jù)浙江省主體功能區(qū)劃確定的全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域范圍，以此為重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，限制大規(guī)模的開發(fā)活動(dòng)，優(yōu)先建設(shè)基本公共服務(wù)設(shè)施，大力發(fā)展適宜經(jīng)濟(jì)，同步推進(jìn)“山上浙江”和“海上浙江”建設(shè)，構(gòu)建以浙西南浙西北丘陵山區(qū)“綠色屏障”與浙東近海海域“藍(lán)色屏障”為骨架，以浙東北水網(wǎng)平原、浙西北山地丘陵、浙中丘陵盆地、浙西南山地、浙東沿海及近岸和浙東近海及島嶼等六大生態(tài)區(qū)為主體的生態(tài)安全格局。

三是構(gòu)建區(qū)域性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局。從浙江省主體功能區(qū)劃分方案看，浙江不具備在全國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)條件，因此全省農(nóng)產(chǎn)品的布局主要是區(qū)域性的。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)布局上，要在全力推進(jìn)全省6個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)的同時(shí)，重點(diǎn)構(gòu)建以標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為基礎(chǔ)、以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)為著力點(diǎn)，以浙東北平原都市型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙中盆地丘陵特色型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙西南浙西北綠色生態(tài)型農(nóng)業(yè)區(qū)、浙東南沿海平原外向型農(nóng)業(yè)區(qū)、海域島嶼藍(lán)色農(nóng)業(yè)區(qū)五大農(nóng)業(yè)區(qū)塊為主體的全省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，確保全省主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全。

（三）戰(zhàn)略重點(diǎn)

實(shí)施浙江省主體功能區(qū)戰(zhàn)略，必須根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)，把握主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的重點(diǎn)。

當(dāng)前看，主體功能區(qū)戰(zhàn)略重點(diǎn)要著力“抓兩頭”。即要把促進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)型升級(jí)和限制開發(fā)區(qū)域（含禁止開發(fā)區(qū)域）的生態(tài)保護(hù)放在優(yōu)先的位置。根據(jù)西方區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域都屬于問(wèn)題區(qū)域，前者可以看作是膨脹區(qū)域，后者可以看作是落后區(qū)域或欠發(fā)達(dá)區(qū)域。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是全省工業(yè)化、城市化的先行區(qū)，也是區(qū)域?qū)嵙透?jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)支撐，對(duì)于提高全省在更高層次參與國(guó)際和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的能力意義重大。因此必須通過(guò)一定的空間開發(fā)管制，加快推進(jìn)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集聚集約發(fā)展，提高國(guó)土空間開發(fā)的效率，引領(lǐng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。另外一頭，由于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主要位于浙江中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅承擔(dān)著全省重要的生態(tài)功能，而且存在區(qū)位和開放條件不利、資金和人才短缺等突出問(wèn)題，單純靠市場(chǎng)的力量難以解決其發(fā)展問(wèn)題，政府必須加大在轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償、稅收和信貸優(yōu)惠、對(duì)口支援等各領(lǐng)域的扶持和傾斜力度，妥善解決限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域面臨的保護(hù)和發(fā)展的矛盾問(wèn)題，這對(duì)于保障全省主體功能區(qū)戰(zhàn)略的順利實(shí)施具有重要意義。

（四）戰(zhàn)略舉措

戰(zhàn)略舉措是主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的抓手和載體，是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的具體途徑。概要而言，主體功能區(qū)戰(zhàn)略舉措主要包括建立組織管理體制、健全區(qū)域規(guī)劃體系、實(shí)施分類管理的區(qū)域政策等。

一是建立主體功能區(qū)組織管理的體制。主要包括三個(gè)方面：（1）建立主體功能區(qū)管理的組織體系，可以依托全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，成立省主體功能區(qū)建設(shè)管理委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省主體功能區(qū)建設(shè)工作。（2）制定實(shí)施分類考核機(jī)制和主體功能區(qū)建設(shè)的監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系。圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃的目標(biāo)、監(jiān)管、考評(píng)建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，建立主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施監(jiān)測(cè)辦法和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，建立科學(xué)開發(fā)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，把推進(jìn)主體功能區(qū)主要目標(biāo)的完成情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的綜合考核評(píng)價(jià)結(jié)果。（3）建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。利用主體功能區(qū)從規(guī)劃提升到戰(zhàn)略層面的有利時(shí)機(jī)，加快研究制定事關(guān)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的法律法規(guī)，促進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程。隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)，及時(shí)修訂調(diào)整有關(guān)法律法規(guī)，形成不同層次和類型的主體功能區(qū)建設(shè)法規(guī)體系，為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供有力有效的法治保障。

二是建立健全主體功能區(qū)實(shí)施的空間規(guī)劃調(diào)控體系。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接是確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的重要手段。主體功能區(qū)規(guī)劃是國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，在各類空間規(guī)劃中居總控性地位，也是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要抓手和依據(jù)。（1）深化規(guī)劃管理體制改革，針對(duì)當(dāng)前規(guī)劃林立、管理多頭的現(xiàn)狀，對(duì)規(guī)劃管理體制進(jìn)行改革，理順規(guī)劃管理的體制。（2）健全空間規(guī)劃管理體系，建立以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐，以涉及空間布局的專項(xiàng)規(guī)劃為有機(jī)組成的省域空間規(guī)劃體系。（3）改進(jìn)規(guī)劃編制的理念、方法和內(nèi)容。全面貫徹主體功能區(qū)戰(zhàn)略思想，強(qiáng)化功能分區(qū)的理念，根據(jù)不同的主體功能定位合理設(shè)置區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容，開展市縣具體功能區(qū)規(guī)劃探索，增強(qiáng)主體功能區(qū)空間管治的可操作性。

三是制定實(shí)施分類管理的區(qū)域政策。區(qū)域政策的設(shè)計(jì)、落實(shí)和調(diào)整是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵。目前，主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為一種理念，在中央和地方、政府和企業(yè)等社會(huì)各界已經(jīng)形成共識(shí)，但如何通過(guò)有效的分類管理區(qū)域政策設(shè)計(jì)，切實(shí)促進(jìn)主體功能區(qū)的形成，目前仍有不少路要走。對(duì)于省級(jí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略而言，一方面要落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)政策，并且配套做好國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)的相關(guān)政策制定和實(shí)施工作；另一方面，要根據(jù)省級(jí)的區(qū)域政策手段和政策資源的自身特點(diǎn)，梳理和整合現(xiàn)有各類區(qū)域政策，使之按照不同主體功能定位的要求，形成有效銜接的激勵(lì)和約束機(jī)制，促進(jìn)省級(jí)主體功能區(qū)的形成。此外，還必須隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)以及不同類型主體功能區(qū)建設(shè)情況的變化，及時(shí)對(duì)區(qū)域政策的實(shí)施成效進(jìn)行評(píng)估，不斷地設(shè)計(jì)推出新的分類政策，分批分階段淘汰退出不適應(yīng)要求的分類政策，保持對(duì)政策體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，切實(shí)有效地推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施。

（作者供職于浙江省發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處，系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策博士研究生）