海南省屯昌縣林權(quán)證抵押貸款現(xiàn)存問題及對策分析

田偉東，徐 靜

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079）

1 林權(quán)證抵押貸款的研究現(xiàn)狀

林權(quán)證抵押貸款是1998年開始的新一輪集體林權(quán)制度改革的重要舉措之一，以解決林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的資金問題為目標(biāo)。由于沒有抵押物，林農(nóng)發(fā)展林業(yè)，一直受到資金困擾。隨著我國林業(yè)制度改革的深入，解決林業(yè)發(fā)展的融資問題，也成為了改革的重要問題。林權(quán)制度改革以明晰林業(yè)資源產(chǎn)權(quán)為主線，林權(quán)明晰為林農(nóng)對其承包的林地以及林木的使用、流轉(zhuǎn)提供了法律保障。在此基礎(chǔ)上，國家林業(yè)局頒布了《森林資源資產(chǎn)登記抵押辦法（試行）》，為林權(quán)證抵押貸款提供了法律依據(jù)，也給金融機(jī)構(gòu)或者是銀行提供了一個(gè)實(shí)際可操作的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。在具體實(shí)踐中由于林權(quán)制度改革的進(jìn)度不一，林權(quán)證小額抵押貸款開展情況各省也存在差異。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，海南省作為林業(yè)大省，林權(quán)制度改革處于全國先進(jìn)之列，于2008年底海南省各級政府相關(guān)部門逐步籌劃林權(quán)證抵押貸款政策，2009年海南省林權(quán)證抵押貸款開始試點(diǎn)，隨后全面鋪開。

目前，對林權(quán)證抵押貸款的研究集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，主要從林權(quán)證抵押貸款的經(jīng)融風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)防（謝丹，謝德海，2009），林權(quán)證抵押貸款的證券化、資本化、融資渠道（黎長青；潘煥學(xué)）等方面進(jìn)行分析。少數(shù)學(xué)者從林權(quán)證抵押貸款的出現(xiàn)的部分問題進(jìn)行了分析并提出了解決措施（馮彥明，程都），但是實(shí)證較少，基本出于理論研討。其余的研究主要集中在政府部門和新聞的宣傳性材料，學(xué)術(shù)性較弱。本文主要集中于實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，通過問題折射出下一步發(fā)展的政策建議。

2 海南省屯昌縣林權(quán)證抵押貸款現(xiàn)狀及問題分析

2.1 海南省屯昌縣林權(quán)證抵押貸款基本概況

海南省屯昌縣地處海南島的中部，是海南林改4個(gè)試點(diǎn)縣之一，全縣土地面積185.7萬畝（縣地方110.8萬畝，農(nóng)墾74.9萬畝），其中林業(yè)用地面積111.4萬畝，林權(quán)制度改革以來，屯昌縣有關(guān)部門聯(lián)合農(nóng)信社、郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，開發(fā)小額信貸，支持農(nóng)民融資。現(xiàn)已提供林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)有屯昌縣農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。屯昌縣人民政府還出臺了《農(nóng)民小額貸款政府貼息管理暫行辦法》，政府對發(fā)展有特色、有市場的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的具有屯昌縣戶籍的個(gè)體農(nóng)民（含返鄉(xiāng)農(nóng)民工和未就業(yè)的大中專畢業(yè)生）和依托屯昌本地農(nóng)民組建的農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行貼息貸款。目前，屯昌縣農(nóng)村信用社在不斷發(fā)展過程中摸索出了一套自己的林權(quán)抵押貸款模式，具體情況如表1和圖1、圖2所示。

2.2 海南省屯昌縣林權(quán)證抵押貸款現(xiàn)存問題

對海南省屯昌縣3個(gè)村莊60戶農(nóng)民的調(diào)查顯示，參加林權(quán)證抵押貸款的僅僅為6戶，而且貸款額度都局限在5000～20000元之間。結(jié)合上面農(nóng)村信用社抵押貸款的流程和文件要素表，在此，對海南省林權(quán)證抵押貸款現(xiàn)存問題進(jìn)行分析。

2.2.1 貸款期限太短

海南省林權(quán)證抵押貸款的期限一般都是1～3年，2年的占絕大多數(shù)。在調(diào)查過程中總共有6戶林農(nóng)辦理林權(quán)證抵押貸款，其中貸款期限分別為：4戶為2年，1戶為1年，1戶為3年。據(jù)實(shí)際情況，林農(nóng)每個(gè)季度的家庭收入刨除自身家庭開支以外，還需要積累部分償還貸款。然而2年的還款期限對于收入來源不多，一些僅靠農(nóng)業(yè)和林業(yè)收入的家庭來說比較困難，這樣短的貸款期限限制對林農(nóng)的貸款積極性造成了很大的影響。同時(shí)，林農(nóng)貸款一般用于橡膠種植，橡膠從種植到成熟期為8年左右，這8年間的林農(nóng)生活將較為困難，一般家庭收入只能維持本身的開支，由于沒有割膠的收入，以種植橡膠為主的海南屯昌縣林農(nóng)其他收入極其有限，還款能力不足，所以大多數(shù)林農(nóng)對林權(quán)證抵押貸款望而卻步，這樣的現(xiàn)實(shí)情況也對林農(nóng)種植橡膠造成了巨大的負(fù)面影響。舉例來說，如果一個(gè)林農(nóng)的貸款是20000萬元人民幣，貸款期限為2年，他將要在撫育橡膠小苗的同時(shí)，騰出時(shí)間在維持家庭用度的同時(shí)，在每1年擁有1萬元的結(jié)余，當(dāng)然，在這里肯定包括本來家庭的農(nóng)業(yè)和林業(yè)收入，這一部分主要靠林農(nóng)剩余的一部分橡膠林地。所以說這樣短的還款期限對于林農(nóng)來說壓力巨大。林權(quán)證小額信用貸款主要針對農(nóng)村單個(gè)家庭，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為由于單個(gè)家庭的年收入和家庭風(fēng)險(xiǎn)承受能力有限，在沒有政府政策大力支持的情況下，金融機(jī)構(gòu)都會擔(dān)心貸款風(fēng)險(xiǎn)過大，所以短期的貸款對于金融機(jī)構(gòu)具有更大的吸引力。

圖1 海南省屯昌縣抵押貸款情況

表1 海南省屯昌縣農(nóng)村信用社林權(quán)證抵押貸款要素

2.2.2 貸款金額太小

林權(quán)證小額抵押貸款數(shù)額是比較小的，對海南省屯昌縣60戶調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，僅有的6戶進(jìn)行過林權(quán)證抵押貸款的農(nóng)戶一般都在5000～20000元之間，具體為：5000元的3戶，10000元的2戶，20000元的1戶。由于林農(nóng)貸款一般用于種植橡膠和建造房屋，2萬元對于一般的林農(nóng)相對較少，據(jù)初步估算就算1畝橡膠的第一年種植種苗和肥料費(fèi)用為2000元，那么8年種植期間，購買肥料的支出以及貸款償還的壓力就很大，如果林農(nóng)撫育5～10畝新的橡膠林，那么這個(gè)家庭的生活將會陷入僵局。建造房屋也是一樣，由于林農(nóng)沒有太多積蓄，也沒有太多固定的收入來源，在建造房屋的過程中，繼續(xù)還款的能力有限。調(diào)查顯示，海南省屯昌縣農(nóng)村建造房屋一般花費(fèi)在8～15萬之間，在花掉所有積蓄以后，每年的生活開支，再加上還款的壓力，林農(nóng)也將陷入貧困的泥塘。同樣是由于對于風(fēng)險(xiǎn)的考慮，金融機(jī)構(gòu)也不會大額度地發(fā)放貸款，所以，林農(nóng)又一次和金融機(jī)構(gòu)走上了平行線。

圖2 海南省屯昌縣農(nóng)村信用社林權(quán)證抵押貸款流程

2.2.3 貸款利息太高

以較高的利息放款是金融機(jī)構(gòu)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的手段之一，現(xiàn)在海南省林權(quán)證小額抵押貸款的月利息為12‰。由于政府的貼息力度尚未形成較大的趨勢，對于林農(nóng)的補(bǔ)助也未有統(tǒng)一的規(guī)定，所以林權(quán)證小額抵押貸款的利息高居不下，在海南省調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，海南省4個(gè)林改試點(diǎn)縣只有2個(gè)縣開始了政府對林權(quán)證抵押貸款進(jìn)行貼息，其余2個(gè)縣尚未跟上，其中屯昌縣已經(jīng)開始了政府貼息，調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，屯昌縣的貼息為5‰。

2.2.4 貸款手續(xù)復(fù)雜

小額抵押貸款現(xiàn)行手續(xù)十分復(fù)雜，過程繁瑣。從上面出現(xiàn)的屯昌縣農(nóng)村信用社的貸款流程和要素表可以看出，這樣一個(gè)抵押貸款需要很多的文件，大約需要20份左右，林農(nóng)自身需要填寫10多份文件，同時(shí)需要大量的簽字、審批，也要消耗比較多的時(shí)間。在此對林農(nóng)在貸款中的審批做一個(gè)說明，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，林農(nóng)貸款的審批一般要經(jīng)過下面步驟：先在村委會和基層林業(yè)站填寫林地確認(rèn)書；再向信用機(jī)構(gòu)申請貸款；金融機(jī)構(gòu)評估之后林農(nóng)再向林業(yè)局填寫擔(dān)保合同；向金融機(jī)構(gòu)填寫貸款合同。這樣的流程和手續(xù)對于一個(gè)普通文化的林農(nóng)來說具有較大的挑戰(zhàn)。這里面還不包括各種需要林農(nóng)填寫的文件或者由林農(nóng)獨(dú)立撰寫的申請之類。同時(shí)，在海南省調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)抵押貸款在很多方面省級政府也尚未做出完善統(tǒng)一的規(guī)定，各個(gè)縣、市按照自己的規(guī)定進(jìn)行辦理。據(jù)林農(nóng)反映，一項(xiàng)貸款辦理完畢大體上需要1～3個(gè)月的時(shí)間不等。

3 林權(quán)證抵押貸款的后期發(fā)展

在上述過程中，主要分析了海南省屯昌縣小額抵押貸款所存在的問題，這一部分主要立足于調(diào)研的發(fā)現(xiàn)以及林農(nóng)和相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)反映的情況，提出林權(quán)證小額抵押貸款后期發(fā)展的藍(lán)圖。

（1）簡化林權(quán)證抵押貸款的手續(xù)。林權(quán)證抵押貸款的手續(xù)復(fù)雜、程序多樣是使林農(nóng)望而生畏的一個(gè)重要方面，多樣的程序也促使林農(nóng)在復(fù)雜的機(jī)構(gòu)和文件中周旋，浪費(fèi)了時(shí)間和精力，從而也大大降低了林權(quán)證抵押貸款的普及程度。簡化林權(quán)證抵押貸款的手續(xù)需要在健全的制度和機(jī)構(gòu)共同作用下，林業(yè)局和金融機(jī)構(gòu)合作共力。在調(diào)研過程中，結(jié)合林農(nóng)的實(shí)際情況以及林業(yè)局和金融機(jī)構(gòu)的共同訴求，筆者在總結(jié)之后認(rèn)為對于林權(quán)證抵押貸款的手續(xù)和流程來說，可以做出如下的簡化圖予以實(shí)施，如表2和圖3、圖4所示。

表2 未來林權(quán)證抵押貸款所需文件

圖3 未來林權(quán)證抵押貸款林業(yè)局擔(dān)保合同

圖4 未來林權(quán)證抵押貸款流程

（2）加大政府投入，完善融資機(jī)制。降低貸款利息、放寬貸款期限、提高貸款額度等三方面主要依靠政府的財(cái)政支付。中國采取分稅制以來，地方政府稅收少，地方政府入不敷出的情況普遍存在，要地方政府加大對于地方事物的投入十分困難，但是如果沒有地方政府的大力支持和財(cái)政投入，地方基礎(chǔ)設(shè)施以及當(dāng)?shù)鼐用裆钏降奶岣弑愠蔀榱艘粋€(gè)巨大的難題，林權(quán)證抵押貸款便是一個(gè)需要加大地方政府投入的重要項(xiàng)目，它對于提高林農(nóng)的生活水平，改善當(dāng)?shù)氐娜谫Y結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林業(yè)的發(fā)展起著不可替代的作用。下面將從實(shí)際考慮為政府在促進(jìn)林權(quán)證小額抵押貸款的未來發(fā)展所應(yīng)起到的作用給予一個(gè)期望，如表3所示。

表3 小額信用貸款現(xiàn)存狀況與未來期望對比

（3）建立金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)累計(jì)制度。風(fēng)險(xiǎn)始終是抵押貸款的瓶頸，要解決抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)問題，必須完善信用累計(jì)機(jī)制，制度可以避免沖突、節(jié)約成本。在不斷調(diào)查和實(shí)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者看到了林權(quán)證抵押貸款通過信用累計(jì)來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的機(jī)遇。通過還款的信用度，預(yù)判下一步貸款的額度和期限，在不斷的累計(jì)過程中，林農(nóng)對貸款有了一定預(yù)期，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力也得到了提高。筆者通過調(diào)研，針對海南省屯昌縣的實(shí)際情況設(shè)計(jì)了林權(quán)證小額抵押貸款累計(jì)制度，如表4和圖5所示。

表4 小額抵押貸款信譽(yù)累計(jì)

圖5 未來小額信用抵押貸款信用累計(jì)

4 總結(jié)

屯昌縣的改革是當(dāng)代林業(yè)制度改革的典范也是大勢所趨，對于屯昌縣改革的研究，對于它不足之處的指出，加以分析，以求改正，配合其亮點(diǎn)加以推廣，對于當(dāng)代中國林改具有重大的意義，一個(gè)成功模式的推廣將會使林改少走很多彎路。屯昌縣關(guān)于林權(quán)證抵押貸款的做法有可取之處，但是還需要加以修正，從而推廣普及到全國，對于林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有不可取代的意義。

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