我國縣級(jí)政府職能定位及行政改革探析

● 段 暉 彭 芃

在我國，縣作為具有獨(dú)立性和完整性的基礎(chǔ)行政區(qū)域，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)層級(jí)。縣級(jí)政府承擔(dān)著本轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等領(lǐng)域的管理職能，在我國行政體制框架中具有承上啟下的重要作用。

改革開放30年來，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展表明，歷經(jīng)多次改革，縣級(jí)行政管理體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求基本適應(yīng)。同時(shí)，縣級(jí)政府職能改革受制于宏觀的行政管理體制，缺乏改革的自主性與操作空間；另一方面，為滿足地方多樣性的利益訴求，適應(yīng)地方特色的發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縣級(jí)政府職能改革需要尋求自下而上、主動(dòng)變革的路徑。明確縣級(jí)政府職能的性質(zhì)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般性規(guī)律是縣級(jí)政府行政體制改革的關(guān)鍵。

一、縣級(jí)政府職能的二重性及其對(duì)政府履職行為的影響

根據(jù)憲法規(guī)定，縣級(jí)政府的職權(quán)來源是縣級(jí)人民代表大會(huì)和上級(jí)行政部門，因此，縣級(jí)政府職能具有明顯的二重性。

一是行政性。縣級(jí)政府要對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，其職能發(fā)揮需要對(duì)人民意志具有回應(yīng)性。因此，縣級(jí)政府的職權(quán)之一是執(zhí)行縣級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過的決議及其審查和批準(zhǔn)的本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更的決定。

二是執(zhí)行性?？h級(jí)政府要對(duì)上級(jí)政府和中央政府負(fù)責(zé)。在職權(quán)上，縣級(jí)政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政等工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。

縣級(jí)政府職能定位的二重性決定了縣級(jí)政府在角色關(guān)系上既要對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，又要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)；既要服從上級(jí)政府指令，又要考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)和居民利益。

縣級(jí)政府職能的二重性也體現(xiàn)在具體的履職行為中。作為縣級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其全部的行政活動(dòng)首先是一種執(zhí)行活動(dòng)，必須遵守、貫徹執(zhí)行縣級(jí)人民代表大會(huì)所通過的法律或決議，按照法律或決議的規(guī)定行事。同時(shí)，縣級(jí)政府可以在上級(jí)政府的指令下，相對(duì)獨(dú)立地行使地方行政權(quán)，規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令、對(duì)地方的公共事務(wù)進(jìn)行管理。因此，同一個(gè)活動(dòng)過程，縣級(jí)政府同時(shí)履行著行政性職能和執(zhí)行性職能，一種稱為執(zhí)行性的履職行為，一種稱為行政性的履職行為。表1對(duì)這兩種履職行為的特點(diǎn)進(jìn)行了比較。

縣級(jí)政府履職行為的二重性對(duì)其政策制定、履職范圍、資金投向等方面有著重要影響。對(duì)其履職行為的影響因素主要包括：

一是層級(jí)設(shè)置的規(guī)定是縣級(jí)政府履職行為的首要前提。目前，各縣級(jí)政府的職能范圍大體上相同，主要原因在于都是根據(jù)國家的法律規(guī)定設(shè)置，其職能來源于層級(jí)性設(shè)置和行政性職能，行政性的履職行為發(fā)揮較強(qiáng)作用。

表1 縣級(jí)政府兩種履職行為對(duì)照表

二是資金來源以及資金的多寡是縣級(jí)政府履職行為最普遍的影響因素。由于資金來源有所不同，地方財(cái)政收入高的由其自身支付，貧困縣等則靠省級(jí)政府、中央政府轉(zhuǎn)移支付支持。因此在財(cái)政的支出運(yùn)用上也呈現(xiàn)出很大差異?？h級(jí)財(cái)政收入較高的政府在執(zhí)行性履職行為方面存在較大的靈活性及自主權(quán)，因此對(duì)地區(qū)發(fā)展需求和資金投向有較大的選擇性和回應(yīng)性。

此外，中央的政策導(dǎo)向、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、地方立法機(jī)關(guān)、地方領(lǐng)導(dǎo)的偏好、社區(qū)居民意見、地方中介組織等因素也會(huì)影響縣級(jí)政府的履職行為。

實(shí)踐表明，不同的發(fā)展階段和地區(qū)發(fā)展情況要求縣級(jí)政府職能和履職行為與之相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，地方政府的涉外經(jīng)濟(jì)管理職能就會(huì)相應(yīng)地強(qiáng)化，其履職行為要符合經(jīng)濟(jì)全球化的要求；而在一些以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)，政府的“三農(nóng)”服務(wù)職能則更為重要。此外，地理自然環(huán)境對(duì)政府職能的影響也十分明顯。如在浙江、福建、廣東等沿海省份，其防御臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的職能就十分重要；而在甘肅、內(nèi)蒙古、陜西等西部省份，其預(yù)防干旱、沙塵暴襲擊等自然災(zāi)害的職能則更為突出。特別在較具產(chǎn)業(yè)特色或者縣域內(nèi)存在特殊問題的縣，有針對(duì)性地進(jìn)行職能的調(diào)整更為明顯。這些都表現(xiàn)出執(zhí)行性的履職行為的作用。

二、縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的方式和特點(diǎn)

縣級(jí)政府職能的二重性影響到機(jī)構(gòu)設(shè)置的方式。

一種方式：層級(jí)性設(shè)置。層級(jí)性配置基本上決定了縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的框架，其最主要的特點(diǎn)是部門對(duì)口、上下一致，這能夠很好地保證命令的一致性、統(tǒng)一性。層級(jí)性設(shè)置目前仍舊是縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要形式。層級(jí)設(shè)置存在嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系和較強(qiáng)的依賴性，縣級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)管理沒有很大的自主權(quán)。

另一種方式：回應(yīng)性設(shè)置。其主要特點(diǎn)是更靈活地反映地區(qū)要求和地域特色，回應(yīng)區(qū)域發(fā)展對(duì)政府職能的需要。盡管當(dāng)前這種回應(yīng)性職能設(shè)置的動(dòng)力不一定是來自納稅人和公共產(chǎn)品受益人直接的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，但這種力圖把投資環(huán)境和公共服務(wù)質(zhì)量的提高轉(zhuǎn)化為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為政績(jī)顯示的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的動(dòng)力，需要政府不斷回應(yīng)環(huán)境對(duì)職能調(diào)整的需要，提升施政能力。

目前主要有兩種回應(yīng)性設(shè)置。其一是擴(kuò)展和提升型。常見于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)特色明顯、人民物質(zhì)生活水平較高的縣，多為對(duì)市場(chǎng)進(jìn)一步開放的要求或是對(duì)進(jìn)一步提升生活質(zhì)量的要求。機(jī)構(gòu)設(shè)置上更趨向于適應(yīng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的需要。其二是解決特殊問題型。主要是回應(yīng)當(dāng)?shù)靥厥鈫栴}而設(shè)置特定的機(jī)構(gòu)。比如，西部地區(qū)因環(huán)境問題的產(chǎn)生而設(shè)置的特殊機(jī)構(gòu)，目的在于治理人為造成的污染，加強(qiáng)環(huán)境整治力度。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置針對(duì)性強(qiáng)，并且具有時(shí)效性和自然環(huán)境保護(hù)特色。

在未來的行政體制改革過程中，建議層級(jí)性機(jī)構(gòu)設(shè)置要保持穩(wěn)定，同時(shí)要進(jìn)一步強(qiáng)化回應(yīng)性設(shè)置，促使縣級(jí)政府職權(quán)發(fā)揮更符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和民生發(fā)展需求。

三、對(duì)縣級(jí)行政體制管理改革的幾點(diǎn)思考

一是建議按照改革開放的總體目標(biāo)和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。建設(shè)中國特色的行政管理體制的總體目標(biāo)，為縣級(jí)政府行政體制改革指明了方向?？h級(jí)政府的行政體制改革有其自身的特點(diǎn)，并不能完全按照中央、省的模式進(jìn)行，需結(jié)合行政體制改革的總體目標(biāo)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。

二是探討自下而上的職能定位方法。歷次行政體制改革均是從對(duì)中央政府部門的職能定位開始的，轉(zhuǎn)變政府職能的過程基本是按照從中央政府職能定位向地方政府職能定位擴(kuò)展的縱向發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行的。我國是一個(gè)幅員遼闊的國家，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，有關(guān)社會(huì)管理和公共服務(wù)的民生問題多種多樣，存在著較大的地區(qū)差異。采用從中央到地方的自上而下的職能定位方法很難解決基層政府的職能定位問題。建議根據(jù)縣級(jí)政府的特點(diǎn)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，增強(qiáng)縣級(jí)政府回應(yīng)式機(jī)構(gòu)設(shè)置方式的自主權(quán)。自下而上進(jìn)行職能定位的方式，可以有效確定各級(jí)地方政府的職能，合理安排分工，有效解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位問題。而且，允許不同省市、不同地區(qū)有不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位，這有助于中央政府職能轉(zhuǎn)變到位、全面履行政府職能的要求落到實(shí)處。此外，縣政府職能到位，有利解決民生問題，緩解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序。

三是合理調(diào)整縣級(jí)政府的履職行為，有效增強(qiáng)縣級(jí)政府的履職能力。目前，我國縱向間政府關(guān)系出現(xiàn)了一些新的變化，各級(jí)政府的職能取向都開始有所側(cè)重。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的職能主要由中央政府承擔(dān)，特別是貨幣政策、財(cái)政政策、稅收政策等，社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能主要由中央政府制定政策、由地方政府貫徹落實(shí)，特別是社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生、社會(huì)保障等涉及到公眾切身利益，大量的任務(wù)要由地方政府來完成。在此基礎(chǔ)上，建議應(yīng)按照這種職能取向的變化進(jìn)行縣級(jí)政府的職能定位，適當(dāng)強(qiáng)化縣級(jí)政府的執(zhí)行性履職行為和回應(yīng)性機(jī)構(gòu)設(shè)置方式。

▲ 吳毅飚?dāng)z影