事業(yè)單位編制管理的挑戰(zhàn)及創(chuàng)新

● 李 強

事業(yè)單位編制管理是極富中國特色的一項制度安排。在當(dāng)前分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的背景下，研究事業(yè)單位編制管理面臨的挑戰(zhàn)和進(jìn)一步改革具有重要意義。

一、事業(yè)單位編制管理面臨的挑戰(zhàn)

第一，事業(yè)單位編外用工現(xiàn)象非常普遍。

以無錫市為例，市編辦于2009年對市屬事業(yè)單位編外用工情況進(jìn)行了調(diào)查摸底。結(jié)果顯示，共實際使用編外用工6114名，占編內(nèi)總?cè)藬?shù)的26.7%，而且有幾個特點：一是部分事業(yè)單位編外用工人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了編內(nèi)人數(shù)；二是主要集中于專業(yè)技術(shù)類和后勤輔助崗位，依次占39.7%和42.9%；三是衛(wèi)生、文化、教育、交通建設(shè)四大行業(yè)編外用工現(xiàn)象突出，占編外用工總數(shù)的72.3%；四是編外用工人員身份較為復(fù)雜，其中大中專畢業(yè)生占39.04%，下崗職工占11.8%，進(jìn)城務(wù)工人員占11.6%；五是編外用工人員的學(xué)歷層次不斷提高，其中研究生學(xué)歷的占0.6%，本科學(xué)歷的占16.5%，大專學(xué)歷的占18.9%。

編外用工現(xiàn)象的普遍存在，對現(xiàn)有的編制、人事、經(jīng)費管理秩序造成了很大沖擊，容易產(chǎn)生法律糾紛，引發(fā)深層次的矛盾和問題。

一是在現(xiàn)有的制度安排下，工作人員有編制，就意味著與事業(yè)單位建立了人事關(guān)系。由于人事制度改革相對滯后，客觀上造成了與在編人員相比，編外人員具有易領(lǐng)導(dǎo)、好管理以及用工成本較低等優(yōu)勢。當(dāng)可以用一個在編人員的費用聘用三個或更多編外人員并且其從事的崗位具有替代性時，聘用編外人員反而成了事業(yè)單位的理性決策。此外，近年來各地作為人事管理舉措而大力推行的人事代理或勞務(wù)派遣制度，也成為事業(yè)單位編外用工的有力推手。

二是由于編制附著了個人待遇和切身利益，客觀上成為一種稀缺品。近年來在管理實踐中一直強調(diào)控制增長，相關(guān)制度也是按照控制管理的理念設(shè)計和實行的。在管理實踐中，還存在著編制一定多年不變的情況。于是，當(dāng)一些事業(yè)單位確實需要相應(yīng)增加編制，但由于種種原因不能增加時，編外用工就成為無奈之舉。

三是部分事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)量充足或面向社會提供服務(wù)能力較強，服務(wù)收入多，有能力支付編外用工各項費用。

編外用工問題是多重因素共同作用的結(jié)果。一般而言，成立時間較短但發(fā)展較快且創(chuàng)收能力較強的事業(yè)單位，編外用工的情況更為突出。這是因為，“成立時間較短”，意味著面臨編制控制的可能性大；“事業(yè)發(fā)展較快”，意味著增加人員的壓力大、需求大；“創(chuàng)收能力較強”，意味著經(jīng)費有保障。

第二，財政、社保、權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的變化調(diào)整帶來了諸多挑戰(zhàn)。

一是“大收入”、“大支出”管理方式的確立和財政撥款方式的變化。1997年，《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的實施，確立了事業(yè)單位“大收入”和“大支出”的概念。即將事業(yè)單位在財政撥款之外獲得的各項收入全部納入預(yù)算之中，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理?！按笾С觥保窗促Y金使用性質(zhì)分為事業(yè)支出、經(jīng)營支出、對附屬單位補助支出和上繳上級支出四類，準(zhǔn)確反映事業(yè)單位開展正常業(yè)務(wù)活動。2000 年以后，實行以部門預(yù)算為核心的預(yù)算管理改革，將事業(yè)單位的預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算?；局С鲱A(yù)算，一般要通過制定科學(xué)、合理的定額來編制；項目支出預(yù)算，則要根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)提出項目，經(jīng)過科學(xué)論證并排序上報財政部門，財政部門結(jié)合財力具體審定項目預(yù)算。

同時，撥款方式也有了調(diào)整。部分事業(yè)單位已經(jīng)不再按照核定的編制數(shù)和實有人數(shù)核撥經(jīng)費。比如，近年來，對高校事業(yè)發(fā)展撥款，財政就不再延續(xù)以往按編制數(shù)核撥的做法，改為按“學(xué)生人數(shù)×生均標(biāo)準(zhǔn)定額×專業(yè)類別系數(shù)×學(xué)歷系數(shù)”的標(biāo)準(zhǔn)核撥，離退休人員經(jīng)費則根據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)按實有人數(shù)核撥。從這個意義上看，財政撥款與高校編制數(shù)已無直接聯(lián)系。這種撥款方式，體現(xiàn)出按服務(wù)結(jié)果而非資源投入的理念，代表著一種改革方向。

二是社會保險管理體制有了重大調(diào)整。根據(jù)社會保險法的相關(guān)規(guī)定，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的社會保險體系，將是改革的方向。

三是更加強調(diào)對勞動者權(quán)益的保護(hù)。按照勞動合同法相關(guān)規(guī)定，很多長期在事業(yè)單位工作的編外人員可以通過簽訂無固定期限勞動合同成為事業(yè)單位的長期工作人員。此外，勞動合同法對勞動派遣也作了規(guī)范，保護(hù)了被派遣勞動者權(quán)益及同工同酬的權(quán)利。

隨著財政、社保、權(quán)益保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展變化，一方面，事業(yè)單位編制可能不再“金貴”；另一方面，隨著勞動者維權(quán)意識的日益增強，編外人員的合法權(quán)益將越來越得到重視。在這一背景下，是否還需要事業(yè)單位編制管理？如果仍需要，事業(yè)單位編制管理如何創(chuàng)新？這些都成為了亟待解決的問題。

▲ 大地染春 孔令晨攝影

二、事業(yè)單位編制管理改革調(diào)整的對策建議

隨著改革的深化和形勢的發(fā)展，事業(yè)單位編制管理將在堅持“經(jīng)濟性”的同時，逐漸強化其“約束性”，有效發(fā)揮對事業(yè)單位資源配置的調(diào)控作用。當(dāng)前和今后一個時期，建議重點從以下方面推進(jìn)管理創(chuàng)新：

一是加強對編外用工的清理和規(guī)范。在人事關(guān)系和勞動關(guān)系未作完全融合的前提下，將編制分為事業(yè)單位編制和控制數(shù)兩大類的做法，可能是一種符合既有制度安排、可以達(dá)到管理目的的現(xiàn)實選擇。因此，建議將確需繼續(xù)使用的編外用工崗位納入管理范圍，實行“控制數(shù)”管理，建立勞動關(guān)系。同時，采取“老人老辦法、新人新機制”的做法，逐步調(diào)整優(yōu)化編制結(jié)構(gòu)，將編制主要用于管理和專業(yè)技術(shù)崗位，將控制數(shù)主要用于輔助性、一般性崗位。當(dāng)人事關(guān)系和勞動關(guān)系統(tǒng)一為人力資源關(guān)系后，建議將除外包外的所有崗位都納入事業(yè)單位編制管理范圍，此時編制也就回歸到了調(diào)控事業(yè)單位發(fā)展規(guī)模的應(yīng)有功能。

二是對于學(xué)校、醫(yī)院等規(guī)模較大的事業(yè)單位，建議積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。在找準(zhǔn)相關(guān)關(guān)聯(lián)因素的基礎(chǔ)上，制定出臺切合實際的定編標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化和事業(yè)單位的實際情況適時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。對于其他事業(yè)單位，通過總量控制和動態(tài)調(diào)整，做到有增有減，進(jìn)一步優(yōu)化事業(yè)單位編制資源配置，實現(xiàn)事業(yè)單位編制資源使用效益的最大化。同時，對于規(guī)模較大的事業(yè)單位，核定編制時可以一次核定、分期分批下達(dá)，以更好地適應(yīng)事業(yè)單位的需要。

三是不斷創(chuàng)新管理手段。事業(yè)單位編制管理存在的一個突出問題是，編制核定給某個事業(yè)單位后就為單位所有且多年不變，有的事業(yè)單位職責(zé)弱化但編制卻減不下來，有的職責(zé)強化無奈只能編外用工。建議在加強對事業(yè)單位職責(zé)履行情況評估的基礎(chǔ)上，每當(dāng)事業(yè)單位工作人員退休時，收回編制，并根據(jù)其在新形勢下職責(zé)履行和事業(yè)發(fā)展情況，由機構(gòu)編制部門核準(zhǔn)其繼續(xù)使用該編制或在事業(yè)單位之間統(tǒng)籌使用。同時，建立健全機構(gòu)編制、人力資源社會保障、財政等相關(guān)部門互通共享的信息平臺，進(jìn)一步加大公開力度，增強機構(gòu)編制工作的透明度，引導(dǎo)公眾了解、參與、監(jiān)督機構(gòu)編制管理工作。對于已經(jīng)建立較為完善法人治理結(jié)構(gòu)的事業(yè)單位，建議實行備案制，變事前審批為事后監(jiān)督。