質(zhì)量財政探析

谷文

五年前，《新理財（政府理財）》創(chuàng)刊號，報道了宜昌“蝶變”這一在當時看來意義非常的專題。

五年后，《新理財》再次到達宜昌，意在探討宜昌“跨越”中的財政作為。

得益于全市經(jīng)濟的平穩(wěn)快速增長，宜昌市財政收入“水漲船高”，今年上半年實現(xiàn)地方公共財政預(yù)算收入102.1億元，增長24.5%。宜昌財政緊緊圍繞中心，全力服務(wù)大局，不斷擴大財政收支規(guī)模，著力創(chuàng)新財政體制機制，財政工作在促進經(jīng)濟發(fā)展、支持城市建設(shè)、保障和改善民生、提高財政管理績效方面，不斷取得新的成績。

在成績面前，宜昌市財政局局長王金建卻顯得十分平靜。他說，看財政狀況好不好，不能只看增幅，還要看質(zhì)量，不僅要看眼前，還要看長遠。他用“質(zhì)量財政”四個字表達了他長期在財政部門摸爬滾打的實踐中總結(jié)出的理財心得。

“財政是做服務(wù)的，主要是支持、服務(wù)宜昌的科學(xué)發(fā)展，跨越發(fā)展，通過質(zhì)量財政的建設(shè)，在優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推動轉(zhuǎn)型升級，保障和改善民生等方面，發(fā)揮財政的職能作用，著力提高財政資金的使用效益?！彪m然取得了很好的成績，但王金建說，財政的作用，就是一個“服務(wù)員”。

由此，我們將“質(zhì)量財政”分為了收入、支出、管理三部分，意在通過全面的分析，還原一個為了宜昌跨越默默付出的財政集體。

收入質(zhì)量探析

西漢戴圣《禮記·王制》：“冢宰制國用，必于歲之杪。五谷皆入，然后制國用……量入以為出?！?/p>

這是我國古人在奴隸制社會就明白的道理。財政收入的多少，是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展快慢的決定性因素之一。家有余則慶豐年，國有余則民無憂。

在“宜昌跨越”戰(zhàn)略中，宜昌市財政局前瞻性地提出打造“質(zhì)量財政”，而其中，財政的“收入質(zhì)量”又是重中之重。因此，一系列的問題需要我們?nèi)ソ獯穑菏裁礃拥呢斦杖氩攀歉哔|(zhì)量的收入？除了財政的“速度”，財政又如何定義財政的收入質(zhì)量？財政又將如何發(fā)揮好“四兩撥千斤”的作用，去打造高質(zhì)量的財源？

宜昌市財政局局長王金建認為，財政“蛋糕”一看塊頭，二看質(zhì)量。財政收入的質(zhì)量體現(xiàn)在兩個方面：一是平穩(wěn)快速增長，不能大起大落；二是稅收占比的問題。今年上半年，宜昌全市地方公共財政收入預(yù)算完成102.1億元，增收24.5%，占地方公共財政收入的比重為76.5%，可以說稅收占比比較合理。

宜昌市財政局副局長張愛平表示，做大財政蛋糕，關(guān)鍵是要激發(fā)各級財源的自主積極性。在做大財政“蛋糕”，提高收入質(zhì)量的過程中，重要是發(fā)揮好財政的“四兩撥千斤”的作用，做到不失位，不越位。

比如宜昌“雙百工程”。百家中小科技企業(yè)成長工程，選擇一批年營業(yè)收入在2000萬元至1億元規(guī)模、在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿^大的企業(yè)，作為國家級高新技術(shù)企業(yè)重點培育對象，跟蹤服務(wù)。百家中小企業(yè)技改倍增工程，選擇一批營業(yè)收入在2000萬元至2億元規(guī)模的中小工業(yè)企業(yè)，采取技術(shù)改造、財政貼息方式，支持一批技術(shù)含量較高、市場前景較好的企業(yè)，通過2至3年努力，實現(xiàn)企業(yè)銷售收入、稅收達到倍增目標。

財政的可持續(xù)發(fā)展壯大離不開優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供稅源。記者獲悉，宜昌80%左右的財政收入來自于稅收收入，這與這些年來，財政按照市委市政府的戰(zhàn)略思路，積極扶持一批創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。

在此前政策基礎(chǔ)上，2012年，宜昌市實施了“中小科技企業(yè)成長工程”，選擇一批年營業(yè)收入在2000萬元至1億元規(guī)模的電子信息、生物醫(yī)藥、新材料、新能源、先進裝備制造等項目的有較大發(fā)展?jié)摿Φ闹行】萍计髽I(yè)，采取9大措施通過4年的培養(yǎng)，幫助選定企業(yè)全部成長為國家高新技術(shù)企業(yè)。2013年，市財政為此安排資金1305萬元。

財政資金有限，因此宜昌市財政對企業(yè)的投入主要是通過引導(dǎo)的作用，撬動社會資本進入，從而激發(fā)全社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，以科技創(chuàng)新加快轉(zhuǎn)型升級，推動經(jīng)濟發(fā)展新跨越。這種改變傳統(tǒng)的撒芝麻鹽方式的做法就體現(xiàn)了財政局提出的提升財政質(zhì)量的理念。

據(jù)介紹，2013年，市本級預(yù)算安排“中小企業(yè)倍增工程”專項資金2000萬元，重點支持這類企業(yè)通過有關(guān)技術(shù)改造在2至3年內(nèi)銷售收入或入庫稅收年均增幅30%以上。預(yù)計可拉動4億元銀行貸款，并帶動8億元—10億元企業(yè)項目投資。項目建成后，預(yù)計可形成年銷售收入100億元的生產(chǎn)能力。

自去年下半年到現(xiàn)在，該市共出臺9條財政扶持措施，促進城區(qū)經(jīng)濟加快發(fā)展。近3年來，市本級籌措資金29.6億元用于支持企業(yè)發(fā)展；科技投入連續(xù)3年占公共財政預(yù)算支出比例達到了2%以上；2013年市級科技經(jīng)費預(yù)算的投入總額為10927萬元，比上年預(yù)算增長21%。

在一系列政策措施的鼓勵下，2012年，該市凈增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)145家；新增限額以上商貿(mào)流通企業(yè)300家以上；3739家個體工商戶轉(zhuǎn)型升級為企業(yè)；新增各類市場主體5.1萬戶，新增注冊資本額同比增長77.8%；兩家企業(yè)上市，4家企業(yè)進入上市報備輔導(dǎo)期。近5年來，該市財政收入增幅始終保持在30%左右。按照市場需求，所有的產(chǎn)業(yè)都是非永久性產(chǎn)業(yè)，它總會隨著時間的推移來不斷的消耗自己的含金量。這就要求企業(yè)隨時都要準備好面對新生的市場和受眾。湖北宜昌交運集團股份有限公司財務(wù)總監(jiān)陳賢平表示，一個企業(yè)，永遠都不能說自己端的是鐵飯碗。這個時候，財政作為一個地方的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)者，它必須擔(dān)負起將一個地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式引領(lǐng)向一個“有未來”的方向上。

這種“明智”，基于財政對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的引導(dǎo)和支持，以及發(fā)展過程中財政的政策和資金支持。

支出質(zhì)量探析

即使財政收入盤子做得再大，如果不能將這些財政資金分配好、使用好，那么，也是一種徒勞。因此，在越來越講究效率的今天，搞好財政支出質(zhì)量非常重要。

在任何一個地方財政領(lǐng)域，說到支出，不得不涉及的就是預(yù)算編制和執(zhí)行。在這兩個問題上，宜昌財政人都有自己的看法。

宜昌市財政局國庫科科長葉志軍表示，在預(yù)算編制這一問題上，宜昌近幾年逐漸的采用了一種“競爭性預(yù)算”的方式，即按照重要性來分配預(yù)算資金，重民生，重發(fā)展。而非像過去那樣“撒芝麻鹽”，雨露均沾。

說到財政資金的支出質(zhì)量，就不得不提起一個重點：民生財政。

宜昌財政將民生投入設(shè)定為一種“只有起點，沒有終點”的投入，“我們可能會發(fā)現(xiàn)，每一個項目投入的資金量都不是很大，但它是一個細水長流的工作。要一直做下去?！?/p>

“財政一頭連著政府，一頭連著百姓，財政支出與百姓利益聯(lián)系太緊。如何保障市民的生活質(zhì)量有大幅度提高，財政部門必須認真思考。在財力有限的情況下，財政必須優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先支持民生項目?！彼f。

另外，從技術(shù)手段上分析一筆財政資金支出是否“夠質(zhì)量”，績效不失為一個好辦法，但是也并不簡單。

宜昌財政研究性的將目前的資金分配劃分為人員經(jīng)費、基本業(yè)務(wù)費、專項業(yè)務(wù)費和項目經(jīng)費。各類經(jīng)費分類管理，按相關(guān)政策給予保障。例如：人員經(jīng)費按政策保障、基本業(yè)務(wù)費按定額標準保障、專項業(yè)務(wù)費按單位性質(zhì)分類保障、項目經(jīng)費按項目管理程序管理。前三類要對某一單位支出進行總體績效評價，這個單位的設(shè)置有無必要，應(yīng)聯(lián)合人事、編制部門進行探討。項目經(jīng)費則需逐一進行績效評價，提高財政資金使用效益。

在績效手段運用的實例中，張愛平表示，一定要“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

公共財政的一個基本原理是，從市場中退出，干市場不愿也不能干的事。道理雖然簡單，但在具體操作中卻常常遇到難題。比如在現(xiàn)實中，往往存在很多介于公共與市場之間的模糊地帶。政府不管，可能是不作為；政府管了，有可能是擾亂了市場。這個度如何拿捏？

例如始發(fā)班輪補貼，就是宜昌財政主動伸出政府之手，打造一個良好的物流環(huán)境。

由于受長江航道和貿(mào)易結(jié)構(gòu)限制，從宜昌開行的始發(fā)班輪長期重箱出、空箱回，船運公司虧損嚴重，紛紛停開或減少始發(fā)班輪，造成該市口岸運力不足，本地貨物主要依靠過路班輪搭載，難以保證發(fā)貨周期，或以陸路運輸?shù)酵獾貓箨P(guān)，加大了企業(yè)物流成本，限制了本地企業(yè)發(fā)展。

2009年，為解決水運口岸“腸梗阻”問題，引導(dǎo)鼓勵船運公司開行始發(fā)班輪，該市出臺辦法對從宜昌水運口岸開行始發(fā)班輪的船運公司進行獎勵。有了補貼，又看好宜昌未來巨大的發(fā)展空間，今年，宜昌口岸每周開行始發(fā)班輪基本保證在8.5班。今年1—6月份宜昌水運口岸完成吞吐量近5萬箱，預(yù)計全年可完成吞吐10萬箱，基本可以保證貨物及時進出口岸。

始發(fā)班輪保證了，該口岸也逐漸實現(xiàn)貨源回流?！耙瞬\口岸服務(wù)地方經(jīng)濟建設(shè)的作用日益凸顯。”宜昌港務(wù)集團副總經(jīng)理龐小波表示。

去年九月，宜昌市財政局以水運口岸始發(fā)班輪獎勵政策為樣本，就獎勵資金使用情況，政策目標實現(xiàn)程度等實施預(yù)算績效評價，提出改進意見，并將評價結(jié)果及時反饋有關(guān)部門。

而績效手段的結(jié)果反饋也非常明顯。獎勵政策的進一步完善，放大財政資金引導(dǎo)效應(yīng)，調(diào)動港航企業(yè)積極性，加快了口岸物流業(yè)發(fā)展。一是運力改善，二是貨物回流明顯，三是通關(guān)效率提升，實現(xiàn)了貨暢其流和江海聯(lián)運的無縫對接。而這還僅僅是財政績效手段的一個實施案例而已。對于未來，宜昌財政人對績效工具的運用成果充滿了信心。

另外，就是出臺“飛地工業(yè)”發(fā)展政策，引導(dǎo)山區(qū)縣市區(qū)企業(yè)到高新區(qū)發(fā)展；規(guī)范政府非稅收入管理，公開執(zhí)收項目，取消收費項目；支持新開國際、國內(nèi)航線航班；安排資金用于公交車輛更新?lián)Q代和困難群體乘車補助；及時足額兌付城市公交、出租等行業(yè)油價補貼和天然氣加價補貼；支持農(nóng)產(chǎn)品標準化示范基地、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合檢測中心建設(shè)，開展食品安全網(wǎng)格化管理等等。

管理質(zhì)量探析

在宜昌打造“質(zhì)量財政”過程中，除了收入質(zhì)量、支出質(zhì)量，還有一個非常重要的環(huán)節(jié)就是財政管理質(zhì)量。

管理質(zhì)量涉及到財政管理鏈條的各個環(huán)節(jié)，也是下一步財政改革所需要克服的一個個現(xiàn)實難題。

搞好管理質(zhì)量，至少要解決幾個問題，比如管理理念、管理手段、管理機制等等。

“搞好財政管理根本上講是一門理財藝術(shù)，要樹立科學(xué)理財、科學(xué)發(fā)展的理念，但是現(xiàn)在在管理理念上有一些偏差。”宜昌市財政局辦公室主任謝作材認為，

據(jù)謝作材介紹，近幾年來，宜昌財政局通過了諸多方式加強財政管理。把財政監(jiān)管擺在更加重要的位置，著力建立覆蓋財政資金運行全過程的監(jiān)管機制，有效提升了財政科學(xué)化精細化管理水平。完善支出標準體系，加強項目庫建設(shè)。建立完善預(yù)算編制與執(zhí)行、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理和行政事業(yè)單位資金管理有機結(jié)合制度。強化非稅收入征管，建立規(guī)范的收入管理體制。完善各單位部門預(yù)算執(zhí)行管理制度，提高預(yù)算支出執(zhí)行的均衡性和效率。建立健全預(yù)算績效管理制度。強化財政經(jīng)常性監(jiān)督，規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，加強政府債務(wù)管理，努力防范財政風(fēng)險。推進財政法制建設(shè)，強化財政執(zhí)法監(jiān)督。繼續(xù)推進預(yù)算信息公開，建立陽光財政。

每一條措施都很有針對性，直指財政管理中的現(xiàn)實難題。

在打造“質(zhì)量財政”，提升管理質(zhì)量中，一個重要的撬動點就是創(chuàng)新財政體制，這也是質(zhì)量財政的活力所在。

宜昌財政在創(chuàng)新財政體制方面做了大膽嘗試：調(diào)整和完善城區(qū)分稅制財政管理體制。張愛平介紹，按照“收入比例下劃、據(jù)實核定基數(shù)、同增同減、共同發(fā)展”的要求，通過按比例下劃省級共享稅收收入、適當向下傾斜財力、完善市對區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度等措施，理順各級政府之間的財政分配關(guān)系，進一步調(diào)動各級政府發(fā)展經(jīng)濟、壯大財源、增加財政收入的積極性，增強基層政府財政保障能力，提升基本公共服務(wù)均等化水平，促進全市經(jīng)濟社會各項事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。