中外海上執(zhí)法透視

本刊記者 張向輝

我國海上執(zhí)法隊伍總?cè)藬?shù)為世界之最，但卻陷入了海上維權(quán)不利的被動局面。

近年來，中國東海、南海風(fēng)云不斷，中國提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”原則遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，海上正當(dāng)權(quán)益面臨被蠶食的危險。那么，對比其他國家的海上執(zhí)法體制、機制和海上執(zhí)法力量，中國存在哪些異同，有哪些經(jīng)驗可以借鑒，中國海警局的未來之路又將如何行進(jìn)？

海上執(zhí)法機制對比

從隸屬關(guān)系上來看，有的國家的執(zhí)法力量隸屬于行政部門，有的隸屬軍事部門。隸屬于行政部門的，如美國海岸警衛(wèi)隊隸屬于國土安全部；日本海上保安廳歸國土交通省；加拿大海岸警衛(wèi)隊原隸屬于運輸部，前幾年改歸漁業(yè)與海洋部管；韓國海洋警察廳隸屬于海洋水產(chǎn)部；英國皇家海岸警衛(wèi)隊是海事和海岸警衛(wèi)局的一部分，在交通部領(lǐng)導(dǎo)之下；澳大利亞海岸巡防隊隸屬于澳大利亞海關(guān)署；德國海上執(zhí)法力量屬于聯(lián)邦邊防保護(hù)警察和海關(guān)及交通部門等。隸屬于軍事部門的，像瑞典海岸警衛(wèi)隊隸屬于國防部；荷蘭海岸警衛(wèi)隊隸屬荷蘭皇家海軍；印度海岸警衛(wèi)隊原隸屬于印度國防部，由海軍直接指揮，現(xiàn)為獨立的準(zhǔn)軍事組織；菲律賓海岸警衛(wèi)隊由國防部長管轄，其司令由海軍高級軍官擔(dān)任；特里尼達(dá)和多巴哥海岸警衛(wèi)隊隸屬于陸軍（該國只設(shè)陸軍）等。

從管理體制上來看，世界各沿海國家并不一致，有的是由一個部門集中統(tǒng)一的執(zhí)法，有的是由多個部門分別執(zhí)法。大多數(shù)國家采取的是集中統(tǒng)一的海上執(zhí)法，采用各個部門分散執(zhí)法方式的只有少數(shù)國家。

從執(zhí)法方式來看，世界沿海國的海上執(zhí)法力量主要可以分兩大類，即由單獨執(zhí)法機構(gòu)實施的集中統(tǒng)一執(zhí)法和多個部門所屬多個執(zhí)法機構(gòu)實施的分散執(zhí)法。集中統(tǒng)一執(zhí)法又可分為兩種類型，一是行政部門執(zhí)法，二是軍隊執(zhí)法。

行政部門執(zhí)法這種體制多由一個政府部門主管，執(zhí)法隊伍為該部門的下屬單位或掛靠單位。目前，世界上許多沿海國家，都擁有統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量，在海上由一個機構(gòu)執(zhí)法，一般都隸屬于或掛靠在政府的某個行政部門。如美國、日本、韓國、加拿大、瑞典、荷蘭、冰島、意大利、印度、越南、菲律賓、巴勒斯坦、阿根廷、科威特、牙買加、厄瓜多爾、委內(nèi)瑞拉、墨西哥、以色列、新加坡等國，都擁有統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量。盡管它們名稱不盡相同，如美國稱海岸警衛(wèi)隊，日本稱海上保安廳，韓國稱海上警察廳，但其職能都大同小異，類似于美國的海岸警衛(wèi)隊，職責(zé)范圍包羅萬象，幾乎涉及所有涉海部門的工作。這些海上執(zhí)法力量，顧名思義，只具有執(zhí)法的權(quán)限，而不具有司法權(quán)限。對海上違法人員和違法行為，它們都有抓捕或制止的權(quán)力，極少有處理的權(quán)力（英國海岸警衛(wèi)隊有對違法者提起訴訟的權(quán)力）。如果他們抓捕到走私、販毒人員，就交給海關(guān)處理；環(huán)境保護(hù)事件由負(fù)責(zé)海洋環(huán)境保護(hù)的部門處理；漁事糾紛由漁業(yè)主管部門處理等等。

至于采用軍事執(zhí)法的國家，是指這些國家的海上執(zhí)法由軍事部門管理，執(zhí)法任務(wù)由軍隊承擔(dān)。例如葡萄牙海軍和空軍承擔(dān)海上和空中巡邏及偵察走私；冰島的海岸警衛(wèi)隊海岸勤務(wù)警衛(wèi)隊既負(fù)責(zé)國家的國防，又承擔(dān)同其他國家海岸警衛(wèi)隊類似的職責(zé)；巴西由海軍執(zhí)行海上執(zhí)法任務(wù)；古巴的海岸警衛(wèi)隊是典型的海岸衛(wèi)隊，只負(fù)責(zé)沿岸緝私；智利海上航行、緝私、海洋科研、海上巡邏及執(zhí)法等均由海軍負(fù)責(zé)；朝鮮的海上執(zhí)法力量是邊防軍和警察；泰國的海上執(zhí)法以海軍為主。其他國家例如伊朗、沙特阿拉伯、馬耳他、丹麥、阿根廷、約旦、特立尼達(dá)和多巴哥、海地、尼加拉瓜等國也是如此。他們既是海上的武裝力量，又是海上的執(zhí)法隊伍。

與集中統(tǒng)一海上執(zhí)法相對的，則是分散執(zhí)法。有的國家由多個部門執(zhí)法，其中包括軍隊。如德國的海上執(zhí)法部門有聯(lián)邦邊防保護(hù)警察和海關(guān)、船舶交通警察等；葡萄牙由海軍負(fù)責(zé)海上巡邏，空軍承擔(dān)空中巡邏和偵察走私、海洋事故和非法捕魚，內(nèi)政部設(shè)有稅務(wù)警察，國防部設(shè)有海上警察和港口管理局等。泰國在海洋方面，由海軍負(fù)責(zé)全面工作，由海軍、海警和海關(guān)負(fù)責(zé)緝私，船舶事故由港務(wù)局負(fù)責(zé)處理，涉外漁事糾紛由海軍負(fù)責(zé)處理，海洋污染由港務(wù)局負(fù)責(zé)處理；印度尼西亞負(fù)責(zé)海上執(zhí)法的部門主要有海洋與漁業(yè)部、交通部、海關(guān)、警察和海軍等；馬來西亞負(fù)責(zé)海上執(zhí)法任務(wù)的主要有海洋警察、海軍、皇家海關(guān)及國稅局、交通部以及科學(xué)技術(shù)及環(huán)境部。

縱覽全球各沿海國，盡管由于政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、地理條件以及海洋發(fā)展階段存在差異致使各國的執(zhí)法機制不盡相同，但集中型執(zhí)法機制是眾多沿海國家的選擇。同時，擁有強大的海洋執(zhí)法力量已成為共同特征，同時也是世界各沿海國在海洋執(zhí)法領(lǐng)域的主要發(fā)展方向。

中美日韓海上執(zhí)法力量

在世界范圍內(nèi)，美國是世界各國海岸警衛(wèi)隊的鼻祖，是當(dāng)今許多國家海上執(zhí)法隊伍建設(shè)的典范。美國海岸警衛(wèi)隊是美國五大武裝力量之一，隸屬當(dāng)今美國聯(lián)邦政府最大的部——國土安全部，是唯一不受國防部制約的一個部門，是美國海上唯一擁有海洋綜合執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)。美國海岸警衛(wèi)隊自成立起經(jīng)過了200多年的發(fā)展歷程，其海洋執(zhí)法能力逐步增強，目前已形成了五大基本使命，包括國土防衛(wèi)、海上治安、海上安全、海上交通以及海洋資源與環(huán)境保護(hù)，幾乎涉及到了美國海洋事務(wù)的方方面面。與此同時，保護(hù)美國領(lǐng)土完整、維護(hù)美國陸地和海洋權(quán)益也是美國海岸警衛(wèi)隊的職責(zé)之一。2003年，美國海岸警衛(wèi)隊在歸屬新成立的國土安全部并接受其領(lǐng)導(dǎo)指揮后，負(fù)責(zé)在美國管轄海域執(zhí)行國內(nèi)相關(guān)法律和有關(guān)條約，主要包括禁毒、禁止非法移民、海洋資源保護(hù)、執(zhí)行漁業(yè)法等。

美國海岸警衛(wèi)隊擁有超過4.5萬名現(xiàn)役官兵、8000名預(yù)備役官兵、3萬多名志愿人員。最近10年來，在反恐背景下，美國海岸警衛(wèi)隊的能力和規(guī)模不斷提升，并且按照美軍體制進(jìn)行整編。海岸警衛(wèi)隊司令官為上將，另外至少還有4名軍官具有中將軍銜。前者可以指揮1000多艘各類艦只和200多架飛機。

日本海上保安廳成立于1948年，它是日本第四大軍事力量和第二海軍，也是世界實力第二的一支準(zhǔn)軍事海上部隊，僅次于美國海岸警衛(wèi)隊，甚至比不少國家的正規(guī)海軍都要強大。目前，該海上執(zhí)法機構(gòu)人員編制為12300人，不到海上自衛(wèi)隊的三分之一。它擁有各型執(zhí)法船舶700余艘（船上一般裝備40毫米、35毫米等口徑火炮數(shù)門）、飛機75架。其中，1000噸以上的50余艘，3000噸以上的30余艘，最大的敷島型巡視船排水量達(dá)7175噸（超過很多驅(qū)逐艦），續(xù)航力2萬余海里，可搭載2架直升機，裝備兩門雙聯(lián)35毫米艦炮，并裝備有先進(jìn)的對空雷達(dá)和火控系統(tǒng)，稱得上是巡視船中的巨無霸。

1996年，韓國在海洋管理體制改革中成立了具有行政和執(zhí)法功能的海洋警察廳。它是由韓國海洋水產(chǎn)部管轄的次長級機構(gòu)，也就是副部級單位。韓國海洋執(zhí)法管理的特色是采用海軍、空軍、海警三合一的海上警備體制，統(tǒng)一進(jìn)行管理和執(zhí)法。韓國海洋警察廳主要負(fù)責(zé)海上巡邏、海難救助、犯罪搜查、情報收集與處理、海上交通安全和海洋污染的監(jiān)測防治等，具有警察機關(guān)的搜查、逮捕、起訴及執(zhí)行與任務(wù)相關(guān)法律的職權(quán)。目前，這個機構(gòu)有1萬多名工作人員，其中現(xiàn)役軍人3500多人，海上警察6000多人，擁有280余艘，其中大型執(zhí)法船60余艘，其中最大的警備艦“三峰” 號為5000噸級。近年來，韓國海警不斷加快艦艇、飛機和裝備的更新步伐。

長期以來，中國共有五個不同的部門同時履行海上執(zhí)法任務(wù)，這些部門有海監(jiān)、漁政、海事、邊防(公安海警)和海關(guān)等，他們分屬不同的上級機關(guān)，從不同的業(yè)務(wù)角度分別負(fù)責(zé)各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法任務(wù)。國家海洋局重組后，由國土資源部管理，并以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，中國海警局接受公安部指導(dǎo)。中國社會科學(xué)院邊疆史地研究中心副主任李國強認(rèn)為，這次重組或介于分散型和集中型之間，即明確由一個部門來進(jìn)行統(tǒng)合，由相關(guān)執(zhí)法部門來實施執(zhí)法任務(wù)。

據(jù)不完全統(tǒng)計，我國海上執(zhí)法隊伍總?cè)藬?shù)近9萬人，是世界上規(guī)模最龐大的。其中，中國海監(jiān)設(shè)有3個海區(qū)總隊，11個地方總隊以及104個支隊、206個大隊，現(xiàn)有執(zhí)法人員1萬余人，擁有各類執(zhí)法船艦256艘，執(zhí)法飛機7架。中國海事共設(shè)置14個直屬海事局、28個地方海事局，有執(zhí)法人員2.8萬余人，擁有大小航政管理、航標(biāo)、測量等船舶500多艘，千噸船舶12艘。中國漁政現(xiàn)有漁政執(zhí)法機構(gòu)893個，漁業(yè)執(zhí)法人員3萬余人，海洋漁政船347艘。公安邊防海警部隊中國海警在沿海地區(qū)設(shè)有海警支隊20個，約1.6萬人。中國海關(guān)緝私警察共有2000余人，裝備有緝私快艇212艘。

從眼花繚亂的數(shù)據(jù)和眾多的涉足領(lǐng)域來看，美、日、韓的海上執(zhí)法力量均以準(zhǔn)軍事化綜合性海洋執(zhí)法隊伍為自身定位，擁有精良的執(zhí)法裝備配置，包括一些重型武器裝備，組織設(shè)置精簡、高效，執(zhí)法任務(wù)的綜合化程度較高，涵蓋了沿海國家海洋執(zhí)法活動的眾多方面，并與各自國家的海軍有著密切的關(guān)聯(lián)。同時，三個國家的海洋執(zhí)法機構(gòu)均實行最高長官負(fù)責(zé)制，并已建立起海洋情報信息綜合處理系統(tǒng)，在組織內(nèi)部以及政府部門之間實施各類海洋執(zhí)法情報和信息的高度共享，旨在提高海洋執(zhí)法的工作效率。

與美、日、韓海上執(zhí)法力量相比，中國的執(zhí)法裝備和能力均處于弱勢。對此，中國學(xué)者曾寫道：“我們的近水海上執(zhí)法能力與我國作為舉足輕重大國的形象和地位并不相稱……我國現(xiàn)役的海上執(zhí)法船只絕大多數(shù)都是不足500噸的小艇，艦載直升機數(shù)量更少，根本無法滿足日常海上巡邏和突發(fā)事件處置、海上執(zhí)法的需要?！比缃瘢瑖抑亟M國家海洋局，以海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，有望使過去被動局面得以改觀。對此，中國社會科學(xué)院邊疆史地研究中心副主任李國強認(rèn)為，中國海警局隸屬于國家海洋局，單從形式上來看，是把之前分散的力量整合起來，共同進(jìn)行海上執(zhí)法，總體會保持行政執(zhí)法、公務(wù)執(zhí)法的職能。而日本的海上保安廳、韓國的海上警察廳有軍事化的特點，屬于海上警察部隊，它們有時擔(dān)任軍事執(zhí)法的職能。所以，從力量上來講，兩者還是沒有可比性。但是，中國海警局接受公安部指導(dǎo)，邊防海警的加入，對于海洋巡航執(zhí)法的力度的確會加大。

海警局的未來之路

長期以來，對于仿效美、日、韓三國，建立中國海岸警衛(wèi)隊的呼聲一直沒有停歇。一些專家認(rèn)為，海岸警衛(wèi)隊是一支準(zhǔn)軍事部隊，可以起到危機控制和危機處理的作用，給我們的軍事斗爭和外交斡旋留有更大的回旋余地和有為空間。然而，也有專家表達(dá)了不同的看法，全國政協(xié)委員、海軍信息化專家委員會主任尹卓少將認(rèn)為，一些大國之所以建立起了以沿海水域和航道為主要活動范圍的海岸警衛(wèi)隊，是因為其海軍的活動范圍已經(jīng)遠(yuǎn)離了本土，走向大洋。而中國海軍主要在近?；顒?，建立海岸警衛(wèi)隊就會有很多的重復(fù)建設(shè)。再說，島嶼歸屬、海洋劃界問題，靠海岸警衛(wèi)隊是解決不了的。

無論如何，中國組建海警局，意味著中國向建設(shè)海洋強國跨出了關(guān)鍵性一步。但是，我們在歡欣鼓舞的同時，還應(yīng)保持清醒的頭腦，因為這畢竟只是中國海上執(zhí)法機構(gòu)改革邁出的重要一步，今后仍有很長的路要走。因此，要在結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)之上，借鑒美、日、韓三國海洋管理和執(zhí)法的經(jīng)驗，積極探索海警局未來發(fā)展之路。從目前現(xiàn)實情況來看，有三方面的能力亟待加強。

首當(dāng)其沖是盡快完善涉海法律法規(guī)體系，這是海洋執(zhí)法依法行政的根基。目前，我國海洋執(zhí)法維權(quán)依據(jù)的主要法律法規(guī)是《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》。這兩部法律雖然秉承了《聯(lián)合國海洋法公約》的宗旨，為維護(hù)和行使我國對“海洋國土”權(quán)利提供了國內(nèi)法的依據(jù)。但這兩部法律既未規(guī)定執(zhí)行的主管部門，也未依法制定配套法規(guī)，尚難運用到實際工作當(dāng)中，很難解決在執(zhí)法過程中遇到的新問題，有執(zhí)法人員反映有時候他們對一些違法人員不知是否該抓扣，抓扣了也不知道該如何處理，因為缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。而美、日、韓的執(zhí)法主體資格及職責(zé)的法定化頗具借鑒意義，三國通過頒布《政府組織法》來確定本國海洋執(zhí)法隊伍的執(zhí)法資格、機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)任務(wù)以及其隸屬關(guān)系等，并通過例如《海岸警衛(wèi)隊法》、《海上保安廳法》等專門立法來進(jìn)一步加強其海上執(zhí)法隊伍的執(zhí)法地位。我國目前缺少一部有關(guān)海洋執(zhí)法的專門法規(guī)，因此要盡快制定我國海上執(zhí)法相關(guān)法律，包括海上執(zhí)法隊伍地位權(quán)限、職責(zé)范圍、海上執(zhí)法程序方面的立法。

其次是加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員整體素質(zhì)。執(zhí)法人員素質(zhì)是執(zhí)法過程中的重要環(huán)節(jié)，未來隨著中國涉海法律法規(guī)的不斷完善，必然對海上執(zhí)法提出更高要求。近年來，在海上執(zhí)法工作中暴露出的突出問題是，人員結(jié)構(gòu)不盡合理，專業(yè)人員不足，法律、外語、高端技術(shù)等人才尤為缺乏。與美、日、韓相比，我們在人才專業(yè)培養(yǎng)、人才的定向培訓(xùn)、人才的選拔機制上有許多值得學(xué)習(xí)和借鑒的方面。美國建有海岸警衛(wèi)隊學(xué)院，日本建有海上保安大學(xué)，韓國設(shè)置了海洋警察學(xué)校，在培養(yǎng)專業(yè)化執(zhí)法隊伍方面，起到了至關(guān)重要的作用。因此，加強人員素質(zhì)教育培訓(xùn)，進(jìn)一步提高執(zhí)法人員素質(zhì)，提高執(zhí)法“軟實力”刻不容緩。

另外，執(zhí)法裝備要跟上。對比美國、日本、韓國，目前我國海上執(zhí)法裝備的技術(shù)保障條件差，缺乏有效的海面現(xiàn)場執(zhí)法處理能力。未來我國還應(yīng)加大對海洋執(zhí)法裝備的投資力度，加強海洋執(zhí)法設(shè)施建設(shè)，盡快建造大型先進(jìn)的海巡船舶和飛機；配置現(xiàn)代化的指揮、控制、通信、計算機、情報信息及其運輸、巡航與取證、技術(shù)支持、偵查設(shè)備，確?，F(xiàn)場取證，并建立完整的監(jiān)察數(shù)據(jù)和檔案，從而改進(jìn)我國海上執(zhí)法的技術(shù)手段，提高我國海上執(zhí)法總體水平。

李國強表示，海警局的未來目標(biāo)應(yīng)該是四支海上執(zhí)法隊伍“各盡其責(zé)，各盡其能，統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。如果能夠?qū)崿F(xiàn)該目標(biāo)，那么很多問題都將迎刃而解。

如此看來，中國海警局未來的工作重點應(yīng)該是各方面能力的提升，至于是否需要成立像美國那樣的海岸警衛(wèi)隊，抑或繼續(xù)堅持和完善現(xiàn)在的這種執(zhí)法形式，還有待進(jìn)一步觀察。