國外城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策借鑒

◎ 蘇明 程瑜 歐陽力勝

發(fā)達(dá)國家對于城市地下管線建設(shè)運營管理方面起步較早，法律法規(guī)、投融資機(jī)制及經(jīng)濟(jì)政策等較為健全。對國際城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策的特點進(jìn)行梳理分析，為構(gòu)建我國城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策和財政保障機(jī)制提供借鑒和啟示。

（一）美國城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策

美國的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)信奉“凡民間能做的事情政府絕不插手”。對于城市地下管線的建設(shè)、運營和管理自然也不例外。

1.美國城市地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以市場競爭為主。其公用事業(yè)改革的重點不是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，而在于市場競爭機(jī)制的建立和政府管制的放松。因此城市地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)主要由民間提供。

2.市政債券是美國城市地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的融資手段。主要種類包括由發(fā)行主體的全部稅收收入擔(dān)保的普通責(zé)任債券和項目收益?zhèn)Ｆ胀ㄘ?zé)任債券是依據(jù)地方政府的所有收入來擔(dān)保和償還的。地方政府償還通用債券的能力和意愿取決于其經(jīng)濟(jì)實力、財務(wù)狀況和債務(wù)負(fù)擔(dān)。

3.美國對于城市地下管線等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在管制的實施方面，美國政府建立了獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括對跨州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的聯(lián)邦管制委員會，以及只對州內(nèi)服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的州管制委員會。聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)由5～7名中立的委員組成委員會，委員會下設(shè)擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)的秘書處和反映消費者意見的聽證會等組織。州管制委員會組織大體上與聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)相同。這些機(jī)構(gòu)擁有三種管制權(quán)力：一是核發(fā)城市地下管線經(jīng)營許可證，二是規(guī)定運費和價格，三是核準(zhǔn)企業(yè)組織的內(nèi)部規(guī)章。放松管制后的最大變化是增加了進(jìn)入市場的新企業(yè)，參加者的擴(kuò)大，使競爭激化，企業(yè)兼并風(fēng)盛行，企業(yè)效率有了很大改善，如降低了價格，增加了對偏遠(yuǎn)小社區(qū)的服務(wù)等等。

（二）德國城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策

德國雖然注重私人經(jīng)濟(jì)參與城市地下管線等公用事業(yè)的經(jīng)營，但政府干預(yù)的范圍和力度較強，政府通過強有力的財政貨幣、經(jīng)濟(jì)立法、產(chǎn)業(yè)政策和行政手段，對資源配置實行引導(dǎo)。

1.限制私營資本的進(jìn)入領(lǐng)域，仍以政府公有為主導(dǎo)。德國政府認(rèn)為，政府應(yīng)該壟斷自然壟斷行業(yè)或環(huán)節(jié)，對私營資本進(jìn)入城市地下管線等公用事業(yè)領(lǐng)域有所限制，如政府規(guī)定污水處理量的私有化份額不得超過49.9%。到目前，競爭引入后仍以政府公有為主導(dǎo)，按所有權(quán)和市場份額劃分，德國城市地下管線公用事業(yè)市場分布狀況是：供電，完全由市政府所有的588家，占43%的市場份額，國家（國有法人股）所有的超過100家，完全私有化的僅5家；供氣，完全由市政府所有的556家，占70%的市場份額，國家所有的約50家；供熱，完全由市政府所有的492家，占72%的市場份額。

2.在引入市場競爭的同時，注重政府監(jiān)管。德國政府通過使用公開投標(biāo)方法，選擇公共服務(wù)的經(jīng)營主體，將過去一直由政府部門直接負(fù)責(zé)的全部污水處理、城市地下管線及建筑物維修業(yè)務(wù)，以及大部分道路、公交軌道維護(hù)工程外包給私營企業(yè)實施。但改革是為了放開市場、促進(jìn)競爭、改善管理，從而讓客戶有更多選擇，并使服務(wù)價格更具競爭性。德國政府于2003年2月出臺公司治理方針，規(guī)范公司治理機(jī)制和競爭行為，制定了相應(yīng)法律從各個方面禁止或限制壟斷行為，促進(jìn)競爭。

3.對地下管線基礎(chǔ)設(shè)施投融資進(jìn)行法制化管理。城市地下管線基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計、項目籌資、投資建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營及城市基礎(chǔ)設(shè)施使用無一例外地合法化，將有關(guān)政府部門、相關(guān)企業(yè)、以及居民的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任用法律的形式確定下來，杜絕責(zé)權(quán)不清現(xiàn)象。

4.在經(jīng)營上，大多數(shù)城市的地下管道系統(tǒng)采用由多家企業(yè)參股的市場化方式共同經(jīng)營。投資企業(yè)對所建的地下管道及設(shè)施享有一定年限的管理權(quán)和收益權(quán)，若投資企業(yè)自身資金有困難, 政府可引導(dǎo)社會資金、企業(yè)和個人閑資積極投入。不過, 地下管道系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)必須歸國有, 既有利于統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理,又可避免地下資源的流失或重復(fù)建設(shè)。這樣, 不僅能一勞永逸地解決“拉鏈道路”的問題, 還能彌補政府在城市地下管線建設(shè)中投資的不足。

（三）國外城市地下管線經(jīng)濟(jì)政策的主要特點與啟示

從國際比較的角度來考察城市地下管線建設(shè)管理，可以得到兩個具有規(guī)律性的結(jié)論：一是在城市地下管線建設(shè)中，政府起著主導(dǎo)作用；二是政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施地下管線建設(shè)運營中盡可能地利用市場競爭和社會力量。發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）的城市地下管線建設(shè)管理的成功經(jīng)驗與主要特點有：

1.法律的先行性和制度的規(guī)范性

美、德兩國政府對地下城市管線的建設(shè)運營都是以政府立法為先導(dǎo)的，對地下管線企業(yè)的定價等行為進(jìn)行約束，對準(zhǔn)入門檻進(jìn)行規(guī)制，使改革具有法律依據(jù)和實施程序。日本共同溝建設(shè)規(guī)劃的規(guī)章制度更加完善, 早在1963年就頒布了《關(guān)于共同溝建設(shè)的特別措施法》，對資金管理, 所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)如何界定等問題都有明確的規(guī)定。

2.堅持政府主導(dǎo)，發(fā)揮社會資本在地下管線建設(shè)中的積極作用

城市地下綜合管廊作為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施，屬于自然壟斷產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是現(xiàn)代城市生命線走廊，涉及公共利益和公共安全。它一次性投入成本大、建設(shè)周期長，回收期長，企業(yè)和個人很難單獨進(jìn)入。這些特點決定了政府在地下綜合管廊投資中的主體地位。地下管道系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)歸國有, 既有利于統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理，又可避免地下資源的流失或重復(fù)建設(shè)。

3.社會多方參與，制定共同溝建設(shè)規(guī)劃

共同溝規(guī)劃是城市規(guī)劃的一部分，共同溝的規(guī)劃既要符合市政管線的技術(shù)要求，充分發(fā)揮市政管線服務(wù)城市的功能，又要符合城市的總體要求，為城市的長遠(yuǎn)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。美國、德國、日本等西方發(fā)達(dá)國家以及我國臺灣地區(qū)各城市都成立了由城市規(guī)劃專家、政府官員、執(zhí)法人員及市民等組成的“公共工程部”， 統(tǒng)一負(fù)責(zé)地下管道系統(tǒng)的規(guī)劃、管理建筑與安全監(jiān)管等。實行聽證會制度，在充分征求市民意見的基礎(chǔ)上，明確各個階段管線入地的區(qū)域、范圍、責(zé)任等事項，告白于市民，求得社會的廣泛支持、參與和監(jiān)督。

4.建立較為完善的經(jīng)費分?jǐn)傓k法

在城市地下管線尤其是共同溝的建設(shè)與維護(hù)管理方面，各國都有一套比較完善的經(jīng)費分?jǐn)傓k法。日本采用推定投資額方式，即參與共同溝建設(shè)的單位，僅負(fù)擔(dān)其傳統(tǒng)敷設(shè)的費用，不足的部分由政府來負(fù)擔(dān)。這樣，在理論上使管線單位不會因為加入共同溝致使負(fù)擔(dān)過重，影響共同溝的發(fā)展。我國臺北市則采用傳統(tǒng)體積值法+分?jǐn)偨?jīng)費。該方法主要是以各管線單位占用管道的體積為基礎(chǔ)，再考慮各類管線傳統(tǒng)敷設(shè)成本的差異性。這些做法值得我們借鑒。