關(guān)于建立我國存款保險(xiǎn)制度的幾點(diǎn)思考

李忠

一、建立存款保險(xiǎn)制度的重要作用及缺陷

存款保險(xiǎn)是指符合條件的銀行等存款性金融機(jī)構(gòu)依法繳納保險(xiǎn)費(fèi)后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對銀行吸收的存款予以保護(hù)。一旦銀行破產(chǎn)，存款者依法可得到一定數(shù)額的賠償。

第一個(gè)現(xiàn)代意義的存款保險(xiǎn)機(jī)制出現(xiàn)在上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期的美國。之后，越來越多的國家開始建立存款保險(xiǎn)機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，已有超過100個(gè)國家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)機(jī)制。在G20國家中只有南非、沙特以及中國尚未建立。但2012年，我國《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》明確指出，要“建立健全存款保險(xiǎn)制度”。

存款保險(xiǎn)制度的主要作用:

(一)維護(hù)金融穩(wěn)定。銀行是特殊的金融中介，存在著資產(chǎn)負(fù)債可能錯(cuò)配的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。而風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)與否，在很大程度上往往取決于公眾信心變化的影響。存款保險(xiǎn)為存款人提供銀行倒閉時(shí)獲得賠償?shù)谋Ｕ?，可以穩(wěn)定公眾信心，防止擠兌的發(fā)生和蔓延，從而保證金融體系的穩(wěn)定。近年來，我國銀行業(yè)快速發(fā)展，儲蓄率高達(dá)52%，成為全球儲蓄率位居前列的國家之一。特別是在表外資產(chǎn)、“影子”銀行快速增長的背景下，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和地區(qū)性金融風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。我國應(yīng)在強(qiáng)化監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，加快推出金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度，建立存款保險(xiǎn)制度，以加強(qiáng)對投資者的權(quán)益保護(hù)。

(二)促進(jìn)市場競爭?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)表明，我國儲蓄率已從2000年的37.6%提高到2011年的51.8%，并一直維持在較高水平，明顯高于發(fā)展水平相近的發(fā)展中國家，更高于發(fā)達(dá)國家。中國人民銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截止到2012年年末，我國人民幣存款余額達(dá)到91.74萬億元，因而建立存款保險(xiǎn)制度勢在必行。建立存款保險(xiǎn)制度，有利于維護(hù)存款人的利益，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，有助于建立多層次金融體系。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以使用破產(chǎn)等多種手段處置困難銀行，降低了銀行退出成本，有助于形成市場淘汰機(jī)制，促進(jìn)銀行改善經(jīng)營。

(三)合理分?jǐn)偩戎杀?。存款保險(xiǎn)機(jī)制規(guī)定由銀行系統(tǒng)承擔(dān)大部分成本，通過繳費(fèi)形成一筆防范風(fēng)險(xiǎn)的專用基金。一旦發(fā)生銀行危機(jī)，可以據(jù)情使用專用基金化解危機(jī)，政府的財(cái)政救助和央行最后貸款人的壓力大大減輕。

當(dāng)然，存款保險(xiǎn)機(jī)制也存在一定缺陷，可能產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，增加額外的金融風(fēng)險(xiǎn)。一是較好的保障程度會導(dǎo)致存款人在選擇開戶行時(shí)更多關(guān)注利率，忽視其風(fēng)險(xiǎn)，促使銀行用不正常的高利率進(jìn)行競爭;二是不合理的保險(xiǎn)費(fèi)率使銀行不用為其過度冒險(xiǎn)行為而支付額外的成本，在追逐利潤的驅(qū)使下從事風(fēng)險(xiǎn)更高的投資。

二、國外建立存款保險(xiǎn)制度的主要做法

從上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期的美國開始，越來越多的國家開始建立存款保險(xiǎn)機(jī)制。國外部分國家建立存款保險(xiǎn)制度的主要做法:

(一)建立存款保險(xiǎn)制度的法律體系。美國是最早建立存款保險(xiǎn)制度體系的國家，1933年頒布《格拉斯－斯蒂格爾法案》，創(chuàng)立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)。該法案對FDIC的職能和組織作了詳盡的規(guī)定。1989年通過了《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和鞏固法》，并根據(jù)該法案設(shè)立了清理信托公司，負(fù)責(zé)處理有問題的儲蓄與貸款機(jī)構(gòu);同時(shí)撤銷了聯(lián)邦儲蓄與貸款保險(xiǎn)公司，將其監(jiān)管責(zé)任移交給聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。1999年底，國會通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，明確要求包括聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在內(nèi)的監(jiān)管部門加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的資本管理，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的交易和其他關(guān)系的管理。

印度是發(fā)展中國家最早建立存款保險(xiǎn)制度體系的國家之一。1961年12月，印度通過并頒布實(shí)施了《存款保險(xiǎn)公司法》。根據(jù)該法，印度存款保險(xiǎn)公司于1962年組建成立。

(二)建立專業(yè)的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)。德國的存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)是非官方存款保險(xiǎn)模式的典型，以銀行業(yè)協(xié)會為載體，由國內(nèi)商業(yè)銀行體系、儲蓄銀行體系與合作銀行體系根據(jù)各自的需要建立了三個(gè)獨(dú)立存款保險(xiǎn)基金，即商業(yè)銀行存款擔(dān)?；?、儲蓄銀行保障基金和信用合作保障基金。德國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完全依賴行業(yè)自律和市場約束進(jìn)行運(yùn)作，保險(xiǎn)資金主要來源于成員銀行繳納的保費(fèi)、特別保費(fèi)與借款。

日本存款保險(xiǎn)公司(DICJ)由日本政府、日本央行和私人金融機(jī)構(gòu)共同出資組建，屬于官銀結(jié)合的組織機(jī)構(gòu)模式。在成立之初，DICJ的業(yè)務(wù)范圍十分有限，僅限于收取保險(xiǎn)費(fèi)用和支付保險(xiǎn)金。自上世紀(jì)80年代后期開始，隨著日本泡沫經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況不斷惡化，日本的存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行了三次重大改革，DICJ也不斷被賦予新的職能與權(quán)力。如在日本存款保險(xiǎn)制度第二次改革后，DICJ被賦予了購買有償付能力銀行的不良資產(chǎn)、對破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)追究民事和刑事責(zé)任、向可繼續(xù)經(jīng)營但資本金不足的銀行注入公共資金和由政府提供擔(dān)保進(jìn)行融資等職權(quán);第三次存款保險(xiǎn)制度改革，擴(kuò)大了DICJ的財(cái)務(wù)救助范圍，允許其在對破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓過程中提供財(cái)務(wù)救助，或待其業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化和重組后向其提供補(bǔ)充財(cái)務(wù)救助。

(三)明確承保對象、范圍和限額。一是明確承保對象。美國《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》和《2002年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改革法》等法律規(guī)定，所有聯(lián)邦儲備體系成員的銀行，必須參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的存款保險(xiǎn);非聯(lián)邦儲備體系的州銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)，可以自愿參加存款保險(xiǎn)。凡自愿參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的非會員銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，必須提出投保申請，經(jīng)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司審查合格后方能取得保險(xiǎn)資格，而美國的商業(yè)銀行則全部參加了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)。二是明確承保范圍。從世界各國和地區(qū)的情況看，存款保險(xiǎn)的承保范圍一般不包括金融機(jī)構(gòu)存款、境外金融中心存款、外幣存款。如美國對所有活期存款賬戶、定期存款賬戶、儲蓄存款賬戶提供存款保險(xiǎn)。日本不承保外幣存款，只承保一般存款，定期、零存整取存款等。三是明確承保限額。德國最高承保限額為每一存款銀行機(jī)構(gòu)自有資金的30%;美國規(guī)定每一存款賬戶最高保險(xiǎn)保額為10萬美元;法國每一存款賬戶最高保險(xiǎn)保額為40萬法郎。

(四)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管控體系。一是實(shí)行資本金監(jiān)管。美國《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》把銀行業(yè)機(jī)構(gòu)按照資本金充足程度分為“資本金相當(dāng)充足”、“資本金足夠充足”、“資本金不夠充足”、“資本金明顯不足”和“資本金嚴(yán)重不足”五類。對于“資本嚴(yán)重不足”的銀行，規(guī)定必須采取行動(dòng)予以關(guān)閉。二是實(shí)行差別費(fèi)率。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率已成為目前國際存款保險(xiǎn)制度的主流和發(fā)展趨勢。如意大利、葡萄牙、瑞典等國家的存款保險(xiǎn)費(fèi)率實(shí)行與銀行風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的差別費(fèi)率。在差別費(fèi)率下，銀行風(fēng)險(xiǎn)高則繳納相對較高的保費(fèi)，使其為自己進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)付出一定的成本。這種做法能有效引導(dǎo)投保銀行關(guān)注存款的安全性，一定程度上抑制了投保銀行進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)投資的沖動(dòng)。三是建立融資體系。在全額保險(xiǎn)的過渡期結(jié)束后，正式實(shí)行限額存款保險(xiǎn)制度。1997年，日本北海道拓殖銀行和山一證券倒閉，而當(dāng)時(shí)日本存款保險(xiǎn)公司在資金方面卻存在一些問題。對此，日本政府拓寬了存款保險(xiǎn)公司的融資渠道，賦予了其特別融資的權(quán)利，確保了存款保險(xiǎn)公司可以擁有充足的資金及時(shí)處置倒閉的機(jī)構(gòu)。此后，在全額保險(xiǎn)過渡期結(jié)束后，正式實(shí)行限額存款保險(xiǎn)制度。

三、建立我國存款保險(xiǎn)制度的建議

(一)堅(jiān)持與利率市場化進(jìn)程相協(xié)調(diào)。與主要發(fā)達(dá)國家存款保險(xiǎn)制度“從無到有”不同，我國面臨的主要是“由暗轉(zhuǎn)明”的問題。長期以來，我國一直執(zhí)行著事實(shí)上的“零費(fèi)率”“全額償付”的隱性保障機(jī)制。隨著我國市場化改革的推進(jìn)，繼續(xù)實(shí)行“全額保障”“零費(fèi)率”可能會一定程度上致使銀行利用高利率吸收存款，從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，從而加劇不良競爭，不利于金融市場的穩(wěn)定。同時(shí)，政府承擔(dān)過高的隱性擔(dān)保和銀行救助成本，負(fù)擔(dān)太重，也不利于分散風(fēng)險(xiǎn)。

(二)合理選擇存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu)模式。結(jié)合我國目前銀行經(jīng)營現(xiàn)狀和儲蓄結(jié)構(gòu)，可借鑒美國的做法，建立高度集中的全國范圍的存款保險(xiǎn)公司，并在各省、市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。另外，由于國有商業(yè)銀行資金實(shí)力雄厚，可參照日本的做法，由國家財(cái)政和銀行業(yè)機(jī)構(gòu)共同出資組建存款保險(xiǎn)公司，原則上按照1∶1的比例出資;隨著我國存款保險(xiǎn)制度的不斷發(fā)展，再適當(dāng)擴(kuò)大國家財(cái)政出資的比例。為防范存款保險(xiǎn)機(jī)制建立過程中的風(fēng)險(xiǎn)，可以借鑒日本做法，在全額保險(xiǎn)的過渡期結(jié)束后，正式采取限額存款保險(xiǎn)制度。

(三)構(gòu)建符合實(shí)際情況的存款保險(xiǎn)體制。一是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)具備一定的監(jiān)管職能，以提高救助效率，降低救助成本。但是，其監(jiān)管職責(zé)界定應(yīng)清晰，以避免與央行和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重復(fù)。一般而言，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合央行和監(jiān)管部門，對一些有嚴(yán)重問題的銀行進(jìn)行監(jiān)控和處置。此外，監(jiān)管部門之間應(yīng)建立信息收集和共享的長效機(jī)制，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)。二是在承保范圍的確定上應(yīng)堅(jiān)持屬地原則。國有商業(yè)銀行、股份制銀行、城市農(nóng)村信用社、城市農(nóng)村商業(yè)銀行以及外資銀行在華的分支機(jī)構(gòu)，都可納入承保的范圍。三是在承保限額上以10萬元為限?？紤]到我國居民儲蓄大部分為10萬元以下余額的賬戶，因此，目前存款保險(xiǎn)的最高限額可參照10萬元這一標(biāo)準(zhǔn)制定。四是在投保方式上采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的方式?？蓞⒄彰绹淖龇ǎ?guī)定國有商業(yè)銀行、城市農(nóng)村信用社必須強(qiáng)制投保;而股份制商業(yè)銀行和外資銀行在華機(jī)構(gòu)，可自愿投保。

(四)以立法的形式明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能。國外的經(jīng)驗(yàn)證明，存款保險(xiǎn)制度的建立，必須堅(jiān)持立法先行的原則。因此，我國在建立和實(shí)施存款保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)先制定相關(guān)的法律，并依照出臺的法律法規(guī)，構(gòu)建我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，要通過法律法規(guī)對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行明確，并以法律形式賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)利。要根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在問題銀行處理上的職責(zé)分工;根據(jù)《商業(yè)銀行法》，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在問題銀行行政撤銷關(guān)閉中的作用;根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在問題銀行破產(chǎn)整頓過程中的職能;根據(jù)《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)清算中的職權(quán)職責(zé)。

(五)重視存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，防止逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)要實(shí)現(xiàn)銀行機(jī)構(gòu)全覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，解決逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。國外的實(shí)踐證明，存款保險(xiǎn)制度為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)提供了強(qiáng)有力的保證，但也往往刺激了銀行冒險(xiǎn)的沖動(dòng)，形成了道德風(fēng)險(xiǎn)?？梢詫W(xué)習(xí)美國的做法，根據(jù)各銀行業(yè)機(jī)構(gòu)資本金充足情況，確定差別化的存款保險(xiǎn)費(fèi)率。對銀行業(yè)投保機(jī)構(gòu)的存款情況進(jìn)行滾動(dòng)檢查和監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)銀監(jiān)部門與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，強(qiáng)化信息披露制度，防范風(fēng)險(xiǎn)。