低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策實施現(xiàn)狀調(diào)查與思考

□鄧顯彬 羅海波 黎登琴 張秋琴 黃璐水 董大芳

一、引言

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展和轉(zhuǎn)型時期，為探索如何解決經(jīng)濟發(fā)展和有限土地資源之間的矛盾的，合理開發(fā)低丘緩坡是解決工業(yè)、農(nóng)業(yè)、住房和城建等對土地資源需求問題的新途徑。2 0 1 2年3月，國土資源部出臺《低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用試點工作指導(dǎo)意見》，并確定了貴州、湖北等1 1個?。ㄊ?、自治區(qū)）作為政策實施的試點省份。低丘緩坡一般是指坡度在5°～2 5°之間、相對高度在2 0 0 m以下的廣大集中連片分布的丘陵地帶。出臺該政策的目的是有效減少工業(yè)、城鎮(zhèn)及農(nóng)村新居建設(shè)占用城市城鎮(zhèn)周邊和壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護耕地，拓展建設(shè)用地新空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，充分開發(fā)利用土地資源，特別是未利用低丘緩坡土地資源，緩減用地工序矛盾。對于低丘緩坡土地的綜合開發(fā)利用，學(xué)術(shù)界相關(guān)的研究并不多，主要為低丘緩坡土地資源開發(fā)利用可行性研究、耕地地力評價、規(guī)劃編制、相關(guān)法律因素研究等。改革開放以來，各地區(qū)本著“先易后難，集中連片，規(guī)模開發(fā)”的原則，已先后對各類自然條件相對較好的土地資源進行了不同程度的開發(fā)利用，目前剩下的是一些土壤立地條件差、養(yǎng)分含量低、水資源短缺、自然災(zāi)害頻發(fā)、交通不便、分布零散的低丘緩坡土地資源。學(xué)術(shù)界也對如何開發(fā)利用這部分土地資源進行了研究，并提出了開發(fā)利用的保障措施。但政策實施的途徑、方法以及開發(fā)利用模式等，基本上處于探索階段。因此，通過開展政策試點實地調(diào)研，采集政策實施過程中各環(huán)節(jié)各利益群體對政策的回應(yīng)信息，了解政策的實施狀態(tài)，為完善貴州省低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策體系，優(yōu)化政策實施途徑和方式，提供現(xiàn)實客觀的參考依據(jù)。

二、政策內(nèi)容梳理

低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策的主要內(nèi)容是開發(fā)規(guī)劃與計劃、項目建設(shè)用地審批管理、土地利用變更與確權(quán)、耕地占補平衡、項目資金來源、供地用地、監(jiān)管等，政策內(nèi)容涉及廣泛，措施靈活。地方層面的低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策特點為：明確了低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策的目的和意義，注重政策項目的實際操作；明確了各部門的職責(zé)和分工，強化組織保障；針對項目實施強調(diào)項目開發(fā)的土地變更、確權(quán)以及耕地占補平衡等問題；明確政策項目驗收內(nèi)容、方法、步驟及必備材料。

三、調(diào)查內(nèi)容與方法

拋開政策實施主體和政策接受群體的利益關(guān)系，以第三方的身份，綜合運用政治學(xué)、行政學(xué)、社會科學(xué)等相關(guān)知識，從兩個方面展開實地調(diào)查：一方面，查閱地方政府執(zhí)行政策的相關(guān)文件、規(guī)劃和實施方案，以及政策實施前后地方社會經(jīng)濟要情變化，了解政策執(zhí)行情況與實施效率；另一方面，針對政策執(zhí)行主體開展座談會，訪問了解工作人員對政策的反應(yīng)情況，以及采集涉及政策項目開發(fā)的土地征收和房屋拆遷問題信息并作統(tǒng)計分析。綜合分析實地調(diào)查結(jié)果，對貴州市花溪區(qū)低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策實施的狀態(tài)和效果進行公正、客觀的論述。

四、調(diào)查區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

1.調(diào)查區(qū)域 貴州省貴陽市花溪區(qū)低丘緩坡土地資源豐富，且為貴州省首批低丘緩坡土地開發(fā)利用政策試點區(qū)域。花溪區(qū)處于省會貴陽市管轄區(qū)域，地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟較發(fā)達，相對開放。地貌類型以山地、丘陵為主，海拔多在11 0 0～1 4 0 0 m之間，6°～2 5°之間的低丘緩坡土地資源豐富。其中2°～1 5°之間的土地總量為3 21 2 2.2 3 h m2，占全區(qū)土地總面積2 5.6 6％；1 5°～2 5°之間的土地總量為2 5 1 3 5.7 h m2，占全區(qū)土地總面積2 7.8 9％。全區(qū)總?cè)丝? 2.4 1萬人，少數(shù)民族人口1 1 5 9 2 4人，占3 4.3 8％。

2.數(shù)據(jù)來源 文中所涉及的政策實施效率和效益數(shù)據(jù)主要源于花溪區(qū)低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃（2 0 1 1～2 0 1 5）、試點項目實施方案以及花溪區(qū)國土局、統(tǒng)計局等部門提供的數(shù)據(jù)資料和信息。政策實施的地方政府回應(yīng)情況是對研究區(qū)域的國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、交通、工業(yè)等部門的工作人員進行訪談總結(jié)而來，每人次訪談時間為1 0～2 0分鐘，累計訪談3 6人次；涉及政策項目實施的土地征收或房屋拆遷補償問題分析的數(shù)據(jù)，則是由筆者針對花溪區(qū)政策實施痕跡較為明顯的試點項目所涉及的村莊的農(nóng)戶，開展入戶問卷調(diào)查而來，實際入戶訪談地點為大學(xué)城項目涉及的花溪區(qū)黨武鄉(xiāng)思丫村和貴陽市甲秀南路項目涉及的大壩井村，共收回1 9 1份有效問卷，并會同村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所工作人員對調(diào)查數(shù)據(jù)進行甄別（問卷調(diào)查的樣本農(nóng)戶區(qū)域分布和調(diào)查對象主要特征見表1）。

表1 入戶問卷調(diào)查樣本的區(qū)域分布和特征

根據(jù)表1數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況，樣本區(qū)域分布情況以及特征符合該政策實施監(jiān)測樣本選取的原則和要求，對問卷結(jié)果進行分析具有一定意義。

五、調(diào)查結(jié)果分析

1.政策的執(zhí)行情況與實施效益 貴陽市花溪區(qū)人民政府認(rèn)真貫徹落實政策文件精神，于2 0 1 2年8月完成《貴陽市花溪區(qū)低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃》和《貴陽市花溪區(qū)低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用實施方案》編制。按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”的原則，規(guī)劃涉及耕地開發(fā)、林地開發(fā)和建設(shè)用地開發(fā)。規(guī)劃目標(biāo)為開發(fā)新增耕地3 1 2.2 0 h m2，重點項目建設(shè)占用耕地2 4 1.8 6 h m2，到2 0 1 5年，規(guī)劃區(qū)耕地凈增加7 0.3 4 h m2，實現(xiàn)耕地占補平衡。規(guī)劃目標(biāo)總投資建設(shè)成本為2 3 6 5 6 8.3 6萬元，涉及土地征收和房屋拆遷成本為1 1 0 7 7 2.5 9萬元。規(guī)劃實施后，按照提供1 5 0個崗位/h m2就業(yè)，容納2 6 5人/h m2居住，按投資強度3 0 0萬元/畝測算，可提供就業(yè)崗位約1 2.6萬個，容納約2 2萬人居住，投資額可達3 7 7億元，稅收收入預(yù)計能達到1 6.3億元左右，產(chǎn)出經(jīng)濟效益達2 8 9.4 5億元，扣除成本，凈利潤達2 6 5.7 9億元。

根據(jù)貴陽市花溪區(qū)統(tǒng)計部門的經(jīng)濟要情指標(biāo)顯示，2 0 1 0～2 0 1 1年的增速明顯（見圖1），可以表明低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策在該區(qū)域?qū)嵤┮詠恚徑饬送恋刭Y源制約國民經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政策實施的前期工作已取得了一定的社會經(jīng)濟效益。

2.地方政府對政策的反應(yīng)情況 總結(jié)訪談內(nèi)容，可以得出花溪區(qū)政府部門工作人員對低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策實施的反應(yīng)情況如下：

（1）城市擴張迅速，專項規(guī)劃編制存在用地指標(biāo)調(diào)整，但整體用地結(jié)構(gòu)未發(fā)生變化

中心城區(qū)的發(fā)展太快，土地利用總體規(guī)劃周期內(nèi)的各類用地（特別是建設(shè)用地）指標(biāo)緊張，城市規(guī)劃周期過長，且用地監(jiān)管部門監(jiān)督不嚴(yán)，用地結(jié)構(gòu)和布局因此而混亂。政策專項規(guī)劃設(shè)計主要協(xié)調(diào)《土地利用總體規(guī)劃》、《城市規(guī)劃》，以及農(nóng)業(yè)、水利、交通、林業(yè)等部門相關(guān)規(guī)劃，存在調(diào)整土地利用總體規(guī)劃用地指標(biāo)的情況，但建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整幅度不大，整體用地結(jié)構(gòu)未發(fā)生變化。

（2）項目資金渠道模糊，土地收益分配不明確 該政策項目實施的資金主要是由項目主體方（花溪區(qū)人民政府）籌集工作啟動經(jīng)費，并積極拓展招商引資（第三方融資）渠道，以及整合其他經(jīng)費渠道，主要包括土地出讓收益、土地開墾經(jīng)費、土地整理項目經(jīng)費以及整合其他部門（水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)等部門）項目經(jīng)費，政策專項資金渠道模糊；同時，項目開發(fā)的建設(shè)用地出讓收益分配不明確，沒有明確的分配方案和標(biāo)準(zhǔn)，影響了政策推廣的積極性。

（3）應(yīng)制定項目施工影響評價和預(yù)處理方案，建立完善的環(huán)境安全應(yīng)急體系，減少對周邊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境造成影響 政策實施過程中制定了完善的方案，降低項目開發(fā)成本和負(fù)面影響。制定民眾上訪機制，在項目所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立了群眾信訪辦公室，由專門的政府工作人員收集上訪群眾反應(yīng)的信息，并做好記錄，政策實施工作領(lǐng)導(dǎo)小組及時回應(yīng)群眾上訪內(nèi)容，確保政策的落實。

（4）農(nóng)民對政策補償?shù)挠粩嗌?，涉及政策項目的土地征收和房屋拆遷難度大，政府工作人員壓力大 農(nóng)民失地后的生活得不到保障，物價不斷攀升，生活成本不斷提高，使政府執(zhí)行的統(tǒng)一區(qū)片綜合土地補償很難滿足當(dāng)前農(nóng)民群眾對補償標(biāo)準(zhǔn)的欲望，致使工作人員承受大量群眾工作、解決信訪和化解矛盾等壓力，嚴(yán)重影響低丘緩坡土地資源集中連片、成規(guī)模地開發(fā)利用。

（5）開發(fā)為耕地的質(zhì)量難以保證，農(nóng)民承包耕作的積極性不高，短期難以見效 地方經(jīng)濟社會發(fā)展受地形條件影響，大量優(yōu)質(zhì)低丘緩坡土地資源已經(jīng)被利用，只是利用效率偏低，利用模式需要改進，余下的低丘緩坡土地資源的開發(fā)利用情況復(fù)雜，開發(fā)為耕地受規(guī)模不大、土壤層翻新、交通水利條件差、效益短期難以見效等因素限制，農(nóng)民對新開發(fā)耕地的承包積極性不高。

（6）政策實施促地方水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、交通、建設(shè)等部門事業(yè)發(fā)展，受益明顯

低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策在執(zhí)行的過程中有關(guān)于生態(tài)建設(shè)的投入，并取得一定效果，整合了不同項目主體當(dāng)目標(biāo)相近的資金、人才和政策資源，進一步推進區(qū)域石漠化綜合防治、水土保持等林業(yè)工程。同時，政策實施在一定程度上改善了當(dāng)前的土地資源現(xiàn)狀格局，加強了對環(huán)境薄弱的未利用土地質(zhì)量的改善，緩減區(qū)域用地需求矛盾。

圖1 花溪區(qū)部分社會經(jīng)濟指標(biāo)增速

（7）低丘緩坡土地開發(fā)利用情況復(fù)雜，涉及山林林權(quán)調(diào)整，合同變更 《森林法實施條例》明確規(guī)定“林地包括郁閉度0.2以上的喬木以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地”明令禁止開墾，低丘緩坡土地資源的開發(fā)，涉及山林權(quán)屬調(diào)整、承包經(jīng)營合同變更等問題。

3.農(nóng)戶對政策實施的回應(yīng)情況 設(shè)計了低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策的了解程度、政策項目開發(fā)對周邊居民的影響、農(nóng)戶對政策項目土地征收或房屋拆遷中對政府的行為是否滿意、農(nóng)戶是否就政策補償問題向有關(guān)部門反映、政策項目土地征收或房屋拆遷期望的補償方式、項目開發(fā)前后農(nóng)戶的經(jīng)濟來源渠道、農(nóng)戶對政策項目補償費用的使用情況、農(nóng)戶對項目開發(fā)期望的房屋拆遷安置方式等8個問題，對政策項目涉及的農(nóng)民群眾開展入戶問卷調(diào)查，了解農(nóng)民群眾對政策項目實施的回應(yīng)情況。

對于該政策的了解程度上，受訪者中3 5.7 9％的農(nóng)戶聽說過該政策，僅4.2 1％的農(nóng)戶了解該政策，6 0％的農(nóng)戶不了解該政策?？傮w來看，農(nóng)民對政策的了解程度不高，原因主要源自政策執(zhí)行者對政策的宣傳力度不夠，以及農(nóng)民群眾知識化程度不高，對國家政策的了解太過于被動。

對于政策項目開發(fā)對周邊居民生產(chǎn)生活的影響，受訪者中3 4.7 4％的農(nóng)戶受噪音影響大，4.2 1％的農(nóng)戶剩余土地受灰塵、污水等“三廢”污染嚴(yán)重，2 8.4 2％的農(nóng)戶受房屋項目施工爆破震動影響，8 7.3 7％的農(nóng)戶原基礎(chǔ)設(shè)施受損嚴(yán)重。造成以上影響的主要原因有：一是施工單位在施工過程中并未修建隔音墻且連夜施工，其噪聲嚴(yán)重影響周邊居民正常的生活；二是施工過程中灰塵隨風(fēng)飄浮到周邊農(nóng)作物上，影響作物生長，部分施工破壞了原有的污水系統(tǒng)，造成廢水廢渣污染；三是低丘開山爆破震動周邊農(nóng)戶建筑或碎石散落到周邊建筑上；四是政策推行的項目施工時，施工車隊將原有的本身質(zhì)量不太好的路面壓壞等。

對于農(nóng)戶對政策項目土地征收或房屋拆遷中對政府的行為是否滿意的問題，受訪者中僅1 1.5 8％的農(nóng)戶認(rèn)為滿意，8 8.4 2％的農(nóng)戶不滿意。原因主要是征地過程中政府就補償問題未對失地農(nóng)戶做詳細講解，農(nóng)戶普遍認(rèn)為政府官員官本位色彩濃重，等級嚴(yán)明，高高在上，對農(nóng)民失地后的生活保障問題不會予以關(guān)心和考慮。

對于農(nóng)戶是否就政策補償問題主動向有關(guān)部門反映和協(xié)商過，受訪者中4 5.2 6％的農(nóng)戶就政策補償問題主動向有關(guān)部門反映和協(xié)商過，5 4.7 4％的農(nóng)戶未向有關(guān)部門反映和協(xié)商過。表明農(nóng)民的自我維權(quán)意識很淡薄，缺乏對政府執(zhí)政行為的監(jiān)督意識。同時政府的執(zhí)政理念和工作作風(fēng)、態(tài)度上使得部分群眾覺得政府不可靠，農(nóng)民群眾失去了向政府單位反映或協(xié)商的積極性。

對于農(nóng)民群眾期望的政策項目土地征收補償方式，受訪者中僅1 7.8 9％的農(nóng)戶認(rèn)為只需貨幣補償即可，而8 2.1 1％的農(nóng)戶都希望通過貨幣結(jié)合就業(yè)安置的方式進行土地征收補償?？傮w來看，農(nóng)戶期望的土地征收或房屋拆遷的補償方式，主要趨于貨幣結(jié)合就業(yè)安置的方式，農(nóng)戶失地后最關(guān)心的還是生活保障的問題。

對于政策項目開發(fā)對農(nóng)民主要經(jīng)濟來源的影響，3 4.7 4％受訪農(nóng)戶中土地征收前單純依靠種植，土地征收后僅占7.3 7％；土地征收前單純依靠務(wù)工的農(nóng)戶占7.3 7％，土地征收后卻變?yōu)? 5.2 6％；土地征收前種地和務(wù)工結(jié)合的農(nóng)戶占4 8.4 2％，土地征收后占4 3.1 6％。由此可見，土地征收對農(nóng)戶經(jīng)濟來源渠道產(chǎn)生了一定影響，當(dāng)前社會物質(zhì)消費水平早已迫使農(nóng)民群眾對土地的依賴程度越來越低。

對于政策項目土地征收或房屋拆遷補償費的使用情況，受訪者中8 7.3 7％的農(nóng)戶補償費用于生活日用，2 3.1 6％的農(nóng)戶用于修建新房，1 1.5 8％的農(nóng)戶用于投資經(jīng)營，2 0％的農(nóng)戶用于小孩教育，4 8.4 2％的農(nóng)戶把部分或全部補償費用存入銀行。農(nóng)民對承包地的依賴程度很高，且農(nóng)民種地收入基本上屬于剛好能維持基本的生活需求，失地補償費只能用于生活日用或存入銀行。但花溪區(qū)大學(xué)城項目區(qū)周邊農(nóng)戶，將土地征收或房屋拆遷補償費用于修建新房和投資經(jīng)營的農(nóng)戶比例也比較高，農(nóng)戶積極預(yù)測項目開發(fā)的后續(xù)經(jīng)濟推動作用，抓住大學(xué)城項目竣工后龐大的學(xué)生商服的發(fā)展機會。

對于項目開發(fā)期望的房屋拆遷安置方式，受訪者中3 3.6 8％的農(nóng)戶提到可以接受政府集中安置，8 7.3 7％的期望自己建房，僅1戶（占1.0 5％）提到進城買房。在沒有就業(yè)安置和保障的情況下，表明被拆農(nóng)戶還是延續(xù)原有的生產(chǎn)生活觀念，希望根據(jù)自己生產(chǎn)生活的方式來修建自己的房屋。

六、結(jié)論與思考

1.取得的成效 政策執(zhí)行力度與實施效率較高?；ㄏ獏^(qū)人民政府對政策文件精神響應(yīng)積極，完成了區(qū)域低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃和項目實施方案的編制工作，且項目開發(fā)均已處于實施階段。預(yù)計花溪區(qū)低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策實施后，項目對未利用土地開發(fā)的效果明顯，試點項目開發(fā)均形成一定規(guī)模。

地方政府及社會公眾對政策實施回應(yīng)度很高，政策環(huán)境適應(yīng)性和社會穩(wěn)定性較強，可信度較高。政策實施過程中地方政府各部門配合協(xié)調(diào)，分工明確，已有健全的體制和完善的工作實施方案，能很好地處理政策實施過程中出現(xiàn)的困難和矛盾。低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策的實施，很好地整合了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、交通等部門規(guī)劃發(fā)展中的用地需求，提高了各項政策資金的利用效率。

2.存在的不足 低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用政策實施過程中，地方政府尤其是國土部門在政策實施的前期階段表現(xiàn)出很多的壓力和困難，項目立項程序復(fù)雜，資金籌集困難，土地開發(fā)收益分配模糊，城市擴張速度快，用地結(jié)構(gòu)混亂，指標(biāo)難以協(xié)調(diào)，以及由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)對政策的了解程度不高，導(dǎo)致政策實施工作協(xié)調(diào)耦合度不高。

社會公眾對地區(qū)緩坡土地綜合開發(fā)利用政策的了解程度不高，政策執(zhí)行過程中宣傳力度不夠，政策項目實施過程中政府工作的針對性、時效性不是很強，項目實施方案的機械執(zhí)行問題嚴(yán)重，造成政策接受群體對政府行為評價不高，嚴(yán)重影響政策的公信力。

新時期國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的土地征收和房屋拆遷問題中個人色彩濃重，原土地使用者土地補償欲望值不斷提升，不愿集中安置，有關(guān)政策項目實施涉及的土地征收和房屋拆遷問題的群眾工作壓力大。

3.對策建議 增強政策決策層與地方政府領(lǐng)導(dǎo)層的科學(xué)決策意識，統(tǒng)籌各項政策實施的相互協(xié)調(diào)和通盤照顧，健全政績考核機制，擺脫“唯G D P”的政績觀，強化生態(tài)環(huán)境保護與國土安全在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。細化政策內(nèi)容和目標(biāo)，建立健全政策實施條例，避免地方政府利用土地的多重屬性，敷衍、機械執(zhí)行政策。完善政策補償與輔助政策機制，健全土地征收補償制度，充分考慮失地農(nóng)民群眾的生活保障問題，制定土地補償費用使用向?qū)В瑤椭r(nóng)民群眾合理使用土地補償費，避免征地拆遷暴富后因賭博、奢侈消費等導(dǎo)致突然返窮現(xiàn)象，切實保障農(nóng)民權(quán)益，贏取社會公眾對政策實施的支持度。明確政策項目申報程序、資金渠道、土地收益分配、政策協(xié)調(diào)機制等問題，督促地方政府嚴(yán)格執(zhí)行政策內(nèi)容和目標(biāo)，增加政府活動的公開、透明度，建立健全政策及政策實施信息的對稱態(tài)勢，維護公共權(quán)力或法律法規(guī)的權(quán)威性。