推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記

周雀輝

【摘 要】各省、自治區(qū)、直轄市及副省級城市國土資源主管部門、農(nóng)辦（農(nóng)工部、農(nóng)委、農(nóng)工委、農(nóng)牧辦）、財(cái)政廳（局）、農(nóng)業(yè)（農(nóng)牧、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)）廳（局、委、辦），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局、財(cái)務(wù)局、農(nóng)業(yè)局，解放軍土地管理局：為切實(shí)落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)〔2010〕1號），國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕60號），進(jìn)一步規(guī)范和加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地確權(quán)；登記

【中圖分類號】D912.3【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1672-5158（2013）07-0464-01

1 農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記存在的問題

1.1 二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫與農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫的關(guān)系

二次土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查中，村與村之間都簽訂了《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》，為這次農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作打下了很好的基礎(chǔ)。有些地方以農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)平臺，開展集體土地所有權(quán)的權(quán)屬調(diào)查，這個思路是正確的，但是不能取而代之。現(xiàn)在有幾種情況值得警醒：一是編技術(shù)方案時(shí)，用二次土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查建庫方案代替確權(quán)登記發(fā)證建庫方案；二是直接提取農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫中的行政村數(shù)據(jù)層，打印成圖后作為這次所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的宗地圖，不到實(shí)地復(fù)核。其實(shí)兩個數(shù)據(jù)庫是有很大區(qū)別的。

其一，從時(shí)效性講，農(nóng)村土地調(diào)查的數(shù)據(jù)是標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，已報(bào)國務(wù)院備案，一成不變，是各行各業(yè)所需的土地?cái)?shù)據(jù)重要的基礎(chǔ)平臺。確權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)是動態(tài)的，以發(fā)證的時(shí)間為準(zhǔn)，且所有權(quán)的范圍面積年年都有變化，所形成的各項(xiàng)成果，是今后依法管地、科學(xué)管地的重要基礎(chǔ)。

其二，從內(nèi)容與工作環(huán)節(jié)上講，農(nóng)村土地調(diào)查是以地籍調(diào)查為主，而地籍調(diào)查只是農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的一個組成部分（工作環(huán)節(jié)），而申請、權(quán)屬審核、公告、注冊登記、頒發(fā)土地權(quán)利證書等，是這次確權(quán)登記發(fā)證的重中之重，其成果必須納入數(shù)據(jù)庫中。

1.2 關(guān)于一村一證與一宗一證的問題

少數(shù)地方還在堅(jiān)持一村一證。受這種觀念的支配，在辦理土地登記手續(xù)時(shí)，不是按宗地填寫土地登記簿，而是按行政村填寫。實(shí)際上行政村面積大于等于集體土地所有權(quán)面積。由于填寫不規(guī)范，導(dǎo)致土地所有權(quán)面積不準(zhǔn)確。還有的不是按“權(quán)利人”填寫土地歸戶卡，而是按土地所有權(quán)主體代表填寫。諸如此類的問題要予以澄清。

（一）一村一證的做法是錯誤的。不少行政村是由多宗地組成的?！锻恋氐怯涋k法》第二章第五條規(guī)定：“土地以宗地為單位進(jìn)行登記。宗地是指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或空間?！币淮逡蛔C不能等同或替代一宗一證。

（二）按宗地填寫土地登記簿。土地登記簿首頁的地號，就是地籍調(diào)查中的地籍編號，即宗地的編號（見國土資源部《關(guān)于印發(fā)〈土地登記表格〉（試行）的通知》，附件5土地登記表格使用及填寫說明）。

（三）按“權(quán)利人”填寫土地歸戶卡?！锻恋氐怯涋k法》第二章第十四條規(guī)定：“根據(jù)土地登記簿的相關(guān)內(nèi)容”以權(quán)利人為單位填寫土地歸戶卡。

（四）實(shí)行屬地登記原則?！锻恋氐怯涋k法》第三條規(guī)定：土地登記實(shí)行屬地登記原則。申請人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報(bào)縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書?？缈h級行政區(qū)域使用的土地，應(yīng)當(dāng)報(bào)土地所跨區(qū)域各縣級以上人民政府分別辦理土地登記。

1.3關(guān)于地籍區(qū)、地籍子區(qū)的對應(yīng)關(guān)系問題

《宗地代碼編制規(guī)則》（試行）定義：地籍區(qū)，即在縣級行政區(qū)內(nèi)，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處為基礎(chǔ)結(jié)合明顯線狀地物劃分的土地管理區(qū)域；根據(jù)實(shí)際情況，可以行政村、街坊為基礎(chǔ)將地籍區(qū)再劃分為若干個地籍子區(qū)。

（一）地籍區(qū)+地籍子區(qū)——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）+行政村——街道辦事處+街坊（縣級行政區(qū)劃+地籍區(qū)+地籍子區(qū)12位阿拉伯?dāng)?shù)字）

（二）在二次土地調(diào)查中，有些行政村編入201、202圖斑，造成城鎮(zhèn)土地調(diào)查的邊界與農(nóng)村土地調(diào)查圖斑范圍線有部分重復(fù)。這次如何處理？各地根據(jù)實(shí)際情況而定，或保持原狀，或?qū)⑿姓宀糠謩澇鰜碓倬幋a。在編制地籍區(qū)的代碼時(shí)，應(yīng)首先保證與城區(qū)內(nèi)街道界線的一致，便于城區(qū)已有地籍調(diào)查資料的轉(zhuǎn)換無損銜接。

（三）201、202圖斑的土地不全部是國有土地或建設(shè)用地，相當(dāng)一部分是集體土地或耕地、林地等。

1.4 關(guān)于測量坐標(biāo)與圖解精度不一致的處理問題

采用解析法獲得的界址點(diǎn)坐標(biāo)，一般界址點(diǎn)點(diǎn)位中誤差可以保證±5cm的測量精度，所有權(quán)測量采用解析法的主要測量對象是有變化的界址線。按照總體方案的要求，要充分利用二次土地調(diào)查的成果，二次土地調(diào)查的界址點(diǎn)坐標(biāo)主要獲取手段是采用圖解法，圖解精度取決于正射影像圖（DOM）的平面精度。根據(jù)實(shí)際檢測結(jié)果來看，我省DOM的精度一般在10米左右，最大的達(dá)到37米。兩個不同尺度獲取的界址點(diǎn)坐標(biāo)成果，具體到某一宗地，可能只有少量的幾個點(diǎn)是采用解析法獲取的坐標(biāo)，其余點(diǎn)采用圖解坐標(biāo)，兩者不能很好地匹配。

解析點(diǎn)可根據(jù)以下情況加以利用，一是在影像模糊的地區(qū)，應(yīng)盡量選用解析點(diǎn)。二是如果影像清晰，展繪的解析界址點(diǎn)與明顯影像之間的矢差以最大值10米作為標(biāo)準(zhǔn)，小于標(biāo)準(zhǔn)的直接利用，大于標(biāo)準(zhǔn)的，可以采用圖解坐標(biāo)計(jì)算宗地面積。由于解析法獲取的坐標(biāo)，精度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于圖解點(diǎn)，但因計(jì)算的面積與實(shí)際面積有較大的誤差，在整理宗地界址點(diǎn)成果表時(shí)必須將該解析點(diǎn)進(jìn)行整理備案，供日后在精細(xì)化地籍管理時(shí)使用。

2 推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的對策

2.1 充分認(rèn)識農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的重要意義

一是黨中央、國務(wù)院高度重視；二是國土資源部納入重點(diǎn)工作專題推進(jìn)；三是省政府和省廳專門進(jìn)行部署；四是政府要把其列為全市重點(diǎn)項(xiàng)目。各單位必須充分認(rèn)識抓好農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的重要性和緊迫性，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，扎扎實(shí)實(shí)、不折不扣、保質(zhì)保量按時(shí)完成各項(xiàng)工作任務(wù)。

2.2 全力打好農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作攻堅(jiān)戰(zhàn)

全面完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證任務(wù)。當(dāng)前，要重點(diǎn)解決好三方面難題：一是資金保障問題；二是領(lǐng)導(dǎo)保障問題；三是林、農(nóng)權(quán)屬矛盾問題。要采取集中決戰(zhàn)、倒排時(shí)間、跟蹤督辦等措施，加快工作進(jìn)度，全力完成好此項(xiàng)工作。要積極爭取，確保經(jīng)費(fèi)落實(shí)；要規(guī)范運(yùn)作，確保成果質(zhì)量；要主動協(xié)調(diào)，按時(shí)完成任務(wù)。

2.3 強(qiáng)化農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

一是要明確縣（市）區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。明確由本行政區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村土地確權(quán)工作負(fù)總責(zé)，發(fā)揮主導(dǎo)作用。國土資源部門作為具體承辦單位，要積極主動向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)和請示，爭取理解、支持和配合。二是要堅(jiān)持“7個到位”標(biāo)準(zhǔn)。要以“政府重視是否到位、宣傳發(fā)動是否到位、部署安排是否到位、政策細(xì)化是否到位、經(jīng)費(fèi)落實(shí)是否到位、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是否到位、督促指導(dǎo)是否到位”的“七個到位”為評判標(biāo)準(zhǔn)，對上做好匯報(bào)和爭取工作，橫向抓好與相關(guān)部門的銜接、協(xié)調(diào)，對下理順工作機(jī)制、加強(qiáng)質(zhì)量控制，確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記。發(fā)證工作按計(jì)劃有序、穩(wěn)步、順利推進(jìn)。三是要強(qiáng)化工作力量。四是要加強(qiáng)督查考核。

3 結(jié)束語

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是一項(xiàng)意義重大的民生工程，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。我們要以高度負(fù)責(zé)的精神，提高認(rèn)識，集中精力，扎實(shí)工作。當(dāng)前各項(xiàng)工作任務(wù)繁重、頭緒繁雜，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各部門統(tǒng)籌兼顧，合理安排，確保這項(xiàng)工作按照時(shí)間進(jìn)度順利完成。

參考文獻(xiàn)

[1] 趙喬貴.農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證主體確定問題研究[J].地礦測繪，2004年01期