“強(qiáng)社會(huì)-強(qiáng)國家”的社會(huì)建構(gòu)——對《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中關(guān)于“社會(huì)組織管理體制改革”的思考`

龔 萬 達(dá)，劉 祖 云

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理博士后流動(dòng)站，南京 210095;2.江蘇省社會(huì)主義學(xué)院科研處，南京 210007)

2013年3月14日，第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(以下簡稱《方案》)，提出“加快形成政社分開，權(quán)責(zé)明確，依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記，各司其職，協(xié)調(diào)配合，分級(jí)負(fù)責(zé)，依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制”?！斗桨浮饭贾?，有學(xué)者認(rèn)為:“如果能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)組織體制、現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體制和現(xiàn)代社會(huì)治理體制的改革目標(biāo)，展現(xiàn)在我們面前的應(yīng)該是一個(gè)什么樣的社會(huì)?公民社會(huì)。”①“Civil Society”一詞在國內(nèi)有三種不同的譯名，即“公民社會(huì)”、“市民社會(huì)”、“民間社會(huì)”，雖然這三種譯名之間存在著一些微妙的差別，但是大多數(shù)研究者是在同一個(gè)意義上使用。由于本研究引用了不同研究者的文獻(xiàn)，因此文中會(huì)同時(shí)出現(xiàn)“公民社會(huì)”、“市民社會(huì)”、“民間社會(huì)”。就西方學(xué)者已有共識(shí)的觀點(diǎn)來看，公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素包括:私人領(lǐng)域、志愿性社團(tuán)、公共領(lǐng)域、社會(huì)運(yùn)動(dòng)。公民社會(huì)理論家往往把國家看作是對公民社會(huì)的最大威脅。公民社會(huì)論者大都同意，公民社會(huì)最重要的特征是它相對于國家的獨(dú)立性和自主權(quán)。②何增科:《公民社會(huì)與第三部門》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第4－6頁。眾所周知，社會(huì)組織在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著越來越積極的社會(huì)功能，但是據(jù)此認(rèn)為中國社會(huì)組織管理制度改革的目標(biāo)就是公民社會(huì)則值得商榷，這在事實(shí)上誤讀了改革社會(huì)組織管理制度的基本目標(biāo)，即“強(qiáng)社會(huì)－強(qiáng)國家”的社會(huì)建構(gòu)。

對此，本文擬從以下三個(gè)方面來展開論述:通過回溯馬克思主義國家與社會(huì)關(guān)系的理論，來尋求“強(qiáng)社會(huì)－強(qiáng)國家”社會(huì)建構(gòu)的理論基礎(chǔ);通過考察當(dāng)今中國社會(huì)國家與社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況來論證“強(qiáng)社會(huì)－強(qiáng)國家”的社會(huì)建構(gòu)模式既是可能的，也是現(xiàn)實(shí)的;在歷史的啟示中重新審視《方案》的價(jià)值。

一、尋求“社會(huì)組織管理體制改革”的理論基礎(chǔ)

(一)馬克思主義國家與社會(huì)關(guān)系的原理，是我國社會(huì)組織管理體制改革的理論基礎(chǔ)

中共十八大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。從以上論述可以看出，我國社會(huì)組織管理體制改革中，國家與社會(huì)都扮演著重要角色，因此，馬克思主義的國家與社會(huì)關(guān)系理論對我國社會(huì)組織管理體制改革具有重要指導(dǎo)意義。

有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，“行政改革的關(guān)鍵不在于行政機(jī)構(gòu)本身，而在于消除國家與社會(huì)的對立，消除構(gòu)成這種對立的國家的歷史性缺陷”。①張麗曼:《國家與社會(huì)關(guān)系的基本原理是馬克思主義國家學(xué)說的真髓》，《社會(huì)科學(xué)研究》2001年第3期。“社會(huì)在自身的發(fā)展過程中分裂出國家，由國家來管理社會(huì)，這是社會(huì)發(fā)展總過程中的一個(gè)必經(jīng)階段。在這個(gè)階段中，社會(huì)由國家管理到多大程度，實(shí)際取決于社會(huì)自身的發(fā)展程度”。②榮劍:《馬克思的國家和社會(huì)理論與改革》，《馬克思主義研究》1987年第1期。從以上論述中我們可以看出:一方面，國家與社會(huì)的分離是必然的，這種分離是人類社會(huì)發(fā)展的歷史邏輯之一;另一方面，正是在這種分離中，國家與社會(huì)也獲得了統(tǒng)一，即國家管理職能的出現(xiàn)，而國家的行政改革是實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)統(tǒng)一的有效路徑。

當(dāng)代西方公民社會(huì)的一些研究者也并不認(rèn)為“公民社會(huì)觀”對于中國具有普世意義，尤其是對于它在中國可能會(huì)引起“國家與社會(huì)的對抗”保持著警惕的態(tài)度。比如，德國學(xué)者托馬斯·海貝勒和諾拉·紹斯米卡特認(rèn)為:“把西方語境中形成的公民社會(huì)觀援引到中國，可能會(huì)出現(xiàn)根本不適用的情況?！鐣?huì)力量以這種方式滲透到黨和國家中，所有社會(huì)組織通過黨員的縱橫交錯(cuò)最終形成了網(wǎng)絡(luò)化和相互滲透的關(guān)系。公民社會(huì)定義無法解釋這種雙重特征，因?yàn)樗⒆阌趪摇鐣?huì)的對抗，不可能揭示二者之間的錯(cuò)綜復(fù)雜性。”③托馬斯·海貝勒、諾拉·紹斯米卡特:《西方公民社會(huì)觀適合中國嗎?》，《南開學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第2期。

因此，如何看待公民社會(huì)在中國社會(huì)建構(gòu)中的作用，如何看待中國社會(huì)建構(gòu)中的國家與社會(huì)的關(guān)系，特別需要冷靜地思考。應(yīng)該看到:公民社會(huì)的倡導(dǎo)者有意或無意地夸大了社會(huì)組織的積極作用，而無視社會(huì)組織可能帶來的負(fù)面影響。這種思潮容易使人們對社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生誤解，并對社會(huì)組織產(chǎn)生不切實(shí)際的幻想。就是西方的學(xué)者也對此提出了擔(dān)憂，比如，美國政治學(xué)家托馬斯·卡羅瑟斯曾說:“一些熱衷于市民社會(huì)的人宣傳了誤導(dǎo)的觀念，即市民社會(huì)只是由崇高的事業(yè)和熱忱的、目標(biāo)明確的行為者組成的。其實(shí)，任何地方的市民社會(huì)都是由良莠不齊、甚至完全怪誕的成分組成的、令人眼花繚亂的縱隊(duì)。”④托馬斯·卡羅瑟斯、薄燕:《市民社會(huì)》，《國外社會(huì)科學(xué)文摘》2000年第7期。

而從現(xiàn)實(shí)的發(fā)展來看，獨(dú)聯(lián)體國家曾因過分依賴非政府組織而導(dǎo)致超過國家的社會(huì)控制能力，出現(xiàn)了部分失控，成為各國社會(huì)發(fā)展過程中的不穩(wěn)定因素。⑤中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組:《外國非政府組織概況》，北京:時(shí)事出版社，2010年，第180－181頁。

因此，筆者認(rèn)為，不要迷信與盲從西方的“公民社會(huì)理論”，對其完全照搬照套更是應(yīng)該持一種非常警惕的態(tài)度。要立足馬克思主義基本原理與中國實(shí)踐相結(jié)合的理論高度上來尋求中國社會(huì)建構(gòu)的理論基礎(chǔ)，在尋求中國“社會(huì)組織管理體制改革”的理論基礎(chǔ)時(shí)，應(yīng)該立足于馬克思主義關(guān)于國家與社會(huì)關(guān)系的基本理論。

(二)在國家與社會(huì)的統(tǒng)一中，既需要“社會(huì)組織壯大”，也需要“國家權(quán)威生成”

第一，維持社會(huì)秩序是國家的基本功能之一。恩格斯認(rèn)為，“國家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。國家也不像黑格爾所斷言的是‘倫理觀念的現(xiàn)實(shí)’，‘理性的形象和現(xiàn)實(shí)’。確切說，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物;國家是承認(rèn):這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一個(gè)表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)”。⑥《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京:人民出版社，1995年，第170頁。在這一段論述中，恩格斯強(qiáng)調(diào)了國家權(quán)威的生成對于“維持社會(huì)秩序”的重要性，維持社會(huì)秩序是國家的基本功能之一。因?yàn)椤吧鐣?huì)力量完全像自然力一樣，在我們還沒有認(rèn)識(shí)和考慮到它們的時(shí)候，起著盲目的、強(qiáng)制的和破壞的作用。但是，一旦我們認(rèn)識(shí)了它們，理解了它們的活動(dòng)、方向和作用，那么，要使它們越來越服從我們的意志并利用它們來達(dá)到我們的目的，就完全取決于我們了”。①《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京:人民出版社，1995年，第754頁。

第二，國家權(quán)威生成的必要性。恩格斯認(rèn)為，一個(gè)正常的社會(huì)生活中應(yīng)該有權(quán)威，無論是社會(huì)組織的作用還是所謂社會(huì)自治都是相對的、有限度的。他在《論權(quán)威》中指出，“我們看到，一方面是一定的權(quán)威，不管它是怎樣形成的，另一方面是一定的服從，這兩者都是我們所需要的，而不管社會(huì)組織以及生產(chǎn)和產(chǎn)品流通賴以進(jìn)行的物質(zhì)條件是怎樣的”?！鞍褭?quán)威原則說成是絕對壞的東西，而把自治說成是絕對好的東西，這是荒謬的。權(quán)威與自治是相對的東西，它們的應(yīng)用范圍是隨著社會(huì)發(fā)展階段的不同而改變的”。②《馬克思恩格斯選集》第3卷，第226頁。

在許多東西方公民社會(huì)的研究者眼中，國家是公民社會(huì)的對立物，他們希望通過公民社會(huì)的壯大，由社會(huì)組織接管國家讓渡出來的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)所謂民主化。事實(shí)上，市民社會(huì)是國家的構(gòu)成部分，兩者之間不是對立的?！皣也牧鲜恰ㄟ^情勢、任性和本身使命的親自選擇’而分配給它們的。國家的公民是家庭和市民社會(huì)的成員。‘現(xiàn)實(shí)的理念，即精神，把自己分為自己概念的兩個(gè)理想性的領(lǐng)域，分為家庭和市民社會(huì)，即分為自己的有限性的兩個(gè)領(lǐng)域’，因此，國家分為家庭和市民社會(huì)是一種理想的，即必然的屬于國家本質(zhì)的劃分。家庭和市民社會(huì)是國家的真正的構(gòu)成部分，是意志所具有的現(xiàn)實(shí)的精神實(shí)在性，它們是國家存在的方式?！薄罢螄覜]有家庭的天然基礎(chǔ)和市民社會(huì)的人文基礎(chǔ)就不可能存在。它們是國家的必然條件?！雹邸恶R克思恩格斯全集》第1卷，北京:人民出版社，1956年，第251－252頁。

第三，社會(huì)是國家的依托，同時(shí)，國家也代表社會(huì)。“到目前為止在階級(jí)對立中運(yùn)動(dòng)著的社會(huì)，都需要有國家，即需要一個(gè)剝削階級(jí)的組織，以便維持它的外部的生產(chǎn)條件，特別是用暴力把被剝削階級(jí)控制在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)方式所決定的那些壓迫條件下 (奴隸制、農(nóng)奴制或依附農(nóng)制、雇傭勞動(dòng)制)。國家是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)，但是，說國家是這樣的，這僅僅是說，它是當(dāng)時(shí)獨(dú)自代表整個(gè)社會(huì)的那個(gè)階級(jí)的國家:在古代是占有奴隸的公民的國家，在中世紀(jì)是封建貴族的國家，在我們的時(shí)代是資產(chǎn)階級(jí)的國家。”④《馬克思恩格斯選集》第3卷，第755頁。進(jìn)而言之，國家在表面上看是一種與社會(huì)相脫離的力量，是獨(dú)立于社會(huì)的，實(shí)則不然。恩格斯說:“社會(huì)創(chuàng)立一個(gè)機(jī)關(guān)來保護(hù)自己的共同利益，免遭內(nèi)部和外部的侵犯。這種機(jī)關(guān)就是國家政權(quán)。它剛一產(chǎn)生，對社會(huì)來說就是獨(dú)立的，而且它越是成為某個(gè)階級(jí)的機(jī)關(guān)，越是直接地實(shí)現(xiàn)這一階級(jí)的統(tǒng)治，它就越獨(dú)立?！雹荨恶R克思恩格斯選集》第4卷，第253頁。但“甚至在擁有巨量生產(chǎn)資料和交往手段的現(xiàn)代，國家都不是一個(gè)具有獨(dú)立發(fā)展的獨(dú)立領(lǐng)域”，⑥《馬克思恩格斯選集》第4卷，第251頁?！皣业目磥硎侵粮邿o上的獨(dú)立的存在本身，不過是表面的”。⑦馬克思:《古代社會(huì)史筆記》，北京:人民出版社，1996年，第510頁。也就是說，國家在事實(shí)上并不是獨(dú)立的?！皣覚?quán)力并不是懸在空中的?！雹唷恶R克思恩格斯選集》第1卷，第677頁。社會(huì)是國家的依托。

對于馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于國家與社會(huì)關(guān)系的理論，學(xué)者王新生⑨王新生:《市民社會(huì)論》，南寧:廣西人民出版社，2003年，第61頁。從另外一個(gè)角度進(jìn)行了深度的理論闡述，他認(rèn)為，國家與市民社會(huì)間的領(lǐng)域區(qū)分是分析性的，而不是實(shí)體性的。也就是說，市民社會(huì)與國家的領(lǐng)域分離，并不是指把國家和市民社會(huì)分成兩個(gè)互不相干的獨(dú)立實(shí)體，而是指同一個(gè)社會(huì)實(shí)體被分析為兩個(gè)不同性質(zhì)的領(lǐng)域。它們之間的分離只是理論上的抽象。從實(shí)體的意義上講，社會(huì)和國家是合二為一的，它們之間既不存在空間上的分離，也不存在時(shí)間上的 (歷史的)分離。市民社會(huì)的私人生活在國家中進(jìn)行，國家的一切政治活動(dòng)也都在市民社會(huì)中進(jìn)行。換言之，國家和社會(huì)是二元的，但卻是一體的。一個(gè)人，當(dāng)他進(jìn)行私人的或非政治的公共活動(dòng)時(shí)，他是在市民社會(huì)中活動(dòng)的“市民”，當(dāng)他進(jìn)行政治活動(dòng)的時(shí)候，他就是政治國家的“公民”，正如“市民”與“公民”的區(qū)分是相對的一樣，市民社會(huì)與政治國家的區(qū)分也是相對的。

筆者認(rèn)為，學(xué)者王新生對于國家與社會(huì)關(guān)系的理解契合了國家與社會(huì)關(guān)系的真實(shí)狀況，即國家與社會(huì)關(guān)系的區(qū)分是理論分析的結(jié)果，而在實(shí)在的層面，兩者是處于一種統(tǒng)一的狀態(tài)，這進(jìn)一步驗(yàn)證了馬克思主義理論中國家與社會(huì)相統(tǒng)一的基本原理，我們切忌以一種存在去否定另一種存在，尤其是以社會(huì)的存在去否定國家權(quán)威的存在。

二、“強(qiáng)社會(huì)－強(qiáng)國家”:中國社會(huì)建構(gòu)的實(shí)證考察

國內(nèi)外許多社會(huì)組織的研究者認(rèn)為，社會(huì)與國家的關(guān)系是此消彼長的競爭關(guān)系，社會(huì)組織的發(fā)展必將形成“強(qiáng)社會(huì)，弱國家”的局面。認(rèn)為強(qiáng)大的、組織良好的和活躍的社會(huì)，會(huì)限制政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。美國學(xué)者喬爾·米格代爾就指出:“社會(huì)結(jié)構(gòu)，特別是那些實(shí)施了有效社會(huì)控制的眾多社會(huì)組織的存在，對國家大幅擴(kuò)展自己的力量，起著決定性 (消極的)影響……在諸多社會(huì)中，尤其是新興國家中，重大的斗爭所涉及的是，國家是否能夠趕走社會(huì)中的其他組織，這些組織制定的各種規(guī)則違反了國家領(lǐng)袖的意志和目標(biāo)?！雹倭_伯特·普特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，南昌:江西人民出版社，2001年，第207頁。而有些研究者則認(rèn)為，社會(huì)組織的發(fā)展在形成“強(qiáng)社會(huì)，弱國家”的同時(shí)最終將拖累經(jīng)濟(jì)，造成“強(qiáng)社會(huì)，弱經(jīng)濟(jì)”。曼瑟·奧爾森在其《國家的興衰》一書中，用他獨(dú)創(chuàng)的集體行動(dòng)邏輯理論得出結(jié)論，“小的利益集團(tuán)有極大的動(dòng)力去從事代價(jià)高昂和效率低下的‘尋租’，為了免稅而游說，互相串通限制競爭，降低了社會(huì)效率或總收入，并且加劇了政治生活中的分歧。更糟糕的是，分利聯(lián)盟會(huì)減緩社會(huì)采用新技術(shù)的能力，減緩為回應(yīng)不斷變化的條件而對資源的再分配，并因此而降低經(jīng)濟(jì)增長率。集團(tuán)越多和越強(qiáng)，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展越緩慢。強(qiáng)社會(huì)，弱經(jīng)濟(jì)”。②曼瑟·奧爾森:《國家的興衰:經(jīng)濟(jì)增長、滯脹和社會(huì)僵化》，上海:上海人民出版社，2007年，第71頁。

筆者認(rèn)為，這些西方的理論即使是主流的西方理論，一方面可能在理論上與邏輯上具有完備的自洽性，另一方面可能與西方的實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r相吻合，但是中國社會(huì)的發(fā)展卻具有自身的獨(dú)特性，這些理論本身在多大程度上能夠解釋中國的情況，還要打一個(gè)大大的問號(hào)。通過對中國改革開放以來國家與社會(huì)關(guān)系的實(shí)證考察，我們往往會(huì)得出以下的結(jié)論:中國的社會(huì)建構(gòu)恰恰是以“強(qiáng)社會(huì)－強(qiáng)國家”的模式來表達(dá)的。有實(shí)踐表明，凡是社會(huì)組織健康發(fā)展的地區(qū)都是政府效率較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)。因此，筆者的觀點(diǎn)是:“強(qiáng)社會(huì)－強(qiáng)國家;強(qiáng)社會(huì)－強(qiáng)經(jīng)濟(jì)”的社會(huì)建構(gòu)模式既是可能的，也是現(xiàn)實(shí)的。

政府能力，也稱作政府效能，是指政府實(shí)際能夠履行職責(zé)和功能的程度，政府效率是政府能力的主要指標(biāo)。筆者根據(jù)國家民政部民間組織管理局2011年發(fā)布的2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告 (社會(huì)組織部分)、國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》以及北京師范大學(xué)管理學(xué)院和政府管理學(xué)院發(fā)布的《2011中國省級(jí)地方政府效率研究報(bào)告》中的相關(guān)數(shù)據(jù)，用SPSS17.0統(tǒng)計(jì)分析軟件對2011年全國政府效率居前15位的省政府的政府效率標(biāo)準(zhǔn)化值、社會(huì)組織數(shù)和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的相關(guān)性進(jìn)行二元變量的相關(guān)分析，以論證筆者“強(qiáng)社會(huì)，強(qiáng)國家;強(qiáng)社會(huì)，強(qiáng)經(jīng)濟(jì)”的觀點(diǎn)，具體數(shù)據(jù)如表1所示。二元變量的相關(guān)分析是指通過計(jì)算變量間兩兩相關(guān)的相關(guān)系數(shù)，對兩個(gè)或兩個(gè)以上變量之間兩兩相關(guān)的程度進(jìn)行分析。根據(jù)所研究的變量類型不同，又可分為二元定距變量和二元定序變量的相關(guān)分析。在本研究中，政府效率標(biāo)準(zhǔn)化值和社會(huì)組織數(shù)、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是比較典型的定距變量，故采用二元定距變量的相關(guān)分析。Pearson簡單相關(guān)系數(shù)是二元變量相關(guān)分析過程中比較常用的相關(guān)系數(shù)，主要用來衡量定距變量間的線性關(guān)系。分析結(jié)果如表2所示，政府效率標(biāo)準(zhǔn)化值和社會(huì)組織數(shù)的相關(guān)性系數(shù)為0.658，政府效率標(biāo)準(zhǔn)化值和人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的相關(guān)性系數(shù)為0.680，兩個(gè)*號(hào)表示當(dāng)顯著性水平為0.01時(shí)，統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)的相伴概率小于等于0.01，意為兩者無顯著線性相關(guān)的可能性小于等于0.01，即政府效率標(biāo)準(zhǔn)化值和社會(huì)組織數(shù)、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值顯著相關(guān)，且為正相關(guān)。

表1

表2

通過繪制出的散點(diǎn)圖 (圖1)也可以直觀地看出，散點(diǎn)大體呈對稱均勻分布，即政府效率標(biāo)準(zhǔn)化值和社會(huì)組織數(shù)、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值呈正相關(guān)，人均社會(huì)組織數(shù)較多的省份政府效率標(biāo)準(zhǔn)化值也高，政府效率高人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也較高。其中，東部地區(qū)政府效率相對最高，每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)也最高，也是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。尤其應(yīng)當(dāng)引起注意的是，華東地區(qū)的江蘇、上海、浙江、山東分列省級(jí)地方政府效率第1、2、4、5名，每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)也都名列前5位，在經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和政府質(zhì)量上超過了其他地區(qū)。社會(huì)組織發(fā)展與政府效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間這些意想不到的聯(lián)系，使我們對東西部地區(qū)的政府效率、經(jīng)濟(jì)差距有了新的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，單憑社會(huì)組織發(fā)展這一單個(gè)因素，并不能得出社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r是決定政府效率高低與否、經(jīng)濟(jì)是否繁榮的惟一或者是最重要的因素，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工商業(yè)的繁榮，無疑是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、政府效能改善的推手，但是，社會(huì)組織的發(fā)展也對商品經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、政府效能的進(jìn)一步改善同樣具有促進(jìn)作用。正如英國歷史地理學(xué)家約翰·蘭頓和莫里斯所說，是否將文化遺產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展建構(gòu)為獨(dú)立的因素，很大程度上取決于歷史孕育其中的時(shí)間長短。顯然，它們在互動(dòng)，以改變對方。這里沒有因，也沒有果，有的只是一種互換的辯證過程。引發(fā)東部持續(xù)高速發(fā)展的更為廣泛的國內(nèi)外環(huán)境、國家的經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)等因素不可忽視。但是，研究社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r有助于解釋在以往的發(fā)展中，在面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)時(shí)，為什么東部比其他地區(qū)做得更好。那么又是什么使東部社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r優(yōu)于其他地區(qū)呢?

圖1

三、在歷史的啟示中重新審視《方案》的價(jià)值

(一)歷史的啟示

中國臺(tái)灣學(xué)者梁其姿查閱了2615種藏于國內(nèi)外的地方志，所包括的省份有:江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、云南、貴州、河北、山東、河南、山西、陜西、甘肅等18個(gè)省，統(tǒng)計(jì)出明清兩代在地方成立的各類慈善組織共計(jì)有3589個(gè)，其中江浙兩省 (今天的上海在明清時(shí)期分屬江浙兩省)就有1336個(gè)，占總數(shù)的37.2%，①梁其姿:《施善與教化:明清的慈善組織》，石家莊:河北教育出版社，2001年，第331頁。從中可以看出今天社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的地區(qū)，幾乎都是那些在17世紀(jì)以來擁有眾多各類慈善組織的地區(qū)。并且，慈善組織時(shí)常與商會(huì)、同業(yè)公會(huì)和其他一些互助團(tuán)結(jié)形式相連。這是因?yàn)椋凶栽负献餍问蕉际怯赏瑯拥纳鐣?huì)資本所滋養(yǎng)的。夫馬進(jìn)教授說:“事實(shí)上，正是因?yàn)橛辛松茣?huì)善堂的傳統(tǒng)，才能出現(xiàn)從未有過的、共同追求新目標(biāo)的‘新式社團(tuán)’?！雹诜蝰R進(jìn):《中國善會(huì)善堂史——從“善舉”到“慈善事業(yè)”的發(fā)展》，《中國社會(huì)歷史評(píng)論》2006年第7期。社會(huì)組織傳統(tǒng)驚人的應(yīng)變力，證明歷史具有極強(qiáng)的延續(xù)性。但是，歷史為什么具有這樣強(qiáng)大的力量讓社會(huì)組織傳統(tǒng)歷經(jīng)數(shù)世紀(jì)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治巨變，得以保存下來?一個(gè)重要原因就是這些地區(qū)繼承了大量由眾多社會(huì)組織產(chǎn)生的社會(huì)資本。一個(gè)地區(qū)的歷史積淀越深厚，那里的人們從傳統(tǒng)中汲取的營養(yǎng)就越多。在一個(gè)繼承了大量社會(huì)資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)，這些社會(huì)資本包括互惠的規(guī)范和參與的網(wǎng)絡(luò)。這里所說的社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率。③羅伯特·普特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，第195頁。一個(gè)地區(qū)要想取得社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更多的要靠其社會(huì)資本稟賦，而不僅僅是早期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)稟賦。

筆者查閱了國家統(tǒng)計(jì)局公布的1952年全國各省市生產(chǎn)總值，江蘇省和浙江省人均產(chǎn)值分別為129.47元和110.85元，僅列在全國的第9和15名，而2011年江蘇省和浙江省人均產(chǎn)值分別達(dá)到了62290元和59249元，列在全國除京津滬直轄市之外的第1、2名，江蘇、浙江的經(jīng)濟(jì)總量更是分別占全國經(jīng)濟(jì)總量的10.38%和6.83%。就資源稟賦而言，兩省在全國都屬于資源不足的地區(qū)，兩省尤其是浙江，自建國以來，周邊安全形勢嚴(yán)峻，國家沒有大量投資，但在今天，江浙兩省的民營經(jīng)濟(jì)增加值占本省GDP的比重分別達(dá)到了52.8%和62.2%。社會(huì)資本的存量，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，往往具有自我增強(qiáng)性和可累積性，所有這些都在互相支持，互相強(qiáng)化。良性循環(huán)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)均衡，形成高水準(zhǔn)的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利。社會(huì)資本促進(jìn)了自發(fā)的合作?！皽刂萑俗錾獾奶攸c(diǎn)是相互幫助集資，互助意識(shí)非常強(qiáng)，大多能形成一個(gè)大團(tuán)隊(duì)。在溫州，從上到下都注重開發(fā)社會(huì)關(guān)系資源。溫州人多地少，歷史上并不富裕，民間資本并不雄厚。溫州發(fā)展的基礎(chǔ)就是依托于社會(huì)關(guān)系資源之上的民間互助、民間組織和民間交往。在很大程度上，溫州人之所以能闖天下，憑借的就是他們充分地調(diào)用了其擁有的民間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，將其變?yōu)樗麄兊纳鐣?huì)資本。”①王尚銀:《中國區(qū)域性公民社會(huì)新探——以溫州模式為例》，《新視野》2007年第5期。

信任是社會(huì)資本中最為重要的成分。肯尼思·阿羅 (Kenneth Arrow)指出，“實(shí)際上，每一起商業(yè)交易都內(nèi)在地含有信任成分，無疑，任何一種交易都要有一定的時(shí)間跨度。人們似乎有理由認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)落后很大一部分程度是由缺乏互相信任造成的”。②Kenneth J.Arrow，“Gifts and Exchanges，”Philosophy＆ Public Affairs，Vol.1，No.4，Summer 1972，pp.343－362.那么，在歷史上擁有眾多各類慈善組織的地區(qū)的這種信任是如何產(chǎn)生的呢?《征信錄》起到了重要作用。關(guān)于《征信錄》，我們要從誕生于明末清初的善會(huì)善堂說起?！吧茣?huì)是個(gè)人自愿參加的、以實(shí)行善舉為目的的自由結(jié)社，而善會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的所在以及具體實(shí)施善舉的設(shè)施則是善堂?！雹鄯蝰R進(jìn):《中國善會(huì)善堂史研究》，北京:商務(wù)印書館，2005年，第2頁?！吧茣?huì)”和“善堂”的產(chǎn)生使行善從個(gè)人的分散行為變成了以“善會(huì)”和“善堂”方式經(jīng)營的公共事業(yè)。公共慈善事業(yè)的參加者甚眾，捐贈(zèng)者必然會(huì)關(guān)心自己捐贈(zèng)的用途、善堂經(jīng)營的成就等事務(wù)。負(fù)責(zé)善堂運(yùn)營的會(huì)員也必然要證明自身的清廉和經(jīng)營能力，報(bào)告當(dāng)年的事業(yè)究竟取得了什么業(yè)績。這樣，就出版并廣泛散發(fā)了被稱為《征信錄》的會(huì)計(jì)事業(yè)報(bào)告書，讓廣大捐贈(zèng)者利用該報(bào)告書對善堂事業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。《征信錄》名稱中的“征信”一詞源自《中庸》的“上焉者，雖善無征。無征不信?！薄罢鳌本褪敲鞔_的證據(jù)，征信即證明是真誠、真實(shí)和值得信賴，以及拿出證據(jù)說明的意思。

《征信錄》在承擔(dān)著主管著向他人表明信用的義務(wù)的同時(shí)，還由于民營福利事業(yè)具有很強(qiáng)的公共事業(yè)的性質(zhì)，所以《征信錄》還承擔(dān)著民間向官府、民間向地方官表明信用的義務(wù)?！墩餍配洝分兴非蟮?，第一是人對人的信任，第二是民對官的信任?！墩餍配洝纷鳛槿伺c人之間以及民間與官府之間取得信任的手段，在實(shí)際上發(fā)揮了很大的作用。在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，合作本身會(huì)帶來信任。更重要的是，《征信錄》是根據(jù)公共的原理，亦即以公開為前提的理論編制而成的。這種公共原理被廣泛接受，甚至影響到當(dāng)時(shí)的地方政府在處理政務(wù)中也廣泛采納這一原理。在由社會(huì)組織形成的所謂公共領(lǐng)域中，官方與民間力量均有參與，并互有影響，在不同時(shí)代，兩者有不同的比重、不同的互動(dòng)關(guān)系，起初，社會(huì)精英的力量較大，從清代后期開始，國家力量在其中的比重日益增加。因此，明清時(shí)期江浙的善會(huì)組織不牽涉民主化、自由化等問題，往往以體現(xiàn)大同、普濟(jì)理想為口號(hào)，協(xié)助朝廷鞏固政權(quán)，調(diào)整政權(quán)與社會(huì)的關(guān)系，而不是與國家相抗衡，善會(huì)組織相當(dāng)成功地維護(hù)了既有社會(huì)秩序。

(二)《方案》作為頂層設(shè)計(jì)的價(jià)值

從以上分析中我們可以看出，中國社會(huì)組織的發(fā)展具有自己獨(dú)特的歷史背景，社會(huì)環(huán)境和歷史深刻地影響著一國的制度變遷，社會(huì)從來不是國家的對立物，社會(huì)組織與政府的目標(biāo)是一致的?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度的相關(guān)部分，實(shí)質(zhì)上就反映了這種目標(biāo)上的一致性?！斗桨浮诽岢?，“加快形成政社分開，權(quán)責(zé)明確，依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全統(tǒng)一登記，各司其職，協(xié)調(diào)配合，分級(jí)負(fù)責(zé)，依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制。”兩大體制的建立很大程度上是國家、政府相應(yīng)職能的轉(zhuǎn)換和調(diào)整，積極探索政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移部分公共管理職能。具體說來，就是要“逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會(huì)，引入競爭機(jī)制。重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。民政部門要依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理，切實(shí)履行責(zé)任”?！斗桨浮肥状螌⑻幚砗谜c社會(huì)關(guān)系、更好地發(fā)揮社會(huì)組織在管理社會(huì)事務(wù)中的作用作為機(jī)構(gòu)改革的基本任務(wù)之一。通過機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變簡政放權(quán)，向社會(huì)放權(quán)或擴(kuò)權(quán)社會(huì)，給社會(huì)騰出更大的空間，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，讓人民依法通過社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和參與社會(huì)事務(wù)管理?！斗桨浮烦浞煮w現(xiàn)了國家對社會(huì)組織的高度信任和期待。社會(huì)是國家的依托，“強(qiáng)社會(huì)，強(qiáng)國家”!