贛南原中央蘇區(qū)扶貧開發(fā)的財政政策研究

● 何 桑

貧困是當今世界各國共同面臨的難題。消除貧困不僅是人類社會一直追求的目標，更是社會主義制度的本質要求。自20世紀80年代中期以來，我國政府將扶貧開發(fā)列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，通過一系列的制度設計和政策實踐，加大對貧困地區(qū)的扶持力度，并取得了巨大的成就。但是，由于歷史原因和自然條件限制，一些“老少邊窮”地區(qū)的貧困問題依然存在，其中在國家確定的592個扶貧重點縣中，革命老區(qū)就有146個。贛南原中央蘇區(qū)是共和國的搖籃和蘇區(qū)精神的主要發(fā)源地，為中國革命事業(yè)作出了巨大的貢獻和犧牲。由于戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的影響，加之自然地理環(huán)境惡劣等多種原因，贛南老區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍然滯后，民生問題依舊突出，貧困落后面貌尚未得到根本改變。因此，實現(xiàn)贛南原中央蘇區(qū)的脫貧致富，既是一項重大的經(jīng)濟任務，又是一項重大的政治使命。

一、贛南原中央蘇區(qū)的貧困狀況

贛南原中央蘇區(qū)主要分布在江西省贛州市轄全境的18個縣（市、區(qū)），由于歷史上飽受戰(zhàn)爭之苦，加之地處羅霄山區(qū)，交通欠發(fā)達，經(jīng)濟基礎薄弱，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平長期處于相對落后的狀態(tài)。

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平較低，貧困發(fā)生率偏高

經(jīng)濟發(fā)展水平低、貧困發(fā)生率高是贛南原中央蘇區(qū)貧困問題的重要特征。在地區(qū)生產(chǎn)總值方面，2011年贛州市生產(chǎn)總值（GDP）為1335.98億元，僅占全國經(jīng)濟總量的0.28%，與其國土面積的全國占比（0.41%）和轄區(qū)人口的全國占比（0.68%）不相協(xié)調，即使與延安、遵義、白色、龍巖等革命老區(qū)相比，其經(jīng)濟總量指標也不占優(yōu)勢。從人均生產(chǎn)總值看，2011年贛州人均地區(qū)生產(chǎn)總值為14549.04元，僅為同期全國人均 GDP水平 （35097.16元）的41.45%、江西省人均GDP水平（26075.76元）的55.8%，略高于2010年全國592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣11170元的人均水平，但位居江西省11個設區(qū)市的末位。從人均財政一般預算收入看，2011年贛州市人均財政一般預算收入總額為1198.46元，僅為同期江西省人均財政一般預算收入水平（2347.22元）的51.06%。

不難發(fā)現(xiàn)，盡管我國政府不斷加大對革命老區(qū)扶貧開發(fā)工作的支持力度，但贛南蘇區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平仍舊較低，相應的貧困發(fā)生率依然較高。據(jù)國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室公布的資料顯示，贛南革命老區(qū)（主要是贛州轄區(qū)）仍有8個國家扶貧開發(fā)重點縣，1119個省級扶貧貧困村，分別占贛州市縣、村總數(shù)的45%和35%。如果按國家新的2300元貧困線標準進行測算，贛南蘇區(qū)貧困人口將近215.46萬人，貧困發(fā)生率高達29.99%，高出全國貧困發(fā)生率16.5個百分點。

（二）社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后

貧困也是一個重要的社會性問題，其在社會文化層面表現(xiàn)為貧困人口難以獲得維持基本的為社會公認且可以接受的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務水平。由于贛南蘇區(qū)經(jīng)濟發(fā)展長期滯后，老區(qū)社會事業(yè)發(fā)展缺乏相應的物質基礎，基本公共服務享有程度依舊處于較低水平。義務教育方面，以小學教師人均負擔學生數(shù)為例，贛州革命老區(qū)2010年共有924366名在校小學生，在校專任教師數(shù)為39703人，教師人均負擔學生數(shù)將近24人，遠高于江西省的平均水平（20人），位居江西省11個地市的首位；醫(yī)療衛(wèi)生方面，以單位醫(yī)院負擔人數(shù)和單位病床負擔人數(shù)為例，2010年贛州革命老區(qū)兩項指標（分別為3.6萬人/每家醫(yī)院、108人/每張病床）均明顯高于江西省平均水平（分別為2.4萬人/每家醫(yī)院、93人/每張病床），同樣位居江西省各地市的首位；社會保障方面，以新型農村合作醫(yī)療為例，2010年贛州市8個國家扶貧開發(fā)重點縣“新農合”參合率為92.28%，低于當年國家扶貧開發(fā)工作592個重點縣“新農合”的平均參合比例（93.3%）。

事實上，無論是教師人均負擔學生數(shù)、單位醫(yī)院負擔人數(shù)還是單位病床負擔人數(shù)，這些指標在一定程度上反映了贛南革命老區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源供給的短缺；而“新農合”的參合率偏低則從另一方面反映出贛南革命老區(qū)社會保障型公共產(chǎn)品供應不足。值得注意的是，發(fā)展型公共產(chǎn)品（如教育）、保障型公共產(chǎn)品（如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障）供應的“短板”，在一定程度上進一步加劇了贛南革命老區(qū)的貧困程度。

（三）居民生產(chǎn)生活狀況不容樂觀

贛南革命老區(qū)居民生產(chǎn)環(huán)境惡劣、生活條件落后，也是當前老區(qū)貧困狀況的具體體現(xiàn)。一方面，贛南革命老區(qū)基礎設施建設滯后，成為長期制約老區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一。以道路交通為例，由于贛南地貌以丘陵、山嶺為主，且丘陵、山地面積占贛南革命老區(qū)土地總面積的83%。這樣的地形地貌極易造成地區(qū)交通閉塞，制約著老區(qū)的資源開發(fā)和相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，從地區(qū)固定資產(chǎn)投資看，2010年贛南革命老區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資總額為682.62億元，分別僅為當年全國和全省固定資產(chǎn)投資總額的0.25%和8.1%，遠低于贛南老區(qū)人口占全國和全省人口的比重（分別為0.62%、18.78%）。從增速上看，2010年贛南地區(qū)固定資產(chǎn)投資增長速度僅為30.7%，低于全省的平均增長速度（32.5%），位居江西省11個地市的末位。另一方面，由于受經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的制約，老區(qū)人民的生活條件也亟待改善。數(shù)據(jù)顯示，2010年贛州全市仍有土坯房69.5萬戶，約占全市居民總戶數(shù)的32.48%，遠高于省內其他地市。此外，在贛南革命老區(qū)中的8個國家級扶貧開發(fā)重點縣下轄的1928個自然村中，自來水受益村所占比重僅為30.71%。顯然，贛南原中央蘇區(qū)居民生產(chǎn)生活狀況仍不容樂觀，老區(qū)扶貧開發(fā)工作任重道遠。

二、財政支持贛南原中央蘇區(qū)扶貧開發(fā)的難點

扶貧開發(fā)事關轄區(qū)經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會的長治久安，事關社會主義現(xiàn)代化建設大局，是各級政府義不容辭的責任。財政政策作為政府宏觀經(jīng)濟調控的重要手段，在扶貧開發(fā)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。當前，財政在支持贛南原中央蘇區(qū)扶貧開發(fā)過程中的主要難點集中表現(xiàn)為：

（一）地方自有財力不足，增速緩慢，財政扶貧開發(fā)功能弱化

由于贛南革命老區(qū)長期貧窮落后，經(jīng)濟發(fā)展水平偏低，造成地方財源基礎薄弱，自有財力不足。從財力總量看，2006—2010年贛南革命老區(qū)人均財政一般預算收入一直處于較低水平，2006 年、2008年、2009 年的人均財政一般預算收入分別為369.67元、662.94元、807.77元， 在全省11個地市中均位列倒數(shù)第二位，2007年、2010年的人均財政一般預算收入分別為 469元、942.58元，在全省地市中均位列最后一位。從財力增長速度看，2006—2010年全贛州市人均財政一般預算收入的年均增速為26.36%，僅高于南昌市人均財政一般預算收入的年均增長速度（17.93%），在全省地市中位居倒數(shù)第二位。一般而言，財政支持是貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的重要助推器，但地方自有財力不足，且增長速度緩慢，在一定程度上抑制了財政扶貧開發(fā)功效的充分發(fā)揮。

（二）財政支出結構不合理，難以從根源上消除貧困

出于政策績效和扶貧任務的考慮，地方政府更傾向于通過增加財政投入，改善轄區(qū)內的基礎設施，開發(fā)當?shù)靥厣Y源，進而帶動轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提升居民人均收入水平。在財政支出結構上，表現(xiàn)為用于經(jīng)濟發(fā)展型（如基礎設施建設）公共品的支出規(guī)模不斷上升，而用于發(fā)展型公共品（如教育）、保障型公共品（如醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等）的支出規(guī)模則受到“擠出”。 據(jù) 《江西統(tǒng)計年鑒（2011）》數(shù)據(jù)顯示，2010年贛州市用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)方面的人均財政支出水平均明顯低于江西省的平均水平。具體來講，2010年贛州市人均教育支出為441.11元，低于全省人均水平564.58元，在江西全省地市中位居末位；人均醫(yī)療衛(wèi)生支出為245.39元、人均社會保障和就業(yè)支出為444.18元，分別低于全省人均支出水平270.15元和491.53元。從可持續(xù)發(fā)展的角度講，單純以基礎設施建設、資源開發(fā)為主的扶貧方式難以形成支持贛南革命老區(qū)居民收入增長、脫貧致富的穩(wěn)定路徑，其帶來的脫貧效應具有一定的短期性。事實上，在面對諸多發(fā)展機會和發(fā)展途徑的選擇時，貧困的根源已不在于資源環(huán)境的缺失或阻抗、基礎設施的完備與否，而在于貧困人口缺乏拓展生存發(fā)展空間和生存保障的能力，因此能力賦予和生存保障是治理貧困的根本之策。

三、促進贛南原中央蘇區(qū)扶貧開發(fā)的財政政策措施

在深入分析贛南原中央蘇區(qū)貧困落后現(xiàn)狀及財政支持贛南老區(qū)扶貧開發(fā)中存在問題的基礎上，通過財政政策的不斷完善與實踐，促進贛南原中央蘇區(qū)扶貧開發(fā)工作的順利開展。

（一）加大財政資金投入和政策傾斜力度，拓寬扶貧資金的來源渠道

加快建立贛南原中央蘇區(qū)各縣（市、區(qū)）的基本財力保障機制，不斷加大上級財政資金轉移支付的規(guī)模和比重，尤其應加大對特困區(qū)域的專項扶持，進而夯實基層政府的財力基礎，提高其可支配財力水平；加大對贛南原中央蘇區(qū)公共基礎設施建設、鼓勵類產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉型升級、現(xiàn)代特色農業(yè)發(fā)展、紅色文化旅游發(fā)展、環(huán)境保護等方面的稅收優(yōu)惠扶持力度，通過降低稅率、減免稅收、暫緩征收等措施，拉動贛南老區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展。此外，可通過財政稅收等相關優(yōu)惠政策，吸引外資、企業(yè)資金、社會中介組織資金等用于贛南老區(qū)扶貧開發(fā)，發(fā)揮財政資金的導向作用，進一步拓寬扶貧資金的來源渠道，為老區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高提供強大的資金支持。

（二）調整財政扶貧資金投向，注重形成貧困人口自我發(fā)展的內在動力

財政扶貧資金投向結構的優(yōu)化是提高扶貧資金使用效率、實現(xiàn)“結構性”收益的關鍵路徑。首先，切實提高贛南革命老區(qū)財政在教育、培訓方面的支出比重。以獎助學金及生活補助等形式幫助“就學人員”完成學業(yè)，提升自身知識水平，助推其依托勞動力市場機制實現(xiàn)自救、自立，最終實現(xiàn)有效就業(yè)。同時，對貧困戶中的“適齡從業(yè)人口”給予補償性的職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓，直接提升其就業(yè)競爭力。其次，加大各級財政對贛南革命老區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等保障型公共產(chǎn)品的補貼力度，逐步祛除老區(qū)貧困人口自身生理、生存層面的弱質性，防止貧困家庭因病致貧、因病返貧，并逐步消除制約貧困人口自我發(fā)展的各種不利因素。因此，通過加大公共財政對贛南革命老區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生性服務的扶持力度，形成貧困人口自我發(fā)展的內生動力，從根源上消除貧困。

（三）兼顧財政扶貧資金投向決策的科學性、分配的公平性及使用的效率性

定期召開由政府部門、專家學者、轄區(qū)民眾等共同組成的扶貧資金使用投向論證會，確保財政扶貧資金在具體的投向決策上經(jīng)過科學、合理、嚴謹?shù)恼撟C。在財政資金的地域投向上，應減少資金分配的不公平性，運用因素法分配扶貧資金，減少人為因素的制約，使扶貧資金在市與市之間、縣與縣之間更加公平合理。其中，尤其要逐步增加對贛南老區(qū)重點縣和人口眾多的扶貧重點縣扶貧資金的投入。在財政資金的使用環(huán)節(jié)上，要強調扶貧效率的提升，通過建立扶貧開發(fā)的績效考核體系，對贛南革命老區(qū)各縣（市、區(qū)）扶貧效果進行科學評估，配套實行相應的扶貧開發(fā)成效評價和獎懲辦法，以此帶動贛南革命老區(qū)各區(qū)域財政扶貧資金使用效率的提升。

（四）創(chuàng)新財政扶貧資金的使用管理和監(jiān)督機制

嚴格財政扶貧資金的使用管理，按部門預算要求編制扶貧資金預算，減少資金下?lián)艿闹虚g環(huán)節(jié)，同時建立扶貧資金使用情況監(jiān)測體系，逐步推行扶貧資金公告、公示制度；加強對財政扶貧資金的審計審查，按照全面審計、突出重點、確保質量的基本原則，通過“上審下”、“交叉互審”等組織方式加大審計力度，提高審計效果；實行財政扶貧資金使用效果的追蹤、反饋責任制，加強對扶貧資金的跟蹤問效，對存在問題的相關單位和責任人應依法處置，以防止貪污、浪費、擠占挪用財政扶貧資金現(xiàn)象的發(fā)生。