城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址研究

◎ 寧波市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 鄔揚(yáng)

工業(yè)化帶來的環(huán)境污染已經(jīng)成為當(dāng)代社會(huì)不可回避的問題。近年來陸續(xù)新建或計(jì)劃建設(shè)的垃圾焚燒廠、變電所、高架道路、熱電廠等市政基礎(chǔ)設(shè)施，都遭受了或多或少的阻力，公眾因“鄰避情結(jié)”引發(fā)了各類網(wǎng)絡(luò)聲討、集體“散步”、靜坐請(qǐng)?jiān)傅热后w行為屢見不鮮。如何在規(guī)劃方案設(shè)計(jì)階段盡量避免可能發(fā)生的沖突成為本文的主要探討內(nèi)容。

1、城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的釋義

市政基礎(chǔ)設(shè)施是建設(shè)城市物質(zhì)文明和精神文明的重要保證，是持續(xù)保障城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)關(guān)鍵性的設(shè)施。它主要由交通、給水、排水、燃?xì)?、環(huán)衛(wèi)、供電、通信、防災(zāi)等各項(xiàng)工程系統(tǒng)構(gòu)成。同其他公共設(shè)施相比，市政基礎(chǔ)設(shè)施有其獨(dú)有的特點(diǎn)：一是市政基礎(chǔ)設(shè)施一般是由政府直接或間接投資的公益性項(xiàng)目，其產(chǎn)品為公眾使用；二是市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資效益只能在其使用過程中顯現(xiàn)；三是市政基礎(chǔ)設(shè)施的集體性價(jià)值和社會(huì)性價(jià)值屬性占據(jù)主導(dǎo)；四是市政基礎(chǔ)設(shè)施往往對(duì)周邊的土地價(jià)值、生態(tài)環(huán)境等有較強(qiáng)的互動(dòng)。事實(shí)上，絕大多數(shù)的市政基礎(chǔ)設(shè)施都對(duì)環(huán)境存在一定程度的污染，只是輕重緩急不同。本文的研究對(duì)象正是基于這些特點(diǎn)基礎(chǔ)上，在建設(shè)、使用及生產(chǎn)過程中可能會(huì)產(chǎn)生對(duì)周圍環(huán)境的污染，而導(dǎo)致民眾反對(duì)建設(shè)的污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施。

2、城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困境的成因分析

早在四十多年前，西方學(xué)者就注意到了社會(huì)上存在反對(duì)某種設(shè)施建設(shè)或土地使用的現(xiàn)象，推動(dòng)了80年代初“鄰避”(Not-In-My-Backyard)的概念產(chǎn)生，引起了當(dāng)時(shí)社會(huì)的廣泛關(guān)注與討論。在上世紀(jì)八十年代初期，污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的概念剛剛開始建立，學(xué)者們普遍認(rèn)為污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的區(qū)域較易大規(guī)模出現(xiàn)：首先是當(dāng)?shù)氐耐恋爻杀颈容^低，同時(shí)這些地區(qū)的可供開發(fā)的土地資源比較多；其次就是該類設(shè)施進(jìn)入這些區(qū)域的綜合成本比較小。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為一種可行的手段充分采用在對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償中來，從而使得這些地區(qū)的民眾能主動(dòng)接受這些具有鄰避性質(zhì)的公用設(shè)施建設(shè)，極端情況下，該類污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施帶來的一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈甚至能大幅推動(dòng)一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。而在現(xiàn)今社會(huì)，城市中污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施最終選址方案越來越接近城市中心區(qū)域，究其原因主要是由于中心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，使得該區(qū)域內(nèi)對(duì)于屬于基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施的配套要求也相應(yīng)提升，由于市政基礎(chǔ)設(shè)施的不斷建設(shè)，環(huán)境惡化的問題日益嚴(yán)重，居民對(duì)于如垃圾焚燒廠、變電所等設(shè)施的反應(yīng)通常是立即排斥，擔(dān)憂環(huán)境品質(zhì)可能的影響，以及同時(shí)而來的地價(jià)、房價(jià)的下跌，政府部門雖極力宣稱污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于當(dāng)?shù)氐牟豢苫蛉?，但仍然無法阻止類似的情況，無法做出及時(shí)、有效的回應(yīng)。

3、城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址主要影響因素

3.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)置一般以“最小抗?fàn)巺^(qū)域”為基本準(zhǔn)則，這個(gè)“最小抗?fàn)巺^(qū)域”的特定地點(diǎn)既包括地理意義上的非中心區(qū)域，也可能是其他意義上的（如文化或經(jīng)濟(jì)意義上）非中心區(qū)域。總的來說，它與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)地位、受教育程度均有很大程度的聯(lián)系性。它相對(duì)較易設(shè)置在對(duì)于上述因素相對(duì)弱小的地區(qū)：首先是當(dāng)?shù)氐耐恋爻杀颈容^低，同時(shí)這些地區(qū)的可供開發(fā)的土地資源比較多；其次就是該類設(shè)施進(jìn)入這些區(qū)域的綜合成本比較小。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為一種可行的手段充分采用在對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用竦难a(bǔ)償中來，從而使得這些地區(qū)的民眾能主動(dòng)接受這些具有鄰避性質(zhì)的公用設(shè)施建設(shè)，極端情況下，該類污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施帶來的一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈甚至能大幅推動(dòng)一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。

3.2 決策透明和公正性因素

污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施往往是由國家直接或間接擁有的，決策部門預(yù)料到由于污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施存在的危險(xiǎn)性，地方民眾對(duì)它可能采取消極對(duì)待，因而采取的決策過程一般是小范圍的，待規(guī)劃完成才對(duì)外公布。這種偏袒犧牲了社區(qū)利益，造成了社區(qū)與政府之間的沖突，從而進(jìn)一步加深當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。

3.3 決策的一致性

規(guī)劃決策制訂隨意性較大，規(guī)劃缺乏權(quán)威性，存在“朝令夕改”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了規(guī)劃對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施選址的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，乃至出現(xiàn)無序的重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，國家資源被大量的浪費(fèi)。缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，僅僅依靠規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求的。造成的問題不僅有損規(guī)劃決策的科學(xué)性、有效性，也不利于和諧社會(huì)的創(chuàng)建。

4、城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址的對(duì)策措施

規(guī)劃工作者目前在城市規(guī)劃中對(duì)于污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址更多的依據(jù)規(guī)范來進(jìn)行。單一的規(guī)范來源有它的局限，造成城市中污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址的困境短期內(nèi)將難以解決。本文試著從城市規(guī)劃的角度提出了幾個(gè)概括性的解決策略。

4.1 提升規(guī)劃的科學(xué)性與法律效應(yīng)

在規(guī)劃的編制過程中應(yīng)首先考慮促進(jìn)資源的有效配置，針對(duì)土地的不同使用性質(zhì)及相容性情況，在每個(gè)區(qū)域（例如，住宅、商業(yè)和工業(yè)用途的獨(dú)立的區(qū)域）劃分出特定的土地使用面積作為污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的選址。同時(shí)利用其它措施對(duì)用地之間加以隔離。例如，它可以調(diào)節(jié)種植喬木和灌木，廣告牌，顏色，高度的建筑物和其他美觀的考慮。污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理廠和垃圾填埋場或固體廢物的垃圾場的選址都因預(yù)先在相關(guān)規(guī)劃中明確。這樣有助于減少因規(guī)劃缺失而導(dǎo)致的土地用途性質(zhì)的沖突，同時(shí)降低任何從設(shè)施所產(chǎn)生的負(fù)外部性程度。如果規(guī)劃的法律地位能夠得到充分承認(rèn)，在選址和建設(shè)過程中也可減少額外代價(jià)。

圖表1 規(guī)劃選址技術(shù)路線

4.2 提高公眾參與的程度

傳統(tǒng)的閉門造車式的決策過程——由專家進(jìn)行技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治影響等因素分析，然后做出決定，再告知或說服當(dāng)?shù)鼐用?，或以政府行政命令?qiáng)迫接受——在當(dāng)今社會(huì)體系下的運(yùn)作已經(jīng)不足夠順暢，并導(dǎo)致了種種社會(huì)問題。因此自下而上的決策過程及政治對(duì)話的強(qiáng)化有助于“鄰避”困境的化解。為與沖突有關(guān)的各方提供充分接觸了解的機(jī)會(huì)。即通過公眾參與的形式，平衡各類集團(tuán)之間的利益。應(yīng)對(duì)與解決鄰避現(xiàn)象的發(fā)生。

4.3 健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與保障機(jī)制

考慮到設(shè)施負(fù)面影響的潛在性，應(yīng)積極采用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與機(jī)制體制的完善。規(guī)劃過程中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)成為在污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施建成前后避免意料之外后果的一種有效手段。通過環(huán)境影響報(bào)告書中對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的評(píng)估，完全可以通過修改該項(xiàng)目的規(guī)模，設(shè)施的搬遷，甚至取消擬建項(xiàng)目來保障當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境的影響。

5、后記

顯然，城市污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的選址問題是一個(gè)值得每個(gè)城市規(guī)劃決策者和參與者關(guān)注的問題。一味地將選址沖突視為人性自私的反映，缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和沖突應(yīng)對(duì)機(jī)制，沖突爆發(fā)之后再亡羊補(bǔ)牢，不但不利于問題的解決，反而極易引發(fā)更大范圍的對(duì)立和沖突，造成嚴(yán)重后果。該類設(shè)施的選址必須回到理性的公共利益分析上，面對(duì)已經(jīng)存在的矛盾沖突，通過梳理矛盾背后的復(fù)雜動(dòng)因，促成規(guī)劃的順利實(shí)施。在今后的規(guī)劃制定及實(shí)施過程中，我們可以更多的采用引入第三方機(jī)構(gòu)的形式，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性及公正性，強(qiáng)化公眾參與，更好的表達(dá)個(gè)人利益的訴求。為更有效的指導(dǎo)污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，建立一套獨(dú)立的對(duì)于該類設(shè)施的社會(huì)評(píng)價(jià)體系，以便能夠較好的理清污染性市政基礎(chǔ)設(shè)施選址過程中各方利益的得失與社會(huì)成本的大小等問題。