大部制改革背景下我國食品安全監(jiān)管體制探討

封俊麗

(鄭州成功財經學院商學系，河南鄭州451200)

2013年3月以來，我國進行了食品安全的大部制改革。3月22日，我國國家食品藥品監(jiān)督管理總局正式掛牌成立。3月31日，國務院辦公廳印發(fā)了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》。自此，我國新的“三位一體”的食品安全監(jiān)管模式正式形成，其框架見圖1所示。

圖1 我國新的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.1 The new framework of food safety supervision system in China

此次大部制變革形成的食品安全監(jiān)管體制，較以前的“眾龍治水”、“分段管理”式的監(jiān)管模式能更好地整合各種監(jiān)管資源，從理論上能實現我國對食品安全的統(tǒng)一監(jiān)管、集中監(jiān)管，實現食品安全監(jiān)管在整個供應鏈環(huán)節(jié)的無縫對接。我國新的食品安全監(jiān)管體制較以前的監(jiān)管體制相比，特點概括起來如下:

從監(jiān)管模式的設置上看，新的食品安全監(jiān)管體制改變了我國原來的分段監(jiān)管模式，采用統(tǒng)一監(jiān)管、集中監(jiān)管的模式。由三個部門對食品安全進行監(jiān)管:農業(yè)部主管全國初級食用農產品生產的監(jiān)管工作;國家衛(wèi)生和計劃生育委員會(以下簡稱:衛(wèi)計委)負責食品安全風險評估與國家標準的制定工作;國家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡稱:食藥總局)對食品的生產、流通、消費環(huán)節(jié)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理［1］。而我國原有的食品安全監(jiān)管采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式，其監(jiān)管體制框架如圖2所示。其中，國務院食品安全委員會統(tǒng)籌指導食品安全工作;農業(yè)部主管全國初級食用農產品生產的監(jiān)管工作;衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調及食品安全國家標準制定的職責;國家質檢總局、工商行政管理部門和食品藥品監(jiān)督管理局則依次對食品供應鏈上的生產、流通、餐飲服務活動進行監(jiān)管［2］。

圖2 我國原有的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.2 The original framework of food safety supervision system in China

從監(jiān)管權力的配置方面看，新的食品安全體制權利配置依舊混亂不清。首先是橫向權利的配置，農業(yè)部和食藥總局仍然是監(jiān)管主體，分別擁有相應的監(jiān)管權;其次是縱向權利的配置:我國對食品安全監(jiān)管依然采取雙重管理模式。我國政府為了鞏固地方政府負總責的既定格局，仍由地方政府對食品安全總負責，對食品安全仍采取屬地管理模式，同時，地方政府在本級監(jiān)管機構人事任免上仍將要征集上級機構的意見［1］。

2 我國新的食品安全監(jiān)管體制探討

2.1 食藥總局如何實施統(tǒng)籌及綜合協(xié)調職能?

在新的食品安全監(jiān)管體制下，食藥總局對食品安全問題最終負責。其中，食藥總局承擔原國務院食品安全委員會的日常工作，統(tǒng)籌指導食品安全工作，對食藥總局、農業(yè)部、衛(wèi)計委的工作進行綜合協(xié)調［1］。那么，食藥總局如何協(xié)調與農業(yè)部及衛(wèi)計委的之間的關系?

2013年3月以來，國內發(fā)生了農夫山泉“質量門”事件，國內有一些媒體包括:21世紀網、《京華時報》等上有很多關于農夫山泉天然水質量問題的消息。農夫山泉的“質量門”事件其實是一場“標準門”事件，正是由于各種標準的不統(tǒng)一而造成的。農夫山泉的“質量門”事件暴露出食藥總局未能很好地承擔起食品安全的綜合協(xié)調、健全協(xié)調聯動機制的職責。那么，作為承擔食品安全綜合協(xié)調職責的食藥總局應與進行風險評估、制定國標的衛(wèi)計委協(xié)調好、溝通好，及早進行風險預防，及早發(fā)現我國食品安全標準中的亂象，及早制定出統(tǒng)一的國標。

2.2 食藥總局如何整合下轄的食品安全監(jiān)管機構?如何協(xié)調好其內設機構之間的關系?

此次的大部制改革，食藥總局整合了原國家食品藥品監(jiān)管局、原國家質監(jiān)總局、原國家工商行政總局在食品安全監(jiān)管方面的職責，設17個內設機構，其中涉及食品安全直接監(jiān)管的機構包括:綜合司、法制司、食品安全監(jiān)管一司、食品安全監(jiān)管二司、食品安全監(jiān)管三司、稽查局、應急管理司、科技和標準司、新聞宣傳司，各司局級機構職責分工清晰［1］。其中，為了對食品安全實施整個供應鏈上的統(tǒng)一監(jiān)管、集中監(jiān)管，食藥總局下設食品安全監(jiān)管三司，其中，一司負責食品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管;二司負責流通及消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管;三司承擔食品安全統(tǒng)計工作，開展食品安全風險預警與風險交流工作［1］。那么，食藥總局下轄的司局級單位眾多，如何清晰劃分各司局級機構的職責，加強各機構的溝通與協(xié)調?這是亟待解決的問題。

2013年5月以來，我國的一些城市發(fā)生了老鼠肉冒充羊肉事件。老鼠肉冒充羊肉事件反映出我國食品安全監(jiān)管中的漏洞:究竟是哪個環(huán)節(jié)監(jiān)管出的問題，是生產環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)還是消費環(huán)節(jié)?為什么羊肉生產場所無人檢查?為什么添加違禁明膠、胭脂紅、硝鹽等的假羊肉沒人檢驗檢疫?為什么農貿市場無人檢查?為什么使用假羊肉的餐飲企業(yè)無人檢查?應該說此次的老鼠肉冒充羊肉事件，位于生產、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管機構都有責任，是食品供應鏈上各個環(huán)節(jié)監(jiān)管不作為的結果。在食品安全監(jiān)管中，清晰劃分職責是安全監(jiān)管的前提，同時，為了避免監(jiān)管漏洞，各監(jiān)管機構之間還應定期、不定期的會晤、溝通與協(xié)調。

2.3 食品安全監(jiān)管部門如何協(xié)調好與其他涉及食品安全的部門之間的關系?

本次大部制改革的結果是食藥總局對食品安全最終負責。但由于食品安全涉及面廣，食藥總局會與其他的一些涉及食品安全的部門:國家質檢總局、國家工商局、商務部、公安局部及國內媒體等有業(yè)務方面的聯系。那么，食藥總局如何協(xié)調好與其他各部門之間的關系?

在2013年3月開始發(fā)生的農夫山泉事件中，面對農夫山泉與《京華時報》的爭論，面對中國民族衛(wèi)生協(xié)會健康飲水專業(yè)委員會把農夫山泉從該行業(yè)協(xié)會中除名。盡管2013年5月6日和5月10日《南方周末》和《人民日報》相應發(fā)文，但仍打不消公眾的疑慮:農夫山泉的天然水能不能喝?哪個部門該做一個權威的監(jiān)測，給公眾一個權威的檢測結果?面對食品安全問題或食品安全隱患，作為食品安全監(jiān)管總負責的機構，食藥總局應及時去統(tǒng)籌、去協(xié)調國家相關的權威質監(jiān)部門和媒體，應對農夫山泉產品進行權威的監(jiān)測并及時的、客觀的披露相應的監(jiān)測結果［3－4］。

2.4 食藥總局如何監(jiān)管地方政府的食品安全執(zhí)法工作?

此次大部制改革，為了鞏固我國地方政府對食品安全負總責的既定格局，由地方政府對食品安全總負責，對食品安全采取屬地管理模式［1］。而屬地管理最大的問題是容易發(fā)生地方保護主義。那么，如何避免地方保護主義?食藥總局如何監(jiān)管地方政府的食品安全執(zhí)法工作?

在此次的農夫山泉“質量門”事件中，為什么一些消費者對2013年5月10日《人民日報》刊登的《農夫山泉抽查合格率100%》的信息有疑慮［4］，最終原因是因為抽檢結果來自于浙江省質監(jiān)局和浙江省衛(wèi)生廳的接受采訪時確認的，消費者深恐地方保護主義。同時，在農夫山泉“質量門”事件中，浙江省衛(wèi)生廳和浙江省質監(jiān)局沒有任何責任嗎?正是地標滯后于國家標準，才導致企業(yè)無所適從。直到2013年4月20日，浙江省衛(wèi)生廳才刊登了《關于對媒體反映瓶裝飲用天然水適用標準情況的說明》，農夫山泉天然水執(zhí)行的地標才得已廢棄。農夫山泉的“質量門”事件暴露出我國的食品安全監(jiān)管屬于事后監(jiān)管，風險分析及預測能力較差。那么，在食品安全監(jiān)管中，食藥總局如何才能更好地監(jiān)管地方政府的執(zhí)法工作，同時又能做到風險分析與風險預防呢?

表1 美國的監(jiān)管部門及其職責Table 1 The supervision department and regulatory responsibilities in U.S

3 發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管體制及對我國的啟示

3.1 發(fā)達國家的食品監(jiān)管體制現狀

3.1.1 美國的食品安全監(jiān)管體制 美國成立了由最高級行政長官總統(tǒng)領導的食品安全委員會統(tǒng)一監(jiān)管食品安全，其框架如圖3所示。

圖3 美國的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.3 The framework of food safety supervision system in U.S

美國食品安全監(jiān)管體制的特點是一個部門主要負責一種或數種產品的食品安全監(jiān)管工作，各監(jiān)管部門職責清晰［5－6］，美國食品安全監(jiān)管部門及職責見表1所示。在食品安全監(jiān)管權力的配置方面，美國全國范圍內的食品安全監(jiān)管由美聯邦政府負責，而各州內的食品安全監(jiān)管工作主要由州政府負責，美國自上而下采取垂直一體化的食品安全監(jiān)管模式。在食品安全的監(jiān)管方面，由聯邦政府總負責，其不依賴于地方州政府。為了了解、掌控更多的食品安全信息，美聯邦政府每年會向全國各地派駐大量的食品安全信息調查員。為了應對食品安全問題，美聯邦政府在全國各地設立了多個食品安全檢驗中心隨機監(jiān)測食品安全問題，而對于緊急的、突發(fā)的食品安全事件，美聯邦政府會授權當地的食品安全檢驗機構按照自己的程序和方法檢測食品安全，費用則由聯邦政府承擔［5－7］。

3.1.2 日本的食品安全監(jiān)管體制 日本的食品安全監(jiān)管機構主要由三個隸屬于日本內閣的政府部門組成:農林水產省、厚生勞動省及食品安全委員會，日本的食品安全監(jiān)管體制如圖4所示。其中，農林水產省和厚生勞動省在監(jiān)管職責上既分工又合作，且各有側重。農林水產省主要負責生鮮農產品及其粗加工產品的安全性問題，主要側重農產品的生產和加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作;厚生勞動省主要負責進口食品及農產品以外的其他食品的安全性監(jiān)管工作，主要側重進口和流通階段［8－9］;而食品安全委員會則獨立于其他政府部門，其最高決策機構由7名委員組成，他們是來自民間的食品安全專家，由國會批準并由首相任命。食品安全委員主要協(xié)調農林水產省和厚生勞動省的食品安全監(jiān)管工作，并且對它們的工作進行監(jiān)督及檢查［8－9］。

圖4 日本的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.4 The framework of food safety supervision system in Japan

3.2 發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制對我國的啟示

3.2.1 強化中央政府對食品安全的直接監(jiān)管 國內近幾年來屢屢發(fā)生的特大食品安全問題帶給大家的警示是:提供食品安全監(jiān)管責任早已超出了地方政府的監(jiān)管能力，我國應強化中央政府對食品安全的直接監(jiān)管、垂直監(jiān)管。美國和日本的食品安全監(jiān)管職責均由美聯邦政府或中央政府總負責，由美聯邦政府或中央政府對地方政府實施垂直一體化監(jiān)管;而我國新的食品安全監(jiān)管體制是由地方政府負總責食品安全問題，在食品安全監(jiān)管上，中央對地方政府的依賴性過強。

3.2.2 加強各監(jiān)管部門的綜合協(xié)調 美國與日本重視食品安全監(jiān)管部門之間的溝通與協(xié)調。以多部門、分品種監(jiān)管的美國為例，雖然食品安全的監(jiān)管職責分布在不同的部門，但卻通過以“品種監(jiān)管為主”的方式來避免各部門間的相互扯皮，同時通過定期的會晤機制來加強食品安全監(jiān)管部門之間的溝通與合作。日本雖然采用分段監(jiān)管模式，卻專門設立了食品安全委員會協(xié)調食品監(jiān)管部門之間的關系，且食品安全委員會獨立于其它的政府部門。

4 整合期對我國食品安全監(jiān)管體制的建議

4.1 成立中央食品安全委員會以加強各監(jiān)管部門之間的綜合協(xié)調

在大部制改革背景下，我國應成立專門的中央食品安全委員會，其應直接對國務院總理負責，而成員應由不受部門利益影響的、來自民間的食品安全方面的專家組成。中央食品安全委員會應綜合協(xié)調各食品安全監(jiān)管部門的工作，農業(yè)部、食藥總局、衛(wèi)計委應各司其職。創(chuàng)新的食品安全監(jiān)管體制框架如圖5所示。

圖5 創(chuàng)新的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.5 The innovative framework of food safety supervision system in China

4.2 改變屬地監(jiān)管為垂直監(jiān)管，加強省級以下的食品安全垂直監(jiān)管

由于食品安全意義重大，涉及面廣，早已超出地方政府的監(jiān)管能力，我國應強化食藥總局對食品安全的直接監(jiān)管，由食藥總局對地方政府實施垂直監(jiān)管。在食品安全監(jiān)管問題上，食藥總局不應依賴于地方政府。全國范圍內或者省際范圍內的食品監(jiān)督執(zhí)法由省部級監(jiān)管部門負責，地方范圍的食品安全問題應由地方政府負責。為搜集、監(jiān)控食品安全的信息，食藥總局應充分利用本次大部制改革設立的10名食藥稽查專員［1］。對于緊急性、突發(fā)性的食品安全事件，食藥總局應利用各地的食品安全檢驗機構或質檢中心按照自己的程序和方法檢驗食品安全問題，費用應由食藥總局支付。

4.3 建立各食品安全監(jiān)管機構之間長效的溝通、協(xié)作機制

我國應建立同級食品安全監(jiān)管部門之間(部級部門、司局級部門、地方政府之間)、上下級食品安全監(jiān)管部門之間(省部級監(jiān)管部門與地方監(jiān)管部門)，食品安全監(jiān)管部門與其他部門之間(食藥總局、農業(yè)部與國家質檢總局、國家工商局、商務部、公安局)長效的溝通、協(xié)作機制。各監(jiān)管部門之間應保持良好的合作關系，定期會晤與溝通。涉及食品安全監(jiān)管的上下級部門之間、同級部門之間要根據實際工作需要隨時組成聯合執(zhí)法小組，定期、不定期地聯合監(jiān)督執(zhí)法，從而確保我國食品安全的國家級戰(zhàn)略定位不動搖。

4.4 完善各級官員績效考評體系，設立官員問責制、引咎辭職制及退出機制

我國應針對中央及地方各級官員建立起一個全面的績效考評體系。在設置績效考評指標體系時，不應僅僅局限于發(fā)展經濟的指標，應考察帶來社會效益的綠色經濟指標。對一些發(fā)生重大食品安全問題的地區(qū)，對其主管領導應采取問責制;同時，對于因瀆職而發(fā)生重大食品安全問題的主管領導應采用引咎辭職制，并對問責官員及引咎辭職官員實施官員退出機制。

4.5 嚴刑峻法，提高食品安全違法犯罪成本

食品安全問題的解決，除了行政體系的監(jiān)管，法治的健全也同樣重要。當前，我國的《食品安全法》只規(guī)定涉事企業(yè)會被停止生產、銷毀產品、沒收所得、處以罰款，而消費者僅可以要求廠商支付價款十倍的賠償金。類似此種微乎其微的懲罰，只會造成了食品安全違法成本過低。我國對于食品安全問題應重拳出擊、嚴刑峻法，即可變革《食品安全法》，提高食品安全的違法犯罪成本，給不良的商家以足夠的震懾，才能夠使我國的食品安全問題得到根治。

［1］國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2013－05/15/c_124716397_4.htm.2013.5.15.

［2］米春改.法律 中華人民共和國食品安全法［M］.北京:中國人民共和國年鑒.2009:975－976.

［3］白劍鋒，郝迎燦，呂毅品.農夫山泉仍有疑團未解 主管部門不該躲貓貓［N］.北京:2013－05－07.

［4］農夫山泉抽查合格率100%［N］.北京:2013－05－10.

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［6］劉先德.美國食品安全管理機構簡介［J］.世界農業(yè)，2006(2):45－47.

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［9］張守文.發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制的主要模式及對我國的啟示［J］.中國食品學報，2008(12):2－4.