高速城市化的環(huán)境代價(jià)

◎ 本刊記者 陳桂龍

民間環(huán)保組織自然之友4月11日在北京發(fā)布的年度環(huán)境綠皮書(shū)《中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告（2013）》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）指出：空氣污染、水資源缺乏與污染、重金屬污染導(dǎo)致的食品安全堪憂、交通擁堵、垃圾處理困境等成為中國(guó)城市環(huán)境的不可承受之重，對(duì)城市化思路和模式進(jìn)行重新反省成為當(dāng)前的首要任務(wù)。

十二五期間，中國(guó)正在跨越一個(gè)重要的歷史分水嶺：飛速的城市化步伐把中國(guó)送出了農(nóng)業(yè)人口為主的社會(huì)形態(tài)，步入城市化率較高的社會(huì)。

2010年世界銀行發(fā)布預(yù)測(cè)，到2020年，中國(guó)市區(qū)人口超過(guò)100萬(wàn)的大城市數(shù)量將突破80個(gè)。2008年麥肯錫公司則預(yù)測(cè)，2025年，中國(guó)將有近10億人住在城市，百萬(wàn)人口以上城市將達(dá)到221個(gè)（而同時(shí)間整個(gè)歐洲只有35個(gè)），23個(gè)500萬(wàn)人口以上城市，8個(gè)千萬(wàn)人口以上城市，2個(gè)2000萬(wàn)人以上城市。而1950年代初期，中國(guó)的城市人口僅為6100萬(wàn)。

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化速度的卓然成績(jī)背后，環(huán)境代價(jià)一直是個(gè)不容忽視的重要問(wèn)題?！秷?bào)告》對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程中遭遇的環(huán)境危機(jī)進(jìn)行了詳細(xì)的分析。

一、高歌猛進(jìn)的城市化進(jìn)程遭遇環(huán)境危機(jī)

（一）空氣污染

中國(guó)城市環(huán)境危機(jī)的話題必須從空氣污染——灰霾（霧霾）天氣說(shuō)起。

持續(xù)的灰霾天氣，聚焦了前所未有的公眾關(guān)注和社會(huì)共識(shí)。2013年1月初，北京作為全國(guó)第一批實(shí)施新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的大城市，把主要污染物的檢測(cè)和發(fā)布由“老三項(xiàng)”增加至六項(xiàng)，包括社會(huì)廣泛關(guān)注的PM2.5、分五個(gè)區(qū)域開(kāi)始預(yù)報(bào)未來(lái)24小時(shí)和當(dāng)日的“首要污染物”和“空氣污染指數(shù)”。能取得這樣的進(jìn)展——讓pm2.5指標(biāo)納入檢測(cè)和公布的范圍，不能不說(shuō)2011～2012年社會(huì)公眾的持續(xù)發(fā)聲和監(jiān)測(cè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

但是，2013年的頭三十天里，環(huán)保部監(jiān)測(cè)資料顯示，中東部城市密集地區(qū)出現(xiàn)四次大范圍霧霾天氣，影響范圍擴(kuò)大，空氣質(zhì)量日益下降。一月份霧霾的面積高達(dá)140萬(wàn)平方公里，8億以上的人口受到影響——這相當(dāng)于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一半的面積和60%的人口。北京的霧霾天氣數(shù)量竟有25天達(dá)嚴(yán)重污染的級(jí)別，僅5天稍緩?？諝馕廴镜某林噩F(xiàn)實(shí)，讓溫馨幸福的傳統(tǒng)佳節(jié)別添一分沉重與不詳。

中國(guó)工程院鐘南山院士發(fā)出了“灰霾空氣比非典可怕得多” 的警示，因?yàn)榇髿獾奈廴尽⑹覂?nèi)空氣的污染，不可能像疾病問(wèn)題那樣采取隔離的辦法，任何人都跑不掉。鐘院士引用香港地區(qū)的研究資料：PM2.5每立方米增加10微克，呼吸系統(tǒng)的疾病的住院率可以增加3.1%。要是灰霾從25微克增加到200微克，日均的病死率可以增加到11%。而10年來(lái)，北京的肺癌病人增加了60%，灰霾對(duì)人體造成的危害將是綜合的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的。

北京市環(huán)保局大氣處處長(zhǎng)于建華認(rèn)為：北京市機(jī)動(dòng)車(chē)對(duì)于北京空氣質(zhì)量的影響高居22.2%，燃煤大約占到16.7%，揚(yáng)塵占到16.3%，工業(yè)占到15.7%。目前北京機(jī)動(dòng)車(chē)已超過(guò)500萬(wàn)輛，然而很多世界大城市的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量早已超過(guò)800萬(wàn)輛，PM2.5卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有中國(guó)嚴(yán)重。于是與機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣相關(guān)的成品油質(zhì)量問(wèn)題，被推到了公眾討論的前臺(tái)。雖然，北京已經(jīng)實(shí)施京標(biāo)5的標(biāo)準(zhǔn)，但并不能改變?nèi)珖?guó)范圍內(nèi)質(zhì)量仍然較低的事實(shí)。而且，北京除了正式登記的機(jī)動(dòng)車(chē)外，還未計(jì)算每天大量進(jìn)出北京的鄰省車(chē)輛，不僅周?chē)》荩酥寥珖?guó)的成品油標(biāo)準(zhǔn)需要提升，北京的成品油流通也還無(wú)法保證統(tǒng)一的質(zhì)量。總之，成品油標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)油流通的質(zhì)量監(jiān)督都是全局性的問(wèn)題，一方面需要國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)先行 ，企業(yè)的責(zé)任也需要及時(shí)跟上，不能僅僅考慮利潤(rùn)的問(wèn)題。實(shí)際上，有專家認(rèn)為，成品油環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定深受成品油生產(chǎn)企業(yè)的影響和游說(shuō)。

同時(shí)，我國(guó)GDP能耗較高，2011年GDP占全球的10.48%，卻消耗了世界近60%的水泥、49%的鋼鐵和20.3%的能源。因此，大幅度提高GDP能耗水平也是從根本上節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、改善空氣質(zhì)量的重要策略。2012年5月頒布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》針對(duì)全國(guó)47個(gè)重點(diǎn)城市，將嚴(yán)格限制鋼鐵、水泥、石化、化工、有色等行業(yè)中的高污染項(xiàng)目。《規(guī)劃》創(chuàng)新了三項(xiàng)大氣環(huán)境管理政策，一是要把污染物排放總量作為環(huán)評(píng)審批的前置條件，以總量定項(xiàng)目；二是對(duì)“三區(qū)十群”控制煤炭消費(fèi)總量，也就是能源消費(fèi)總量的擴(kuò)張只能以加強(qiáng)天然氣等清潔能源利用為前提；三是在過(guò)去新增污染物“等量替代”的基礎(chǔ)上提出了“倍量削減替代”，實(shí)現(xiàn)既增產(chǎn)又減污。

（二）水資源缺乏與污染

下一個(gè)不可承受之重就是城市的供水的問(wèn)題：水資源不僅缺乏而且污染嚴(yán)重；地下水的污染和嚴(yán)重超采仍然難以遏制，治理的代價(jià)高昂。

《2011中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》指出在監(jiān)測(cè)的200個(gè)城市4727個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中，優(yōu)良—良好—較好水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為45.0%，較差—極差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為55.0%。美國(guó)民間有影響的智囊機(jī)構(gòu)—世界觀察研究所發(fā)表的一份報(bào)告中稱：“由于中國(guó)城市地區(qū)和工業(yè)地區(qū)對(duì)水需求量迅速增大，中國(guó)將長(zhǎng)期陷入缺水狀況?！?/p>

目前全國(guó)600多座城市中，有300多座城市缺水，其中嚴(yán)重缺水的有108個(gè)。其中北京市的人均占有水量為全世界人均占有水量的1/13，連一些干旱的阿拉伯國(guó)家都不如。

公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍等制作的中國(guó)水污染地圖，記載了污染排放一些數(shù)據(jù)，一年僅洗衣污水量將近22億噸，相當(dāng)于34個(gè)十三陵水庫(kù)，76個(gè)昆明湖。北方缺水以耗資數(shù)千億的龐大的南水北調(diào)工程，工程尚未完工，南方已經(jīng)嚴(yán)重污染。

（三）垃圾處理的困境

中國(guó)城市的垃圾魔咒特別需要關(guān)注——垃圾量的急速上升、處理手段的捉襟見(jiàn)肘、各類后續(xù)污染的層出不窮，讓城市的市政主管部門(mén)焦頭爛額。近年來(lái)，各地都加快上馬大型垃圾焚燒場(chǎng)。然而，在垃圾分類、資源回收和無(wú)害化處理沒(méi)有較高保證的前提下，盲目推行較高的焚燒率是非常危險(xiǎn)的。中國(guó)城市的垃圾分類一直不理想，盡管有拾荒工人在垃圾鏈條的中端和末端自愿從事資源回收工作，各級(jí)城市也有資源回收的體系，但城市居住小區(qū)的市民還未養(yǎng)成分類習(xí)慣，從家戶出去的垃圾仍然保持干濕不分開(kāi)的困局。再加上類型多樣的居住小區(qū)缺乏垃圾分類管理的有效手段，市政垃圾分類運(yùn)輸分類管理也基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。換句話說(shuō)，中國(guó)城市垃圾分類資源化的潛力還很大，無(wú)害化的工作仍然沒(méi)有做好。在此現(xiàn)狀下，大量建設(shè)大型焚燒場(chǎng)不僅綁架了金融業(yè)，也綁架了垃圾減量和資源化的努力，因?yàn)橐坏┬纬煞贌秊橹鞯木置?，主要依靠BOT建設(shè)和投資的方式就鎖住了市政的擔(dān)?！ＷC供給足量的垃圾來(lái)喂飽焚燒設(shè)施。而且焚燒濕度高，混雜的垃圾也會(huì)增加有毒物質(zhì)的排放風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。

（四）交通擁堵與出行環(huán)境惡化

除此而外，城市的出行環(huán)境也變得越來(lái)越差，不僅交通擁堵問(wèn)題已經(jīng)影響到城市的通勤效率，間接地給城市的經(jīng)濟(jì)活力帶來(lái)壓力，而且有研究表明通勤壓力大還直接加重市民的焦慮情緒。

由于“九五”和“十五”期間對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)行業(yè)的大力支持，對(duì)城市公交優(yōu)先的策略重視不夠，市民被迫買(mǎi)車(chē)選擇私車(chē)出行，造成城市擁堵積重難返。要從根本上解決城市擁堵的問(wèn)題，只有加大多種低碳公交出行的綜合投入，增加私車(chē)進(jìn)城的成本，改善城市規(guī)劃對(duì)公交出行的鼓勵(lì)和友好程度，重新把通勤的天平偏向公交和低碳出行一邊。但這個(gè)過(guò)程可能是漫長(zhǎng)的。在還未進(jìn)入公交和私車(chē)出行嚴(yán)重失衡狀態(tài)的城市，應(yīng)該避免重蹈覆轍。

二、西部城市化的新隱憂

隨著城市化在全國(guó)的提速，西部城市化的步伐也在西部大開(kāi)發(fā)“十二五”規(guī)劃中有顯見(jiàn)的大躍進(jìn)。規(guī)劃中，前所未有地明確提出了西部城市化的發(fā)展目標(biāo)。

雖然在規(guī)劃中有較好的指導(dǎo)思想：“根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和西部地區(qū)生態(tài)地理特征，在生態(tài)脆弱、生態(tài)系統(tǒng)重要的地區(qū)，嚴(yán)格控制工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，適度控制其他開(kāi)發(fā)活動(dòng)，緩解開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)的壓力。”但是，在具體實(shí)施中，重點(diǎn)生態(tài)恢復(fù)工程與其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)還是兩張皮，互不相干，特別是生態(tài)保護(hù)工作與“嚴(yán)格控制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)”的管控措施看不出清晰的聯(lián)系。在城市化規(guī)劃中，不僅沒(méi)有清晰的生態(tài)承載和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)作為實(shí)際的管控參照，甚至還屢屢發(fā)生經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和城市建設(shè)侵入已經(jīng)建立的國(guó)家級(jí)和省市級(jí)自然保護(hù)區(qū)，逼迫保護(hù)區(qū)修改邊界和保護(hù)功能的調(diào)整。

《中國(guó)新聞周刊》曾報(bào)道，未來(lái)3年，橫空出世的摩天“新生代”將平均五天推出一座摩天樓，蘭州推掉700座荒山重建新城……類似愚公移山壯舉在延安和西安等地也發(fā)生過(guò)，為了房地產(chǎn)和新城建設(shè)而大規(guī)模削山造地的商業(yè)開(kāi)發(fā)計(jì)劃已經(jīng)屢屢表明，西部城市化發(fā)展在規(guī)模上與生態(tài)承載能力失調(diào)的危險(xiǎn)是明顯存在的。從發(fā)生在云南三江并流世界自然遺產(chǎn)地和四川小南海電站的案例中可以窺見(jiàn)一斑：自然遺產(chǎn)保護(hù)地或者重要生態(tài)功能區(qū)的邊界和功能區(qū)劃，往往只在小比例尺的地圖上標(biāo)記，并沒(méi)有真正落實(shí)到地面，這就為各地政府修改各種生態(tài)保護(hù)區(qū)的邊界、調(diào)整保護(hù)區(qū)提供了便利。甚至有了實(shí)際的邊界，在發(fā)展GDP、造新城沖動(dòng)下的地方政府也往往不重視西部重要生態(tài)功能區(qū)劃的國(guó)家戰(zhàn)略意義。

從目前的生態(tài)恢復(fù)的措施來(lái)看，不論是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，還是生態(tài)建設(shè)的機(jī)制，都看不出生態(tài)保護(hù)將如何約束或者協(xié)調(diào)城市化，工業(yè)化，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的一系列沖突與矛盾。

三、生態(tài)文明發(fā)展

《報(bào)告》指出，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，中國(guó)將以城市和農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題都非常凸出的狀態(tài)運(yùn)行。但是，把兩者割裂，重視一方輕視另一方的政策都是不可取的。中國(guó)城市與環(huán)境的關(guān)系，尤其需要我們把城市和農(nóng)村的問(wèn)題結(jié)合起來(lái)看，中國(guó)的城市化必須要綜合考慮“大城市+小城鎮(zhèn)+農(nóng)村+農(nóng)業(yè)+生態(tài)保育”的多中心、多節(jié)點(diǎn)的系列問(wèn)題。也只有這樣，才有可能在新興的城市帶、城市圈、城市社區(qū)中打破城鄉(xiāng)二元狀態(tài)的自我復(fù)制。也許需要給城市化過(guò)熱的政策降溫，城市化不能僅僅作為吸引投資，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的猛藥，沒(méi)有環(huán)境和生態(tài)視野的快速城市化目標(biāo)，和節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟(jì)、宜居城市的目標(biāo)完全有可能背道而馳。

從城市規(guī)劃的著眼點(diǎn)上，必須以人為本地解讀和體現(xiàn)宜居概念，將市民的感受和體驗(yàn)以及市民的參與過(guò)程和參與渠道等，處處體現(xiàn)在制度安排中，而不是玩弄參與的概念，缺乏公眾參與的可操作性和可通達(dá)性。在單項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政工程中，鼓勵(lì)公眾參與的制度安排可以化解矛盾，收集意見(jiàn)，改善工程設(shè)計(jì)，尋找可替代方案，監(jiān)督按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作的實(shí)施過(guò)程。同時(shí)，鼓勵(lì)和支持公民和社區(qū)代表對(duì)違規(guī)的行為和造成環(huán)境和公共健康的問(wèn)題，及時(shí)監(jiān)督、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)解決，預(yù)見(jiàn)城市環(huán)境的矛盾和沖突，變危機(jī)解決為危機(jī)預(yù)防，這樣才能防止社會(huì)撕裂的矛盾沖突此起彼伏地出現(xiàn)。

可喜的是，新一屆政府從頂層設(shè)計(jì)上，提出了生態(tài)文明的發(fā)展觀。生態(tài)文明的基礎(chǔ)是對(duì)生態(tài)永續(xù)性的關(guān)注，是對(duì)人居環(huán)境與人民幸福生活的關(guān)懷。因此，對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)的具體路徑來(lái)說(shuō)：“一個(gè)能夠真實(shí)反映資源消耗和生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系”一定是一個(gè)對(duì)公眾的在地宜居夢(mèng)想有高度敏感性、鼓勵(lì)和幫助公民在自己的家鄉(xiāng)、自己的城市恢復(fù)和保護(hù)美麗自然的支持體系；“一個(gè)能夠真正體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系及考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制”一定是一個(gè)建基于人民的宜居幸福生活、引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展、充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理、并參與考核和反饋的機(jī)制；“一個(gè)真正能加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，追究生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和環(huán)境破壞賠償責(zé)任的制度”一定是一個(gè)已經(jīng)逆轉(zhuǎn)了守法成本高、犯法成本低的病態(tài)現(xiàn)實(shí)、并保護(hù)公民檢舉揭發(fā)環(huán)境破壞行為而不被打擊報(bào)復(fù)的制度；“一個(gè)提升全民環(huán)保意識(shí)和全民環(huán)保社會(huì)風(fēng)氣的美麗中國(guó)時(shí)代”一定是一個(gè)能夠管理好環(huán)境沖突和矛盾、弘揚(yáng)公民環(huán)境權(quán)益之正氣的公正時(shí)代。