中國三網(wǎng)融合的競爭格局與規(guī)制政策取向

陳富良，王 林

(江西財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，南昌 330013)

中國三網(wǎng)融合的競爭格局與規(guī)制政策取向

陳富良，王 林

(江西財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，南昌 330013)

三網(wǎng)融合在歐美國家走過了成熟的15年歷程,中國的三網(wǎng)融合仍處于起步階段。文章從三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)競爭格局的梳理出發(fā)，認為中國三網(wǎng)融合困境的主要表現(xiàn)是：電信進入IPTV領(lǐng)域的政策不明朗，廣電進入寬帶領(lǐng)域格局分化，電信和廣電兩大陣營對比實力相差懸殊。造成困境的主要原因為：縱向一體化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及三網(wǎng)融合驅(qū)動力不足。提出將內(nèi)容規(guī)制和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)規(guī)制分離，在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)建立統(tǒng)一的規(guī)制主管部門，解決網(wǎng)間互聯(lián)、結(jié)算和IPTV等具體問題的規(guī)制政策建議。

三網(wǎng)融合；產(chǎn)業(yè)競爭；規(guī)制政策；互聯(lián)網(wǎng)

0 引言

三網(wǎng)融合是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進過程中，三個網(wǎng)絡(luò)通過技術(shù)改造后在技術(shù)功能趨于一致、在業(yè)務(wù)范圍趨于相同，網(wǎng)絡(luò)通過互聯(lián)互通和資源共享，最終為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務(wù)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢。三網(wǎng)融合是互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展和帶寬擴容的結(jié)果：語音業(yè)務(wù)和電視視頻業(yè)務(wù)逐步實現(xiàn)IP化使得三個網(wǎng)絡(luò)最終趨同。

在IPTV、CABLE MODEM、EOC等技術(shù)快速發(fā)展的推動下，國內(nèi)的三網(wǎng)融合走過了自下而上的發(fā)展初步階段，形成了局部初步三網(wǎng)融合的局面。國務(wù)院也積極推動三網(wǎng)的融合發(fā)展，2010年推出了三網(wǎng)融合試點方案，2012年將試點城市推廣到54個。由于歷史和體制的原因，我國的電信業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)和廣播電視業(yè)務(wù)分別歸屬工業(yè)和信息化部和廣電總局管理，在三網(wǎng)融合技術(shù)和業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實條件下，規(guī)制體系和規(guī)制政策已顯不適應(yīng)。但關(guān)于三網(wǎng)融合的規(guī)制政策是否進行調(diào)整？需要哪些調(diào)整？相關(guān)的爭論比較多，不同部門的利益糾結(jié)在一起。為此，本文從理論層面系統(tǒng)地介紹三網(wǎng)融合的演進。歸納我國當前三網(wǎng)融合發(fā)展的基本格局，以及存在的問題。試圖從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)驅(qū)動力的方向，解釋我國三網(wǎng)融合的現(xiàn)狀和問題。并提出相關(guān)的規(guī)制建議。

1 國內(nèi)三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)競爭格局

1.1 電信形成了規(guī)模發(fā)展的趨勢

1.1.1 電信企業(yè)對寬帶基礎(chǔ)設(shè)施的長期投入形成電信企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)資源

在上世紀90年代初，當時的郵電部電信總局開始了互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)，后來分立的電信企業(yè)經(jīng)過十余年的長期培育和投入，方才建設(shè)成初具規(guī)模的寬帶市場。以中國電信為例，從寬帶業(yè)務(wù)開始得到規(guī)模發(fā)展的2004年開始，每年投入在寬帶基礎(chǔ)設(shè)施的投資由100億元，逐步增長到2011年的330億元，CAPEX占收入的比重由初期的70%逐步降至54%，也就是說中國電信在培育用戶需求的同時，每年要將運營收入的50%～70%投入到寬帶網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而在網(wǎng)絡(luò)運營方面經(jīng)過多年的業(yè)務(wù)競爭和業(yè)務(wù)流程再造等改革，企業(yè)的運營能力與獨家壟斷階段有了較大改觀。繼承原網(wǎng)通骨干網(wǎng)的中國聯(lián)通在寬帶業(yè)務(wù)的發(fā)展歷程與中國電信基本一致。

表1 中國電信歷年的寬帶收入和投資數(shù)據(jù) (單位：百萬元/百萬戶)

1.1.2 電信運營商的IPTV發(fā)展經(jīng)歷了監(jiān)管灰色地帶

隨著技術(shù)的進步，光纖技術(shù)在寬帶建設(shè)中得到廣泛使用，電信運營商寬帶網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)升級和建設(shè)的積極性得到大大激發(fā)。同時受到帶寬限制的電視視頻傳輸業(yè)務(wù)獲得規(guī)模運營的可能。寬帶運營商中中國電信和廣電系內(nèi)容提供商上文廣于2005年7月開始聯(lián)合運營上海IPTV，經(jīng)過了跨省推廣的灰色地帶后，目前中國電信在運營的IPTV用戶已經(jīng)達到1500萬戶左右，形成了初步規(guī)模發(fā)展的趨勢。而中國聯(lián)通在IPTV業(yè)務(wù)的投入相對保守，截至2011年底的用戶數(shù)不足100萬戶。

1.2 有線電視網(wǎng)絡(luò)進入寬帶業(yè)務(wù)過程呈現(xiàn)分化局面

與電信企業(yè)形成全國級大型國有企業(yè)不同，有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)長期處于政企一體化的分區(qū)域運營狀態(tài)，雖已經(jīng)逐步建立了一些省級市級的大型運營公司，但管理體系和治理結(jié)構(gòu)決定了其市場化水平和運營能力仍處于較低水平。

我們通過分析三家A股上市的地區(qū)有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的運營和三網(wǎng)融合的效果，可以看到有線電視網(wǎng)絡(luò)從2001～2002年左右開始進入寬帶市場，運營結(jié)果分化較大，見表2。

北京地區(qū)有線電視網(wǎng)絡(luò)公司歌華有線從2001年開始進入寬帶市場，但過程并不順利，公司的IPO募投項目就包括寬帶社區(qū)建設(shè)，由于連年虧損，用戶增長緩慢，到2009年才到達12萬用戶，測算后的收入占主營業(yè)務(wù)收入的10%左右。

表2 全國有線電視網(wǎng)絡(luò)用戶數(shù)及廣電系統(tǒng)總收入 （單位：百萬戶/百萬元）

深圳地區(qū)有線電視網(wǎng)絡(luò)公司天威視訊從2002年開始進入寬帶市場，發(fā)展速度較快，2011年已經(jīng)發(fā)展用戶33萬戶，占當?shù)厥袌龇蓊~約為25%，寬帶收入占網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)收入的比例達到32%。一方面由于天威視訊的寬帶業(yè)務(wù)經(jīng)營相對專業(yè)化，另一方面中國電信子公司深大電話公司是公司第二大股東，持有公司9.74%的股份也為公司業(yè)務(wù)的拓展提供了空間。

陜西地區(qū)有線電視網(wǎng)絡(luò)公司廣電網(wǎng)絡(luò)2010年寬帶業(yè)務(wù)用戶11.5萬戶，寬帶業(yè)務(wù)占網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)收入的比例為12%。

截至2011年底，三大電信集團合計運營收入為9661億元，固網(wǎng)運營收入在2620億元，其中來自寬帶業(yè)務(wù)收入為972億元。而廣電系統(tǒng)總收入為2717億元，其中來自網(wǎng)絡(luò)運營的收入為563.78億元。電信和廣電兩大陣營的整體實力相差懸殊。那么，我國的三網(wǎng)融合為什么會呈現(xiàn)這樣的競爭格局？下文將從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)驅(qū)動力兩個方面進行分析。

2 我國三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和驅(qū)動力

電信和廣電兩大陣營對比的實力相差懸殊，廣電部門和電信主管部門為部門利益開展政策博弈，這樣的產(chǎn)業(yè)格局是由我國三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和驅(qū)動力決定的。主要包括以下兩點：

2.1 產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)縱向一體化的結(jié)構(gòu)

（1）IBP和ISP縱向一體化：中國電信和中國聯(lián)通的縱向一體化特征明顯，雙方作為原中國電信骨干網(wǎng)在南北拆分后的部門，既是全國最大的IBP，也是最大的駐地網(wǎng)和ISP。由于中國電信和中國聯(lián)通的縱向一體化，在寬帶接入用戶市場上，中國電信和中國聯(lián)通也是占據(jù)了完全主導(dǎo)地位。來自中國移動集團旗下的鐵通、來自廣電的各省網(wǎng)絡(luò)公司、以及來自一些本地的ISP是市場的主要競爭者，但他們的市場份額仍相對較小。主要原因包括三方面：一是縱向一體化帶來的中國電信和中國聯(lián)通的骨干網(wǎng)資源優(yōu)勢導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量存在差異，二是目前寬帶產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中仍以ADSL產(chǎn)品為主，中國電信和中國聯(lián)通在駐地網(wǎng)建設(shè)中具有明顯的固網(wǎng)優(yōu)勢，三是小型ISP的接入帶寬仍在競爭對手手上，必然會導(dǎo)致接入流程的困難和接入帶寬不足。

（2）壟斷寡頭在南北分別的絕對主導(dǎo)地位：中國電信在南方21省和中國聯(lián)通在北方10省居于絕對的主導(dǎo)地位。在2005～2010年期間，寬帶業(yè)務(wù)在中國市場還處于培育階段，市場需求沒有激發(fā),接入網(wǎng)區(qū)域的實裝率不高，非主導(dǎo)運營商的規(guī)模效應(yīng)較難顯現(xiàn)?；ヂ?lián)互通的困境,由于主導(dǎo)電信運營商缺乏互聯(lián)互通的積極性,廣電系統(tǒng)進入寬帶市場受到網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量的限制,用戶的接受度打折扣。

（3）中小ISP的區(qū)域化：具有接入網(wǎng)的部分中小ISP只在區(qū)域存在，已經(jīng)并入中國移動的鐵通作為ISP在各地以鐵路為區(qū)域特點進行布局，鵬博士（含長城寬帶）也集中在大中城市的局部區(qū)域。

（4）廣電網(wǎng)的行政化：線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)原本在用戶接入環(huán)路上最有可能打破瓶頸設(shè)施限制，但由于管理體制的原因，行政化色彩突出，區(qū)域割裂。有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的管理體系和公司治理結(jié)構(gòu)決定其半行政化的特點，公司的經(jīng)營目標不在于利潤最大化、規(guī)模最大化和公司價值最大化；股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不易整合；區(qū)域分散，沒有集團戰(zhàn)略。缺乏統(tǒng)一的規(guī)制部門，部門利益博弈導(dǎo)致進展緩慢。

有線電視網(wǎng)絡(luò)公司的壟斷市場地位導(dǎo)致公司的市場化程度不高，公司的整體運營效率遠低于競爭相對激烈的電信運營商。同時寬帶網(wǎng)絡(luò)運營的復(fù)雜性超過有線電視網(wǎng)絡(luò)，廣電系統(tǒng)的運營和服務(wù)能力難以適應(yīng)。

2.2 三網(wǎng)融合的驅(qū)動力

國外的三網(wǎng)融合過程中，技術(shù)的推動力激發(fā)了運營公司業(yè)務(wù)創(chuàng)新的熱情，使得企業(yè)的范圍經(jīng)濟效應(yīng)得以體現(xiàn)；在融合之前，有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)已經(jīng)形成市場化的運營主體，電信的開放競爭也使得企業(yè)不斷尋找新的業(yè)務(wù)增長點；政策扮演的角色是掃除障礙，均衡市場力量。及時建立一體化的規(guī)制管理體系是一個重點；即便是未實現(xiàn)一體化規(guī)制的國家，也明確了網(wǎng)絡(luò)的規(guī)制的邊界和協(xié)調(diào)機制。由此可知，三網(wǎng)融合的驅(qū)動力主要來自：技術(shù)驅(qū)動力、客戶需求驅(qū)動力、政策驅(qū)動力和企業(yè)驅(qū)動力四個方面。對于不同的驅(qū)動力，我國與歐美國家強度存在一定差異，見表3。

表3 國內(nèi)外三網(wǎng)融合驅(qū)動力比較

國內(nèi)三網(wǎng)融合在技術(shù)驅(qū)動力要強于歐美國家當年融合的階段，在政策驅(qū)動力上政府的意愿也比較強烈，客戶的需求應(yīng)該是一致的。但企業(yè)驅(qū)動力的分化和規(guī)制頂層設(shè)計的缺失是整體三網(wǎng)融合動力不足的主要原因，也是導(dǎo)致我國。電信和廣電運營商未來都將成為融合后的電子通信業(yè)的綜合服務(wù)商，企業(yè)從客戶需求出發(fā)，開展技術(shù)和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，實現(xiàn)競爭和合作，在市場中檢驗一切才是問題的關(guān)鍵。

3 三網(wǎng)融合規(guī)制政策思考

根據(jù)上文對三網(wǎng)融合相關(guān)理論的梳理、對國內(nèi)三網(wǎng)融合競爭格局的分析，目前國內(nèi)三網(wǎng)融合的關(guān)鍵問題有以下幾方面：以部門利益為主導(dǎo)的利益體系是制約三網(wǎng)融合進程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素；電信企業(yè)和廣電企業(yè)的實際力量差距和市場能力差距是制約三網(wǎng)融合進程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要現(xiàn)實；要實現(xiàn)真正的三網(wǎng)融合和市場對等進入，互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)互通和網(wǎng)間結(jié)算、電視媒體監(jiān)管的分割等具體政策的調(diào)整是重要前提。

為此，面向三網(wǎng)融合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，電信及互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制體系的變革是重要舉措，只有改變現(xiàn)在這種部門利益博弈的現(xiàn)狀，信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)才能得到長足的發(fā)展。

（1）將新聞輿論規(guī)制剝離從廣電網(wǎng)絡(luò)規(guī)制剝離，建立統(tǒng)一的通信和信息業(yè)規(guī)制部門，實現(xiàn)三網(wǎng)融合的一體化規(guī)制。

我國目前處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體系，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中政府規(guī)制制度均衡的形成，是由以經(jīng)濟利益為核心的一系列因素促成的。它由規(guī)制制度的成本與效益所決定，由利益集團的博弈所形成，并受到正式規(guī)則和非正式規(guī)則的制約?；蛘哒f，政府規(guī)制是在成本約束、利益集團博弈和規(guī)則沖突之間尋求均衡的結(jié)果。隨著規(guī)制改革的進程，規(guī)制均衡也是動態(tài)演進的。

三網(wǎng)融合的推進過程充分反映了部門利益之間的博弈，廣電企業(yè)集團、電信企業(yè)集團、廣電規(guī)制部門、通信規(guī)制部門形成了博弈的利益集團。技術(shù)進步使得三網(wǎng)融合已經(jīng)成為現(xiàn)實的可能，歐美國家已經(jīng)形成的網(wǎng)絡(luò)和運營的融合也充分證明了網(wǎng)絡(luò)融合的必然性。

鑒于我國對新聞輿論監(jiān)管的現(xiàn)實，應(yīng)該將原來廣電總局承擔新聞輿論規(guī)制職責獨立剝離，將廣電總局的廣播電視網(wǎng)絡(luò)規(guī)制職責和工信部網(wǎng)絡(luò)和信息規(guī)制職能合一，組建融合的電信、互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播、無線通信、信息業(yè)等合一規(guī)制部門。這樣，可以掃清由于部門利益博弈形成的障礙,加快通信信息業(yè)的快速發(fā)展。

（2）實現(xiàn)雙向?qū)Φ冗M入，發(fā)揮市場競爭的作用，形成融合產(chǎn)業(yè)的競爭主體。

三網(wǎng)融合的發(fā)展現(xiàn)狀反映政府規(guī)制改革的已經(jīng)具備條件。三網(wǎng)融合中互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展對通信信息、廣播電視等其它領(lǐng)域的影響是深刻而劇烈的，產(chǎn)業(yè)技術(shù)變化和替代產(chǎn)品的存在使得壟斷產(chǎn)業(yè)的市場力量不可能不受約束地發(fā)揮作用，但由于政府規(guī)制的存在，所有的重要決策都要經(jīng)過政府規(guī)制部門的審批，這些企業(yè)在競爭中處于被動的地位。如在數(shù)字電視還在快速發(fā)展的同時，電視本身的收視率已經(jīng)在下降，網(wǎng)絡(luò)視頻占據(jù)了更多的市場，有線電視網(wǎng)絡(luò)企業(yè)卻不能積極面對現(xiàn)實，開發(fā)新產(chǎn)品和保留用戶。

在規(guī)制一體化的同時，對于市場競爭主體而言最重要的就是盡快開放實現(xiàn)廣電和電信的雙向?qū)Φ冗M入，盡快建立真正企業(yè)化運營的全國有線電視網(wǎng)絡(luò)公司，三網(wǎng)融合的企業(yè)之間通過市場競爭來實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、資金、人才等資源的配置，從而激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力，促進整體市場的發(fā)展

（3）解決互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)間互聯(lián)和結(jié)算，IPTV和OTT等電視播控規(guī)制等操作實際問題。

影響廣電企業(yè)進入互聯(lián)網(wǎng)市場還存在一個實際的問題：互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)間互聯(lián)和結(jié)算。首先是互聯(lián)要開放，減少互聯(lián)的審批和障礙，擴大互聯(lián)帶寬，提高網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量。其次互聯(lián)結(jié)算價格制定應(yīng)主要采用LRIC定價原則并和ECPR定價原則結(jié)合，充分考慮企業(yè)歷史的網(wǎng)絡(luò)投入，制定互聯(lián)互通的最高限價，并同時鼓勵企業(yè)間通過協(xié)商擴大互聯(lián)帶寬和降低互聯(lián)價格。第三還要在各電信和廣電企業(yè)之間擴大互聯(lián)點設(shè)立的數(shù)量，減少網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)钠款i。

影響電信企業(yè)進入電視領(lǐng)域（IPTV和OTT TV）的實際問題是：電視播控的規(guī)制應(yīng)該放開，將電視播控平臺應(yīng)該放在相對中立的平臺，保證廣電企業(yè)和電信企業(yè)在播控問題上處于相對的公平。這樣既可以保證新聞規(guī)制的安全需要，也可以確保企業(yè)公平競爭。同時還有利于激發(fā)行業(yè)更多企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)鏈，促進新媒體的發(fā)展。

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F203

A

1002-6487（2013）14-0055-03

陳富良(1964-)，男，江西萍鄉(xiāng)人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：政府規(guī)制理論。

王 林(1974-)，男，江西贛州人，博士研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與政府規(guī)制。

（責任編輯/亦 民）