水電可持續(xù)性評估工具簡析

陸 波，喻衛(wèi)奇，蔣 波

（1.中國水電工程顧問集團(tuán)公司，北京 100120；2.中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司，北京 100044）

“水電可持續(xù)發(fā)展”的理念是20世紀(jì)90年代初才明確提出的。作為生產(chǎn)技術(shù)最為成熟、可靠性最強(qiáng)且性價比最高的可再生能源，水電為一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了便宜的電力，保障了能源的安全，間接減輕了碳排放的壓力。但是，90年代，水電工程因?qū)Νh(huán)境與社會的影響遭受到前所未有的嚴(yán)重質(zhì)疑與反對，水電界為從被動的應(yīng)付質(zhì)疑轉(zhuǎn)化為主動的灌輸對水電的正確認(rèn)識，也為了能夠更加長期有效地將水電發(fā)展下去，提出了可持續(xù)性發(fā)展水電的概念與方針。此后的10余年，國際社會開始探索如何將該理念具體化，即如何制定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來衡量與指導(dǎo)水電的可持續(xù)性發(fā)展。

目前，國際社會還沒有形成統(tǒng)一的水電可持續(xù)性評估標(biāo)準(zhǔn)，但已有國際機(jī)構(gòu)開發(fā)了水電可持續(xù)性評估工具，其本質(zhì)上以涵蓋社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、技術(shù)等方面的評估主題與標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩，對水電的開發(fā)與管理進(jìn)行風(fēng)險評估，評估結(jié)果可為決策提供參考，明確需優(yōu)先開展的工作，以指導(dǎo)水電的可持續(xù)發(fā)展。具有代表性的是由國際水電協(xié)會 （International Hydropower Association,IHA）與湄公河委員會（Mekong River Commission，MRC）分別推出的 《水電可持續(xù)性評估規(guī)范 （Hydropower Sustainability Assessment Protocol,HSAP）》與 “可持續(xù)水電快速評估工具 （Rapid basin-wide Sustainability Assessment Tool,RSAT ）”。

HSAP基于IHA在2006年推出的 《可持續(xù)性評估規(guī)范》，經(jīng)由水電專家組成的 “水電可持續(xù)性評估論壇 （Hydropower Sustainability Assessment Forum）”歷時兩年半的研究與磋商，并根據(jù)實際測試的反饋意見不斷修訂，于2010年底形成了最終版本。HSAP僅對單個水電工程整個生命周期的可持續(xù)性進(jìn)行評估，湄公河委員會在參與測試的過程中，意識到鑒于湄公河流域的開發(fā)現(xiàn)狀以及作為跨境河流的特殊屬性，HSAP并不能滿足湄公河流域與支流流域的水電可持續(xù)性評估需求，因而與澳大利亞塔斯馬尼亞水顧問公司 （Hydro Tasmania Consulting）共同開發(fā)了RSAT，于2010年10月在網(wǎng)上發(fā)布了第3版，并在MRC各成員國 （老撾、柬埔寨、越南、泰國）所選擇流域進(jìn)行了測試，現(xiàn)仍在進(jìn)一步完善。

1HSAP與RSAT的比較研究

1.1 評估范圍與目的

HSAP針對水電工程所處的前期、準(zhǔn)備、實施與運(yùn)行四個階段，提供獨(dú)立的可持續(xù)性評估工具：前期工具主要評估水電工程的戰(zhàn)略環(huán)境，識別工程開發(fā)所面臨的風(fēng)險與機(jī)遇。由于該階段所能掌握的信息資源有限，評估內(nèi)容相對寬泛，主要是為工程未來具體規(guī)劃的推進(jìn)提供對話平臺；處于準(zhǔn)備階段的水電工程已開展調(diào)查、規(guī)劃與設(shè)計方面的工作，提交可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告等，評估工具的作用在于評定工程是否滿足各項要求、是否制訂了管理計劃以及所承擔(dān)義務(wù)是否合理且具有約束力；實施階段則已執(zhí)行施工、移民以及環(huán)境與其他管理規(guī)劃 （或已部分投產(chǎn)），此階段的評估重點是確定工程是否遵循了所制訂的計劃，為工程的正式投產(chǎn)提供參考；運(yùn)行階段則評估工程運(yùn)行方式的合理性，考察其是否采取有效措施以實現(xiàn)正向發(fā)展[1]。

RSAT并不局限于單個工程，評估內(nèi)容也并未針對評估對象所處發(fā)展階段進(jìn)行明確區(qū)分；而是著眼于從整個流域的角度來評估任何階段水電發(fā)展的可持續(xù)性。工具評估的主要目的有：識別一個流域或子流域的水電可持續(xù)發(fā)展所面臨的主要風(fēng)險與機(jī)遇；為水電的多方利益相關(guān)者提供對話與合作的平臺；明確流域內(nèi)的能力建設(shè)需求[2]等。

1.2 評估主題與準(zhǔn)則

根據(jù)水電工程處在開發(fā)或運(yùn)行不同階段的特點以及所需考慮的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、技術(shù)等問題，HSAP各評估工具的評估主題略有差別 （見表1）。前期工具的評估主題較為宏觀，目的是理清區(qū)域政策現(xiàn)狀與機(jī)構(gòu)能力，評估各方面風(fēng)險[1]等，可作為工程投資風(fēng)險分析時針對可持續(xù)性發(fā)展進(jìn)行評估的指南。其他三個評估工具因已有特定工程作為評估對象，所采用的主題更為具體也多有交叉，并且引入了評分制對各主題進(jìn)行量化評估。每個主題對應(yīng)有主題陳述、5分制評分準(zhǔn)則以及評估指南。評分準(zhǔn)則共涉及6個方面的表述：評價、管理狀況、利益攸關(guān)者的參與度、利益攸關(guān)者的支持度、遵循執(zhí)行情況及成果。

RSAT則綜合提供了11個評估主題 （見表1）及下屬的共53個評估子題，每個子題也對應(yīng)有1～5分的評分準(zhǔn)則。評估子題對各主題有了進(jìn)一步細(xì)化，如 “水電與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”主題，包括了水電分別對國家、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，與流域其他經(jīng)濟(jì)部門的協(xié)調(diào)以及用水的最優(yōu)化情況等子題。主題集中反映的是對整個流域的考量，所涉及的范圍更加廣泛，如流域內(nèi)梯級或多個工程之間的協(xié)調(diào)管理等子題。采用RSAT評估時可以根據(jù)不同的評估目的來剔除無關(guān)子題，如一般流域無需采用與跨境流域相關(guān)的評估子題。

1.3 評估形式

HSAP還未形成系統(tǒng)的評估方式。一般根據(jù)水電站及其可持續(xù)性問題的復(fù)雜性，推薦由1～2位具備信用度或?qū)彶榻?jīng)驗的評估者或評估小組執(zhí)行；并在水電站站點開展，以利于實地調(diào)查。依據(jù)對相關(guān)人員的采訪以及所收集掌握的資料，對照評分準(zhǔn)則并參考評估指南，對每個主題進(jìn)行分析與評分。評估的前期準(zhǔn)備工作以及評估者所需協(xié)助均由水電方代表提供，其主要職責(zé)為明確評估目的與期望成果、擬定各主題的被訪者、準(zhǔn)備評估可參考資料、安排訪問與現(xiàn)場考察等。評估結(jié)束后提交最終報告，主要包括對工程及評估的相關(guān)介紹及各主題與總體的評估結(jié)果等。

RSAT則已建立了相對完善的評估流程 （見圖1）。對某一工程或流域進(jìn)行評估時，評估組織者先進(jìn)行基礎(chǔ)資料收集整理；然后召集相關(guān)專家人員參加評估研討會，會上對子題進(jìn)行逐條評估，分析工程相應(yīng)的優(yōu)勢、劣勢、風(fēng)險及機(jī)遇，提出建議措施，可參照RSAT各子題對應(yīng)的評分準(zhǔn)則進(jìn)行評分；最后總結(jié)流域狀況，面臨的風(fēng)險與機(jī)遇以及需要采取的措施，形成評估總結(jié)報告，其中可根據(jù)評估的具體目的來決定是否需要進(jìn)行評分。為了提高評估效率，真正達(dá)到 “快速評估”的目的，RSAT提供了一系列清單與表格，包括最終總結(jié)報告的模版，以便準(zhǔn)備資料、實施會上評估、形成評估成果報告等。

1.4 應(yīng)用效果與問題

HSAP已嘗試在一些國家推廣使用。近期就對澳大利亞Trevallyn徑流式水電站運(yùn)行期的可持續(xù)性進(jìn)行了評估。由于電站運(yùn)行年限已久，選取了相關(guān)性較強(qiáng)的16個主題，除 “生物多樣性與入侵物種”主題因缺乏有效監(jiān)測而評分較低外，其他均達(dá)到了好 （3分）或最好 （5分）的標(biāo)準(zhǔn)[3]。RSAT則在MRC成員國有所應(yīng)用。如，對老撾南俄河流域、泰國南卡姆流域等水電發(fā)展的可持續(xù)性進(jìn)行評估，主要是為流域委員會明確工作重點，也為農(nóng)、漁、林、水資源、能源等各方?jīng)Q策者提供交流機(jī)會。RSAT首次應(yīng)用于實際且有明確的使用目的，是對老撾南烏江梯級水庫的評估，其成果為戰(zhàn)略環(huán)評與累積影響評價的框架構(gòu)建及涉及的內(nèi)容提供了參考。

表1 HSAP與RSAT評估主題

圖1 RSAT評估流程

作為新型的評估工具，HSAP與RSAT總體還是比較復(fù)雜的，實際上目前還是以工具的測試與培訓(xùn)為主。影響評估效率與效果的關(guān)鍵因素有：①所收集資料的完備性與可信度；②評估者對工具的熟練程度 （評估者需要從所收集資料中迅速提取相關(guān)信息，并引導(dǎo)評估平穩(wěn)高效地開展）；③被訪問或參與評估研討會的專家質(zhì)量 （相關(guān)人員對評估對象的了解程度和各領(lǐng)域?qū)＜业膶I(yè)技術(shù)能力對評估結(jié)果有最直接的影響）。

HSAP是由評估者根據(jù)訪問、實地考察、資料等來評分，而RSAT則由研討會的專家人員共同商議。其所得出的評估結(jié)果都可能會存在一定的主觀性。尤其是所界定的分?jǐn)?shù)與分?jǐn)?shù)之間可能有灰色區(qū)域，加之對某些主題只有龐統(tǒng)的依據(jù)或模糊的觀感，不同的評分者可能就會給出不同的分?jǐn)?shù)。如RSAT在應(yīng)用測試時，被訪者往往趨向于給出高分。此外，RSAT的 “快速”性也決定了參會者要在短暫的時間內(nèi)對評分準(zhǔn)則進(jìn)行消化，并依據(jù)可能掌握的信息來給出分?jǐn)?shù)，實際操作時比較困難。因而，需要更加明確的定義以區(qū)分各評分準(zhǔn)則，從而提高評估效率且增強(qiáng)客觀性。

2 我國開發(fā)水電可持續(xù)評估工具的借鑒

2.1 目的與效能

流域水電的可持續(xù)性發(fā)展需要建立在流域綜合規(guī)劃與管理框架之下，任何開發(fā)決策的制定都要以對整個流域的社會、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等價值及其相互聯(lián)系的全面理解為基礎(chǔ)；而在水電工程的任何階段，包括選址、比選評估、工程準(zhǔn)備、施工、運(yùn)行等，都需要將環(huán)境、社會、文化的標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)置于同等高度。目前，雖然我國在各領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的法律政策與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來約束并支撐水電健康發(fā)展，但它們只是構(gòu)成了尚未嚴(yán)格整合的骨架。如何將割裂的各個部分相拼接并注入活力，從而系統(tǒng)全面地評估與指導(dǎo)水電的各方面協(xié)同發(fā)展則是亟待解決的問題。根據(jù)對HSAP與RSAT的分析研究，建立符合我國國情的水電可持續(xù)性評估工具可成為一條有效途徑。

流域或水電工程開發(fā)階段的可持續(xù)性評估，一方面可對擬將或已經(jīng)開展的工作有全面的認(rèn)識與把握，識別所面臨的風(fēng)險與機(jī)遇，理清工作層次與深度；另一方面可為各方利益攸關(guān)者提供一個對話平臺，促進(jìn)他們之間的合作與理解，也有助于提升其對可持續(xù)發(fā)展的認(rèn)知，明確所應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任與義務(wù)。對處于管理階段的可持續(xù)性評估，則更側(cè)重于對目前狀態(tài)的審視與監(jiān)察，明確需采取的彌補(bǔ)措施或尚存提升空間的工作內(nèi)容。

水電可持續(xù)性評估需要賦予一定的法律效力。如果評估不具備約束力，僅依賴于開發(fā)管理者自覺自愿，則水電的可持續(xù)發(fā)展可能無法實現(xiàn)，而評估工具也失去了存在的意義。

2.2 評估主題與準(zhǔn)則的建立原則

（1）評估主題應(yīng)全面而具體，涵蓋工程或流域所涉及的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、技術(shù)、文化等各方面內(nèi)容。針對單個水電工程，可基于HSAP的評估主題，結(jié)合我國水電工程特點 （如多高壩大庫等）及政策法規(guī)，并充分體現(xiàn)工程與流域的從屬關(guān)系，著重于工程開發(fā)或運(yùn)行的合理性與安全性、受工程影響的公眾、生態(tài)生物與非生物因子及采取的相應(yīng)措施與效果、與其他用水方式的協(xié)調(diào)等。針對單個流域的涉及范圍更加廣泛，可參考RSAT的評估主題與子主題，需著重于流域開發(fā)與管理的系統(tǒng)性、干流與支流的統(tǒng)籌兼顧、與其他水資源利用的配合、梯級或多水庫的規(guī)劃與聯(lián)合運(yùn)行、以及對社會與生態(tài)的影響等。作為評估的框架，評估主題可盡量細(xì)化，以實現(xiàn)對評估對象可持續(xù)性的全面評估。

（2）建立科學(xué)的評分體系，區(qū)分單個主題評分與評估對象可持續(xù)性總體評分。評分體系雖然實現(xiàn)了對評估對象的可持續(xù)性進(jìn)行量化評估，但評分僅是針對每一個評估主題，進(jìn)行總體評分時若采用對各主題的評分進(jìn)行疊加或權(quán)重統(tǒng)計等數(shù)學(xué)處理方式，不能有效反映不同評估對象各自可持續(xù)發(fā)展中的特點及存在的問題，分值的細(xì)微差異也會模糊對評估對象的正確認(rèn)識。進(jìn)行總體評估時，可單獨(dú)采用星級評分方式，根據(jù)各主題達(dá)標(biāo)的百分比劃定星級檔次。評星僅是對總體可持續(xù)發(fā)展情況的粗略反映，仍需要總結(jié)評估對象已取得的成果及所需采取的行動等內(nèi)容作為補(bǔ)充。

（3）評估準(zhǔn)則應(yīng)易于理解，盡量簡單化。評估準(zhǔn)則作為衡量所評估主題的現(xiàn)實情況的標(biāo)尺，需有清晰明確的闡述與界定。對評估準(zhǔn)則有相同的認(rèn)知與理解，是參與評估的多方利益相關(guān)者進(jìn)行交流與對話的基礎(chǔ)，避免在評估時產(chǎn)生不必要的爭議，有利于達(dá)成共識。

（4）評估主題與準(zhǔn)則需具備與時俱進(jìn)的生命力。隨著水電可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗累積、相關(guān)技術(shù)措施的發(fā)展成熟以及對社會、環(huán)境等方面要求的提高，評估主題與準(zhǔn)則需要相應(yīng)地進(jìn)行更新，以真正起到對水電可持續(xù)發(fā)展的評估與指導(dǎo)作用。

2.3 評估流程與評估機(jī)構(gòu)

評估流程的制定需要本著高效、經(jīng)濟(jì)、公正與透明的原則，形成資料收集－主題評估－評估成果公布－后評價工作監(jiān)督的模式化程序。建立專門的評估工具開發(fā)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，有利于水電可持續(xù)性評估工作的有序開展。評估的主要工作量來源于收集與分析各方面的材料。如由具備一定權(quán)力的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，一方面，可以快速地獲取資料；另一方面，由于執(zhí)行人員本身具備一定的運(yùn)用工具的能力，可以熟練地提取評估相關(guān)信息，也避免了如HSAP與RSAT所需要的對評估者或相關(guān)人員進(jìn)行工具運(yùn)用的培訓(xùn)。主題評估時，評估機(jī)構(gòu)人員、參與評估的利益攸關(guān)者及專家需有較為明確的責(zé)任分工。借鑒RSAT召開研討會的方式，由執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員負(fù)責(zé)引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，與會專家人員進(jìn)行評估評分，從而可以綜合各方面的聲音，獲得較為客觀的評估成果。為了切實推動評估對象的可持續(xù)發(fā)展，需要在評估后對水電工程或流域根據(jù)評估結(jié)果開展的工作進(jìn)行監(jiān)督。此外，評估需要周期性開展，以跟進(jìn)評估對象的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r。

3 結(jié)語

作為目前應(yīng)用最為廣泛的可再生能源，水電本身并不相悖于國家能源可持續(xù)發(fā)展的要求；但過分追求經(jīng)濟(jì)利益的水電開發(fā)與管理方式，會給社會與環(huán)境造成極大的負(fù)擔(dān)。當(dāng)多個水電工程產(chǎn)生疊加效應(yīng)并隨時間推移逐漸累積時，必然會給后代滿足自身需求造成難以預(yù)估的影響。借鑒HSAP與RSAT等水電可持續(xù)性評估工具或方法，開發(fā)與推行符合我國國情的水電可持續(xù)性評估工具，是將可持續(xù)發(fā)展理念付諸實施的有效途徑。工具通過引入多方利益攸關(guān)者的透明對話機(jī)制，全面評估水電工程或流域水電開發(fā)在不同階段所面臨的風(fēng)險與機(jī)遇，督促采取緩解與補(bǔ)償措施，有效平衡社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境等方面的效益，從而真正起到指導(dǎo)與促進(jìn)水電可持續(xù)發(fā)展的作用。此外，也需要通過宣傳與教育，提升水電開發(fā)管理者及多方利益攸關(guān)者的社會責(zé)任意識，加強(qiáng)公眾對水電的正確認(rèn)識及積極監(jiān)督，以使水電建設(shè)在良好健康的環(huán)境下發(fā)展。

［1］International Hydropower Association.Hydropower sustainability assessment protocol［R］.2010.http://www.hydrosustainability.org/Document-Library.aspx

［2］MekongRiverCommission.Rapidbasin-widehydropowersustainability assessment tool［R］.Vientiane:Mekong River Commission,2010.

［3］Hydro Tasmania.Pilot Assessment report on “Trevallyn hydropower development”［R］.Vientiane:Mekong River Commission， 2012.