后期扶持對(duì)水庫(kù)移民生計(jì)影響的研究

孫海兵，段躍芳

（三峽大學(xué) 水庫(kù)移民研究中心，湖北 宜昌 443002）

移民后期扶持是我國(guó)特色的水庫(kù)移民政策。從1981年庫(kù)區(qū)維護(hù)基金的建立，到2006年移民條例的重新修訂和后期扶持政策完善意見的頒布，該政策經(jīng)歷了一個(gè)不斷摸索與逐步規(guī)范的過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年6月底，全國(guó)大中型農(nóng)村水庫(kù)移民達(dá)2 288萬(wàn)人，自此開始實(shí)行現(xiàn)金直補(bǔ)與項(xiàng)目扶持的后扶政策。這標(biāo)志著水庫(kù)移民由基本生活保障扶持向安穩(wěn)致富的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障扶持的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變[1]。重建移民可持續(xù)生計(jì)不僅有利于將搬遷轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展機(jī)遇，使移民生活水平和生活質(zhì)量逐步提高，而且有利于地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展[2]。后期扶持實(shí)施后對(duì)移民生計(jì)的作用效果，是社會(huì)關(guān)注的問題。目前，英國(guó)國(guó)際發(fā)展部提出的可持續(xù)生計(jì)分析框架在國(guó)際上影響力最大，應(yīng)用也最廣泛。此框架指出作為生計(jì)核心的資本的性質(zhì)和狀況，影響到生計(jì)策略，從而導(dǎo)致某種生計(jì)結(jié)果，最后又反作用于生計(jì)資本[3]。因此，本文主要基于上述可持續(xù)生計(jì)框架，利用江西省上饒市大中型水庫(kù)移民后扶監(jiān)測(cè)評(píng)估調(diào)查的部分時(shí)序性資料分析后期扶持對(duì)移民生計(jì)的影響，以期為進(jìn)一步完善水庫(kù)移民后期扶持提供科學(xué)依據(jù)。

1 研究區(qū)概況

上饒市位于江西省東北部，擁有大中型水庫(kù)42座，還接收安置了外省大中型水庫(kù)移民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上饒市2006年～2010年共計(jì)發(fā)放移民直補(bǔ)資金3.6億多元；共計(jì)批復(fù)大中型水庫(kù)移民后期扶持移民項(xiàng)目4 000余個(gè)，資金2.2億多元；庫(kù)區(qū)和安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目1 000余個(gè)，資金約7 000多萬(wàn)元。4年多的移民后扶，使上饒市移民不通公路村小組、飲水不安全村小組、不通電村小組、義務(wù)教育子女失學(xué)人數(shù)、無(wú)醫(yī)療點(diǎn)村委會(huì)分別減少了1663個(gè)、1822個(gè)、94個(gè)、2 480人、68個(gè)。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

調(diào)查組于2011年12月在上饒市各縣市區(qū)，主要采取對(duì)移民面對(duì)面問卷調(diào)查，并輔以一定的訪談和座談，了解后期扶持政策的實(shí)施效果。抽樣調(diào)查樣本戶比例不低于享受直補(bǔ)資金移民戶數(shù)的3%，最終上饒市實(shí)際共完成了38個(gè)樣本村的986個(gè)樣本戶的2006年和2010年調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要包括：家庭成員基本情況、生活現(xiàn)狀、收支狀況、生產(chǎn)現(xiàn)狀、后扶政策實(shí)施情況等。

2.2 研究方法

2.2.1 生計(jì)資本的評(píng)價(jià)

英國(guó)國(guó)際發(fā)展部的可持續(xù)生計(jì)框架將生計(jì)資本分為人力、自然、物質(zhì)、金融資本和社會(huì)資本。參考國(guó)內(nèi)學(xué)者開展的類似生計(jì)資本測(cè)算研究[3-4]，選定適用于上饒市水庫(kù)移民生計(jì)測(cè)量指標(biāo)，結(jié)合專家咨詢?cè)O(shè)定的權(quán)重，計(jì)算得出移民的生計(jì)資本。

2.2.2 生計(jì)多樣化指數(shù)的計(jì)算

生計(jì)多元化是一種重要的生計(jì)策略，以非農(nóng)活動(dòng)為主的生計(jì)多樣化能確保收入增長(zhǎng)和生活水平的提高，同時(shí)可以降低單一生計(jì)活動(dòng)的脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)[5]。本研究采用移民戶從事的生計(jì)活動(dòng)種類作為生計(jì)多樣化指數(shù) （1，2，…，n），最后得到移民生計(jì)多樣化指數(shù)平均值。

3 結(jié)果與分析

3.1 后扶實(shí)施后移民生計(jì)資本的變化

上饒市水庫(kù)移民2006年、2010年的生計(jì)資本及其變化見表1。

人力資本指移民擁有的知識(shí)、技能、勞動(dòng)能力和適應(yīng)能力等。表1顯示，其由后扶初期2006年的0.259增長(zhǎng)到2010年的0.270。由于受訪家庭人口從2006年的4.90人增至2010年的5.10人，移民家庭中初中以上文化程度比例由9.55%增至10.39%，擁有一技之長(zhǎng)的移民家庭由134戶增加到149戶，使得家庭整體勞動(dòng)能力、家庭教育水平和擁有一技之長(zhǎng)的量化分值分別由0.312、0.254、0.136增至0.317、0.270、0.151?？傮w來看，移民受教育程度仍然偏低，一技之長(zhǎng)的家庭也偏少。

自然資本指移民擁有的或可能擁有的自然資源或儲(chǔ)備等。由表1可見，自然資本2006年與2010年均為0.143，基本沒有發(fā)生變化，總體表現(xiàn)出較大的脆弱性。移民戶均耕地面積由2006年的0.221 hm2略增至2010年的0.222 hm2，得分值均為0.166；戶均承包山林面積由0.326 hm2變?yōu)?.338 hm2，得分值由0.049相應(yīng)增至0.051，移民戶之間擁有山林?jǐn)?shù)量的差異巨大。

物質(zhì)資本指移民用于生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)資料。表1顯示，其由2006年的0.529增至2010年的0.592。原因是，移民戶生活水平提高，固定資產(chǎn)擁有量增加，項(xiàng)目扶持使移民基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步改善。住房分值由0.541增至0.593，其中人均住房面積由2006年的29.65 m2增加至2010年的31.71 m2；住房為磚混結(jié)構(gòu)的由2006年的585戶增加到2010年的694戶，磚木房、土木房和簡(jiǎn)易房則相應(yīng)減少了24戶、75戶、10戶。自有資產(chǎn)分值由0.297增至0.407，在自行車、摩托車、手機(jī)、固定電話、電視機(jī)、冰箱、空調(diào)、洗衣機(jī)、電腦等9種家庭資產(chǎn)中，戶均擁有量由2006年的2.67種增加到2010年的3.67種。基礎(chǔ)設(shè)施主要是對(duì)飲用水、道路、農(nóng)田水利等狀況的評(píng)價(jià)，其分值由0.744增至0.776。不難看出，移民的物質(zhì)資本水平得到較大提高。

表1 后期扶持實(shí)施后移民生計(jì)資本的變化

金融資本是移民可支配和可籌措的資金。從表1可以看出，其由2006年的0.116增加到2010年的0.195。移民戶均收入 （不含補(bǔ)貼）由2006年的16 670元增至2010年的26 479元，分值由0.105增加到0.168；移民戶均獲得補(bǔ)貼 （主要是移民直補(bǔ)與其他政策性補(bǔ)助）由1 459元增至2 737元，其分值由0.162增至0.304。需要說明的是，移民后扶自2006年下半年開始實(shí)施，2006年比2010年每人少發(fā)半年直補(bǔ)300元，若按全年發(fā)放，2006年每戶補(bǔ)貼為2 705元。因此，補(bǔ)貼收入增加有限，金融資本的提高實(shí)際上主要依賴于除補(bǔ)貼之外的其他收入。

社會(huì)資本是移民為了實(shí)施生計(jì)策略而采用的社會(huì)資源。表1中其由2006年前的0.484增至2010年的0.505。主要原因是移民已在安置地生活多年，絕大多數(shù)沒有被當(dāng)?shù)鼐用衿缫?，二者關(guān)系不斷融洽，而且移民能獲得政府或社會(huì)組織等更多支持幫助，移民人際關(guān)系、獲得的支持狀況測(cè)量分值分別由0.831、0.136增至0.846、0.163。顯然，移民社會(huì)資本的變化較小，移民獲得的社會(huì)支持仍偏少。

如表1所示，移民生計(jì)資本總量由2006年的1.531增至2010年的1.705。雖然自然資本保持不變，但人力資本、物質(zhì)資本、金融資本、社會(huì)資本分別增加了0.011、0.063、0.079、0.021，生計(jì)資本總水平的提高主要取決于金融資本和物質(zhì)資本。

3.2 后扶實(shí)施后移民生計(jì)策略的變化

上饒市移民生計(jì)主要依賴打工、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和副業(yè)等。伴隨著生計(jì)資本的變化，生計(jì)策略也發(fā)生了相應(yīng)變化。2006年有71.91%的移民家庭從事過打工，2010年則變?yōu)?8.90%；2006年移民家庭常年平均有1.34人從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，2010年增加到1.56人；移民戶自主創(chuàng)業(yè)比例從2006年的11.02%提高到2010年的11.78%。主要原因是移民自然資本有限，人力資本和社會(huì)資本等增加，移民借助農(nóng)業(yè)機(jī)械和較完善的農(nóng)田道路、水利設(shè)施，不斷從傳統(tǒng)、繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來而有更多空余時(shí)間務(wù)工。農(nóng)業(yè)生計(jì)活動(dòng)也發(fā)生了變化。2010年與2006年相比，移民經(jīng)濟(jì)作物與大棚種植增多，糧食作物減少。

在種植、養(yǎng)殖、副業(yè)和打工等4種生計(jì)活動(dòng)中，2006年移民生計(jì)多樣化指數(shù)為1.869，從事一種生計(jì)活動(dòng)的占37.22%，從事兩種生計(jì)活動(dòng)的約占42.19%，從事三種生計(jì)活動(dòng)的占18.05%，從事四種生計(jì)活動(dòng)的占2.54%；2010年生計(jì)多樣化指數(shù)增加到1.909，從事一種生計(jì)活動(dòng)的占31.85%，從事兩種生計(jì)活動(dòng)的農(nóng)戶占47.77%，從事三種生計(jì)活動(dòng)的占17.55%，從事四種生計(jì)活動(dòng)的占2.84%?？梢?，移民生計(jì)多樣化趨勢(shì)明顯。

3.3 后扶實(shí)施后移民生計(jì)結(jié)果的變化

生計(jì)成果是生計(jì)策略的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或結(jié)果，如收入的增加等，生計(jì)結(jié)果也影響著移民對(duì)后扶的滿意度。與日益多元生計(jì)相對(duì)應(yīng)的是收入來源不斷多樣化，由此帶動(dòng)了移民總體收入增加。打工是最主要的收入來源，2006年移民打工收入占總收入的比重為62.55%，2010年已增加到64.99%；同期種植業(yè)收入占總收入的比例由12.56%下降到10.56%。

就單個(gè)家庭收入水平而言，移民認(rèn)為很高或高的比重由2006年的4.97%增加到2010年的5.48%，認(rèn)為一般的比重由38.24%增加到44.01%，認(rèn)為低或很低的比重由56.79%減少到50.51%。在詢問收入不高的原因時(shí)，2006年與2010年移民都認(rèn)為主要是耕地少、不懂技術(shù)、沒有生產(chǎn)門路、生產(chǎn)條件較差等。在提高收入方面，移民對(duì)政府的依賴性仍較高。2006年與2010年移民都主要希望政府能解決發(fā)展資金、改善生產(chǎn)生活條件和增加生活補(bǔ)助等，技術(shù)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)等尚未受到足夠重視。事實(shí)上，2006年986戶移民中參加就業(yè)技能培訓(xùn)的僅為195人次，2010年增加到271人次，培訓(xùn)次數(shù)仍偏少。

移民對(duì)后期扶持中的直補(bǔ)資金發(fā)放、政策宣傳、項(xiàng)目實(shí)施工作都是比較滿意的，且2010年比2006年滿意度提高 （見表2）。

表2 移民對(duì)后扶實(shí)施工作的滿意度 %

當(dāng)然，移民生計(jì)的改善可能并非完全受移民后扶政策單一的作用。為進(jìn)一步明確移民后期扶持對(duì)生計(jì)的影響，從移民親身感受角度調(diào)查了后扶政策實(shí)施對(duì)其生產(chǎn)生活的改善程度。結(jié)果顯示：移民認(rèn)為后扶對(duì)家庭生產(chǎn)生活有很大改善的比例由2006年的7.20%增加到2010年的10.65%，認(rèn)為有所改善的由49.49%增加到50.71%，認(rèn)為有效果但不大的則從39.15%降低到34.48%，認(rèn)為沒有改善的保持不變，仍為4.16%。這說明移民后扶政策的實(shí)施在一定程度上確實(shí)促進(jìn)了生計(jì)的改善和發(fā)展，為庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)保持社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了保障。移民認(rèn)為實(shí)施效果不明顯的仍占相當(dāng)高的比重。據(jù)深入調(diào)查，其中的主要原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與物價(jià)水平的提高，固定不變的每人每年600元的直補(bǔ)資金所起的作用愈來愈小，而且一般滯后兩個(gè)季度發(fā)放；項(xiàng)目扶持側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但多數(shù)是零敲碎打、東修西補(bǔ)的小工程，效益不夠顯著，而且生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目較少。

4 結(jié)論與建議

由上饒市水庫(kù)移民的抽樣調(diào)查結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，自2006年下半年實(shí)施移民后期扶持政策到2010年，水庫(kù)移民的生計(jì)資本總量得到了一定的提高，但仍處于較低水平。其中，自然資本基本保持不變，人力和社會(huì)資本略有增加，物質(zhì)和金融資本相對(duì)增加較多。移民生計(jì)活動(dòng)以打工、種植、畜牧和副業(yè)等為主，且呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)。生計(jì)多元化促進(jìn)了移民總體收入增加，但也有一些移民覺得家庭收入水平不高。同時(shí)，移民對(duì)后扶實(shí)施工作的滿意度提高，而且大多數(shù)移民認(rèn)為后扶政策促進(jìn)了生計(jì)的改善與發(fā)展，但固定不變的直補(bǔ)資金與項(xiàng)目扶持面窄且規(guī)模小也造成部分移民認(rèn)為實(shí)施效果欠佳。

移民后扶亟需通過提高直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、整合扶持資金、加大產(chǎn)業(yè)扶持以及加強(qiáng)教育培訓(xùn)等進(jìn)一步提升移民生計(jì)資本，優(yōu)化生計(jì)策略，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的生計(jì)。在提高移民直補(bǔ)方面，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有所增加，可參考物價(jià)上漲率適當(dāng)調(diào)整確定，并保證資金及時(shí)發(fā)放；在整合扶持資金方面，統(tǒng)籌安排后扶項(xiàng)目資金，加強(qiáng)與交通、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的橫向聯(lián)系，科學(xué)整合資金來源不同但用途目的類似的專項(xiàng)資金，重點(diǎn)解決移民反映突出的問題，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，確保資金使用效益最大化；產(chǎn)業(yè)扶持方面，依據(jù)移民意愿，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以資源為依托，大力扶持和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)專業(yè)合作社和協(xié)會(huì)的建立；采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貸款貼息、啟動(dòng)資金等方式逐步形成 “公司+農(nóng)戶”、 “公司+基地+農(nóng)戶”、 “公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式，提高經(jīng)營(yíng)效益；教育培訓(xùn)方面，除重視移民學(xué)生基礎(chǔ)教育外，通過對(duì)移民成人開展多層次、多形式的實(shí)用技術(shù)和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高移民自主發(fā)展的生計(jì)能力，幫助和引導(dǎo)移民實(shí)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和從事二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，并提供小額擔(dān)保貸款鼓勵(lì)移民自主創(chuàng)業(yè)，減輕對(duì)土地的壓力，不斷促進(jìn)生計(jì)多元化。

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