國(guó)外PPP合同研究現(xiàn)狀梳理及趨勢(shì)分析

李麗紅，張 舒，黃昌鐵

（沈陽(yáng)建筑大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110168）

PPP（Public-Private Partnership），即公私合作伙伴關(guān)系，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)該模式，政府可以拓寬融資渠道，減輕財(cái)政壓力；私營(yíng)企業(yè)可以增加投資機(jī)會(huì)，取得合理回報(bào)；對(duì)社會(huì)而言，可以提高資金使用效率，增快公共基礎(chǔ)設(shè)施供給速度，提升公共項(xiàng)目建設(shè)管理水平，滿足社會(huì)公眾需求，提高社會(huì)福利。

PPP模式中合同具有重要地位。政府和私營(yíng)企業(yè)的投資比例及時(shí)機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配、重新談判等問(wèn)題都將在合同中得到約定，因此對(duì)合同的研究具有重要意義。

一、相關(guān)概念的界定

（一）PPP概念的界定

目前關(guān)于PPP尚未有統(tǒng)一的概念，歐盟委員會(huì)[1]、加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)[2]、美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)[3]和聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)[4]等組織對(duì)PPP均有論述，這些論述對(duì)PPP的主體和目的認(rèn)識(shí)一致，對(duì)實(shí)質(zhì)的理解略有不同，有的側(cè)重于合同，有的側(cè)重于關(guān)系。由于合同具有不完全性，只能部分體現(xiàn)合作伙伴關(guān)系，因此，PPP是公共部門和私人部門為了提供公共設(shè)施或服務(wù)而建立的以合同為載體的合作伙伴關(guān)系。

（二）PPP合同主體的界定

PPP合同可分為PPP合同（特許經(jīng)營(yíng)合同）和PPP外圍合同（股東協(xié)議、項(xiàng)目融資合同、建設(shè)合同、保險(xiǎn)合同以及運(yùn)營(yíng)協(xié)議和維修協(xié)議）[5]。本文僅研究PPP合同，故PPP合同主體是指公共部門和私人部門。

二、近三年P(guān)PP合同研究現(xiàn)狀的梳理

從PPP合同的過(guò)程和內(nèi)容兩個(gè)維度對(duì)近三年國(guó)外文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，其中合同過(guò)程包括設(shè)立、履行、終止，合同內(nèi)容包括合同種類、投資比例及時(shí)機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配。

（一）PPP合同過(guò)程

1.合同設(shè)立。Siemonsma Hidde認(rèn)為，私人企業(yè)若在PPP項(xiàng)目的早期介入，取得PPP合同，則明顯有助于項(xiàng)目的成功，尤其是對(duì)特別復(fù)雜項(xiàng)目，與候選人的早期對(duì)話可降低預(yù)期交易成本，提高預(yù)期合同價(jià)值，進(jìn)而提高整個(gè)項(xiàng)目的價(jià)值。[6]在我國(guó)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目大多需要使用政府投資或者屬于《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，需要審批或者核準(zhǔn)，這些程序增加了私營(yíng)企業(yè)早期介入PPP項(xiàng)目的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

有文獻(xiàn)對(duì)公私雙方談判應(yīng)考慮的內(nèi)容及需加強(qiáng)的方面進(jìn)行了研究。Jicai Liu等應(yīng)用實(shí)物期權(quán)模型，提出談判余地帶（a negotiation band）的概念，據(jù)此擴(kuò)大公私雙方討價(jià)還價(jià)的范圍。[7]但PPP合同期限一般長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年，期間的政策導(dǎo)向、市場(chǎng)環(huán)境、技術(shù)水平等變化大，不確定因素多，雙方均需制定詳細(xì)的談判策略，該領(lǐng)域的研究還有待加強(qiáng)。

2.合同履行。契約不完備性及合同履行期限長(zhǎng)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同重新談判（renegotiation）普遍存在，因此，對(duì)雙方在履約過(guò)程中重新談判的研究尤為必要。就筆者所能查到的文獻(xiàn)來(lái)看，現(xiàn)有研究對(duì)重新談判均持否定態(tài)度，其研究集中在如何避免、限制重新談判。

重新談判可以分為兩種，需要區(qū)別對(duì)待：（1）對(duì)于私營(yíng)公司“中標(biāo)靠低價(jià)，盈利靠索賠”式的重新談判，要堅(jiān)決避免、限制、甚至懲罰，文獻(xiàn)中所指的重新談判均屬此類；（2）合理的重新談判要尊重，考慮到PPP特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)，利益相關(guān)方多，存在政治、建造、運(yùn)營(yíng)、收益、財(cái)經(jīng)和法律等方面的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境變化大，不確定性因素多，存在一些合理重新談判的訴求，若完全否定重新談判可能直接導(dǎo)致某一參與方因利益訴求得不到合理滿足或損失過(guò)大而退出，給項(xiàng)目造成重大損失。

表1 近三年關(guān)于PPP重新談判的主要文獻(xiàn)的總結(jié)

因此，合理的重新談判是一種溝通渠道，是一種爭(zhēng)端解決機(jī)制。賦予私營(yíng)企業(yè)合理重新談判的權(quán)利，允許必要的合同變更，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)是有利的。如何通過(guò)重新談判調(diào)整公私雙方權(quán)責(zé)利關(guān)系，具有重要現(xiàn)實(shí)意義，尚未發(fā)現(xiàn)此領(lǐng)域的相關(guān)文獻(xiàn)。

3.合同終止。合同終止即研究公私雙方在哪些情況下可以提前終止協(xié)議并解除合作伙伴關(guān)系，對(duì)近三年國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，未發(fā)現(xiàn)專門研究這兩個(gè)方面的文獻(xiàn)。

（二）PPP合同內(nèi)容

1.類型選擇。由文獻(xiàn)可知，不同類型的合同在減輕公共部門財(cái)政壓力、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、降低融資成本、減少不合理重新談判、激勵(lì)私人部門和抵抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)等方面有著重要影響。因此，對(duì)于不同行業(yè)、不同項(xiàng)目，有必要進(jìn)一步研究如何選擇就合同類型的問(wèn)題。

2.投資比例及時(shí)機(jī)。Ryuta Takashima[21]利用實(shí)物期權(quán)，研究在公私雙方確定投資時(shí)機(jī)的問(wèn)題。Deepak K.Sharma等[22]應(yīng)用線性規(guī)劃和概率論提出一個(gè)負(fù)債和權(quán)益投資確定模型，借此公共部門可評(píng)估PPP項(xiàng)目私有股權(quán)所占范圍，確定目標(biāo)股權(quán)結(jié)構(gòu)。

投資比例涉及股權(quán)結(jié)構(gòu)，投資時(shí)機(jī)涉及投資成本（資金時(shí)間價(jià)值），兩者直接影響公私雙方的經(jīng)濟(jì)利益，是合同談判的重要內(nèi)容，應(yīng)在合同中有明確的約定。但對(duì)該問(wèn)題的研究很少，應(yīng)該綜合考慮公私雙方利益，提出研究方法，確定雙方合理的出資比例和時(shí)機(jī)選擇的取值范圍。

表2 近三年關(guān)于PPP合同類型的相關(guān)文獻(xiàn)的總結(jié)

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究文獻(xiàn)數(shù)量較多，數(shù)學(xué)模型應(yīng)用廣泛，內(nèi)容具體深入，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)在理論上的研究已較為完善。數(shù)學(xué)模型研究比較典型的文獻(xiàn)有Yongjian Ke等[23-24]采用問(wèn)卷調(diào)查、德爾菲法；Albert P.C.Chan[25]，Chohra Mohamed[26]，S.Ping Ho[27]采用了實(shí)證分析方法；Esther Cheung[28]采用文獻(xiàn)綜述方法；Jie L[29]，Yelin Xu[30]應(yīng)用了模糊層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)模型；K.C.Iyer[31]應(yīng)用結(jié)構(gòu)模型解析法；Rui Cunha Marques[32]等采用理論分析法；Xiao-Hua Jin等[33]則采用了人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法。但合同文本層面的研究較為欠缺。

4.利益分配。利益分配受多方影響：公共產(chǎn)品收費(fèi)費(fèi)率結(jié)構(gòu)、收益期限（特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)短）、以及兩者的綜合作用，激勵(lì)機(jī)制，股權(quán)結(jié)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)影響，政府和私營(yíng)公司的議價(jià)能力等。此外，PPP項(xiàng)目產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制以及PPP項(xiàng)目的收益在公私雙方之間如何分配也有待研究。

三、PPP合同研究的現(xiàn)狀評(píng)析

將上述合同的過(guò)程維和內(nèi)容維歸納在一起，就形成了PPP合同研究霍爾矩陣，如表4所示。從過(guò)程維來(lái)看，研究集中于設(shè)立階段，履行階段近3年文獻(xiàn)研究數(shù)量逐漸增加；從內(nèi)容維來(lái)看，PPP合同的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)文獻(xiàn)較多，重新談判逐漸成為研究熱點(diǎn)。

表3 近三年關(guān)于PPP利益分配主要文獻(xiàn)的總結(jié)

表4 PPP合同研究霍爾矩陣

四、研究趨勢(shì)

1.完善對(duì)合同全過(guò)程的研究。研究熱點(diǎn)主要有：在合同設(shè)立階段，公私雙方在什么情況下，可以提前終止合同；在合同履行階段，對(duì)合理的重新談判，應(yīng)該怎樣進(jìn)行，以適應(yīng)變化，調(diào)整公私雙方的利益關(guān)系；在項(xiàng)目完成之后，從哪些方面，怎樣進(jìn)行合同后評(píng)價(jià)。

2.重要領(lǐng)域的深入研究。合同談判策略的研究；政府采取哪些措施鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)盡早介入；對(duì)不合理的重新談判怎樣避免、限制、懲罰；根據(jù)不同行業(yè)、不同項(xiàng)目，怎樣選擇合同類型；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理論向合同文本層面應(yīng)用；研究公私雙方確定出資比例及時(shí)機(jī)的依據(jù)和方法；建立合理的公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制和利益分配體系。

3.形成PPP合同示范文本。在上述研究較為成熟之后可以考慮建立PPP合同示范文本，對(duì)PPP合同主要內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，明確公私雙方的權(quán)利義務(wù)。

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