公私合作伙伴機(jī)制：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

◎ 賈康 孫潔

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，新型城鎮(zhèn)化是支撐力強(qiáng)大的“動(dòng)力源”，將在今后彌合“二元經(jīng)濟(jì)”的數(shù)十年歷史進(jìn)程中，繼續(xù)為我國(guó)這個(gè)世界上最大發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體行列和實(shí)現(xiàn)偉大民族復(fù)興愿景，提供持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的“發(fā)展引擎”。這一判斷的理論依據(jù)，相關(guān)于經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)重要的“納瑟姆”曲線，它表明當(dāng)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%而繼續(xù)上升至70%的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段即最具經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支持效應(yīng)的階段。改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蓬勃強(qiáng)勁，城鎮(zhèn)化率以每年約一個(gè)百分點(diǎn)的速度增長(zhǎng)，官方統(tǒng)計(jì)數(shù)值已由改革開放初期的不到20%，達(dá)到當(dāng)下的超過51%?？紤]到這一統(tǒng)計(jì)數(shù)是把所有進(jìn)城居住超過半年的常駐人口都看作完成了城鎮(zhèn)化，而實(shí)際上2.7億以上進(jìn)城務(wù)工人員的大多數(shù)還未達(dá)到“市民化”所應(yīng)匹配上的基本公共服務(wù)水平，所以官方公布的城鎮(zhèn)化水平是有明顯高估的，實(shí)際水平一般認(rèn)為尚未超過38%。顯然，目前我國(guó)的城市化水平正處于快速發(fā)展階段，并將可能持續(xù)較快提升數(shù)十年。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，此階段的一個(gè)突出特征就是需要大量的資金投入，我國(guó)也正面臨著這樣的問題需要解決，僅依靠政府的財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。合理解決這個(gè)階段的資金投入問題，是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀要求和必備條件。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)方面的投資大體經(jīng)歷過從側(cè)重政府投資到私人投資，再到目前被發(fā)達(dá)或發(fā)展中國(guó)家廣泛采用的注重公私合作伙伴關(guān)系（PPP）模式投資的演變。由于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，無論政府投資或是私人投資提供，都可能存在嚴(yán)重不足或缺陷，實(shí)踐證明較為理想的模式應(yīng)是公私合作伙伴關(guān)系（即PPP，為Public Private Partenership的縮寫）的模式。

這種PPP模式，是政府公共部門與民營(yíng)部門在合作過程中，讓私人部門參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)從而更好實(shí)現(xiàn)政府公共職能的管理模式。通過這種合作框架下的要素投入和管理過程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門投資營(yíng)利目標(biāo)的同時(shí)，公私“共贏”式地為社會(huì)更充分、更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)模式等。公私合作伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)對(duì)于公私合作的意義與作用更注重其從管理機(jī)制的優(yōu)化角度為政府履行職能（包括促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，提供基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)產(chǎn)品）所形成的貢獻(xiàn)，而不是僅僅注重通過公私合作為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資。當(dāng)然這種管理模式發(fā)揮作用的過程必然與為城鎮(zhèn)化建設(shè)融入建設(shè)資金緊密關(guān)聯(lián)。私營(yíng)企業(yè)法人的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)、內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制等，恰是公有、國(guó)有法人往往成為弱項(xiàng)的方面，PPP可以形成兩方結(jié)合之下的創(chuàng)新。從我國(guó)一些項(xiàng)目看，公私合作已經(jīng)有一些應(yīng)用，并且發(fā)展前景廣闊。

公私合作在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的應(yīng)用分為三個(gè)方面：一是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面；二是在公用事業(yè)方面；三是在公共服務(wù)的提供方面。

一、基礎(chǔ)設(shè)施

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金數(shù)量最大，客觀地需要政府采用多種途徑為其融資，當(dāng)然不僅不排除、而且應(yīng)充分重視采用公私合作的方式。以融資為目的的情況下，我們還應(yīng)更強(qiáng)調(diào)重視形成PPP的管理運(yùn)作模式，其中涵蓋了融資機(jī)制。實(shí)現(xiàn)這種公私合作管理模式有三個(gè)關(guān)鍵因素：一是伙伴關(guān)系；二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；三是利益共享。這里的利益不僅僅指參與其中的市場(chǎng)主體的利潤(rùn)收益，而是包括社會(huì)效益在內(nèi)的各種因素綜合的效果，包括體現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)價(jià)值和社會(huì)責(zé)任形象，客觀上提升其品牌價(jià)值。

就基礎(chǔ)設(shè)施而言，選擇公私合作管理模式應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來確定：

1.盤活已有基礎(chǔ)設(shè)施

已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過出售、租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同承包等形式與民營(yíng)企業(yè)合作，由政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，由民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。民營(yíng)企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。如果民營(yíng)部門通過購(gòu)買或租賃的形式獲得基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán)，就可以按照與政府的特許經(jīng)營(yíng)合約，自己向用戶收費(fèi)。如果民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，那么可以由政府向民營(yíng)企業(yè)支付一定的費(fèi)用。通過出售、租賃、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的合同承包等形式的合作，可以提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用與運(yùn)營(yíng)效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施

這方面，政府可以通過租賃－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)（RBO）、購(gòu)買－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)（PBO）、外圍建設(shè)等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。政府向民營(yíng)企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，由民營(yíng)企業(yè)對(duì)原有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，并對(duì)升級(jí)改造后的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)營(yíng)者按特許權(quán)合約規(guī)定向使用者收費(fèi)，并向政府交納一定的特許費(fèi)。通過這類形式，可以加快提升基礎(chǔ)設(shè)施的功能和加快基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、改造的速度。在提升原有基礎(chǔ)設(shè)施功能的同時(shí)，也可為政府新建其它基礎(chǔ)設(shè)施籌集一定的資金。

3.新建基礎(chǔ)設(shè)施

對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營(yíng)（BTO）、建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)－擁有－經(jīng)營(yíng)（BOO）等形式與民營(yíng)企業(yè)合作。建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營(yíng)是指由民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)完成后，轉(zhuǎn)交給政府部門，然后再由民營(yíng)部門進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。這種形式有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率和質(zhì)量，也可以提高經(jīng)營(yíng)管理的效率。在民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理期間，所有權(quán)屬于政府。民營(yíng)企業(yè)以租賃的形式獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也可以把建設(shè)時(shí)所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓是指由民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，建成后由民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，按照特許經(jīng)營(yíng)的合約時(shí)間，經(jīng)營(yíng)到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營(yíng)管理期間，基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)屬于政府，但是，不需要向政府交納使用費(fèi)，只是在經(jīng)營(yíng)到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎(chǔ)設(shè)施的完整性、正常功能等。建設(shè)－擁有－經(jīng)營(yíng)是指由民營(yíng)企業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)完成后，民營(yíng)企業(yè)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，同時(shí)獲得基礎(chǔ)設(shè)施的“永久性”經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然這里的“永久性”經(jīng)營(yíng)權(quán)是個(gè)相對(duì)概念，是在特許權(quán)下面的“永久性”經(jīng)營(yíng)。這三種合作形式主要目的都是為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

二、公用事業(yè)

公用事業(yè)領(lǐng)域采用公私合作模式與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有十分類似之處，因?yàn)榘凑找环N廣義理解，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公用事業(yè)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)概念可以合而為一。特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，采用公私合作伙伴機(jī)制的項(xiàng)目，一般可通過使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并在較長(zhǎng)時(shí)期中得到合理的、穩(wěn)定的投資回報(bào)。

三、公共服務(wù)

由于政府提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式會(huì)產(chǎn)生提供不足與低效，所以有必要引入私人提供。經(jīng)過幾十年改革開放，伴隨民營(yíng)資本的一路成長(zhǎng)，社會(huì)資金的趨于雄厚，我國(guó)在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域都已出現(xiàn)私人提供公共服務(wù)的案例，同時(shí)由于公共服務(wù)的公共性，也必然離不開政府的籌劃與支持，私人提供只是政府提供不足的補(bǔ)充，但是這種補(bǔ)充現(xiàn)階段總體而言比較有限，潛力遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。為最大限度滿足人們對(duì)公共服務(wù)的需求，更為理想的模式是通過公私合作模式下的適用機(jī)制來提供。

具體來說，主要就是要通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)。政府購(gòu)買服務(wù)的要點(diǎn)是：政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價(jià)格可通過公開招標(biāo)價(jià)格聽證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。當(dāng)前保障性住房中的廉租房也可以通過這種方式來提供。例如：由私人部門提供廉租房，政府組織符合條件的人居住，房租由政府統(tǒng)一支付私人支付不足的部分（可通過業(yè)已建立的國(guó)庫(kù)單一賬戶直接支付體系，把資金直接付給房主或房主簽有管理合同的中介公司賬戶，這樣可大大減少運(yùn)營(yíng)成本和資金轉(zhuǎn)移用途風(fēng)險(xiǎn)）。當(dāng)然一般情況下，地方轄區(qū)內(nèi)需要競(jìng)爭(zhēng)性尋找有專業(yè)資質(zhì)的住房出租公司來優(yōu)化經(jīng)營(yíng)。

公私合作伙伴（PPP）管理模式在我國(guó)未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用，未來社會(huì)的發(fā)展也會(huì)越來越多地依賴公私合作管理模式為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。需再次強(qiáng)調(diào)，如果僅僅限于通過公私合作進(jìn)行融資的話，可能會(huì)囿于種種認(rèn)識(shí)局限、制約條件導(dǎo)致項(xiàng)目無成或失敗，我們更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公私合作的管理功能，通過公私合作的管理模式涵蓋其融資機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)更加及時(shí)、高效的提供與運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金、民間資本的潛力，推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速、健康發(fā)展。