誤判下的轉(zhuǎn)型陣痛

■本刊記者 吳明華

抓住了金融這個(gè)核心，無(wú)疑就抓住了推動(dòng)地方轉(zhuǎn)型的“命門(mén)”。新一屆中央政府意圖以金融之手，從源頭上控制地方的投資沖動(dòng)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)。

“這就是誤判！”在接受《決策》采訪時(shí)，國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣一再警告說(shuō)。

今年以來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)不斷下行的壓力，各地又使出慣用的“投資牌”，希望用新一輪大規(guī)模投資來(lái)維持經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)。但是在中央新的政策框架下，地方上面臨的壓力越來(lái)越大，過(guò)去的路似乎已經(jīng)走不通了。

“過(guò)去地方上對(duì)中央有政策依賴，只要經(jīng)濟(jì)下滑、需求不足了，就想辦法逼著中央出臺(tái)貨幣和財(cái)政刺激政策?！痹谕跣V看來(lái)，如同6月銀行的“錢荒”一樣，核心問(wèn)題就是對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和中央政策調(diào)整的誤判。

新一屆中央政府上任半年來(lái)，從簡(jiǎn)政放權(quán)、制定宏觀調(diào)控政策新框架，到整頓金融系統(tǒng)、大規(guī)模審計(jì)地方融資平臺(tái)，一系列政策出乎人們的意料。中央新政對(duì)地方上會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？地方上又會(huì)面臨怎樣的轉(zhuǎn)型倒逼壓力？

走不通的老路

今年是換屆之后第一年，各地“大干快上”的熱情高漲，年初制定的增長(zhǎng)目標(biāo)都定得偏高，但當(dāng)下的形勢(shì)卻讓各地頗為糾結(jié)。

抓住了金融這個(gè)核心，無(wú)疑就抓住了推動(dòng)地方轉(zhuǎn)型的“命門(mén)”。

7月以來(lái)，各地上半年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)陸續(xù)發(fā)布，盡管增速下滑在意料之中，但形勢(shì)如此嚴(yán)峻卻出乎很多人的意料。

上半年增速全國(guó)第一的貴州省，今年GDP預(yù)期增長(zhǎng)目標(biāo)是14%，但上半年增速只有12.5%。近年來(lái)持續(xù)高增長(zhǎng)的內(nèi)蒙古，盡管今年目標(biāo)下調(diào)至12%，但在支柱產(chǎn)業(yè)煤化工不景氣等沖擊之下，一季度增幅只有9.9%，上半年更是跌入9%的谷底。

河南、河北、湖北與湖南等，受周期性行業(yè)影響較大的省份，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更不容樂(lè)觀。河南上半年8.4%的增速，遠(yuǎn)低于10%的目標(biāo)，下滑幅度之大，超出了當(dāng)?shù)卣念A(yù)期。而河北、湖北和湖南等中部大省，同樣以資源型、高耗能產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大。

在這樣的背景下，各地在年中部署下一階段經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，都格外強(qiáng)調(diào)投資的重要性，不斷敦促下級(jí)政府加速推進(jìn)項(xiàng)目投資。在很多人看來(lái)，現(xiàn)在地方上的投資依賴陷入了一個(gè)惡性循環(huán)：只有不斷推出更大的投資計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)增速才能維持；而繼續(xù)擴(kuò)大投資，又將加重債務(wù)，導(dǎo)致地方債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越難以背負(fù)。

今年上半年，全國(guó)相當(dāng)多的地區(qū)財(cái)政收入未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，如果不算上中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，不少地方出現(xiàn)了收不抵支的情況。特別是內(nèi)蒙古、遼寧等地的財(cái)政收入甚至接近于零增長(zhǎng)，這與其兩位數(shù)的增長(zhǎng)目標(biāo)，差距甚大。在財(cái)政收入減少的情況下，投資項(xiàng)目的融資問(wèn)題成為地方政府最糾結(jié)的難題。

以往遇到這種情況，地方往往會(huì)加大“跑部錢進(jìn)”的力度。同樣，近期就有諸多省市一把手密集拜會(huì)財(cái)政部，表達(dá)各自財(cái)政困難，希望中央加大支持力度。

“過(guò)去中央政府還比較愿意遷就地方，地方有要求就滿足。”在王小廣看來(lái)，現(xiàn)在這條路走不通了，因?yàn)橹醒雽?duì)經(jīng)濟(jì)適度減速的容忍度提高，更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。最近，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉更是明確表態(tài)，今年不會(huì)出臺(tái)大規(guī)模刺激政策。

“目前的態(tài)勢(shì)，就是中央在倒逼地方政府去轉(zhuǎn)型，但地方長(zhǎng)期以來(lái)倚重的增長(zhǎng)模式不可能說(shuō)變就變?！敝袊?guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任陳耀認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要淘汰落后、過(guò)剩和低端產(chǎn)能，傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過(guò)程。

一方面是轉(zhuǎn)型升級(jí)困難重重，一方面是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)改變與中央政策調(diào)整，何去何從，讓地方上頗有些困惑和迷茫。

不適應(yīng)與誤判

“今年很多地方又出臺(tái)新一輪大規(guī)模的投資計(jì)劃，核心問(wèn)題就是不適應(yīng)和誤判，是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)的誤判，對(duì)中央政策調(diào)整的不適應(yīng)，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，甚至壞賬爆發(fā)出來(lái)?！蓖跣V分析說(shuō)。

2009年中國(guó)人均GDP超過(guò)3000美元，2010年在政策的強(qiáng)力刺激下，增長(zhǎng)率反彈到10.4%的高位，于是很多人出現(xiàn)了誤判，認(rèn)為新一輪增長(zhǎng)周期到來(lái)。然而反彈持續(xù)非常短暫，隨著政策正常化，經(jīng)濟(jì)增速迅速下滑。

在王小廣看來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從2008年起就進(jìn)入了一個(gè)新的階段，這個(gè)階段增長(zhǎng)率會(huì)明顯下降，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將會(huì)步入比較長(zhǎng)的調(diào)整期，“調(diào)整期未必就是壞事，可能醞釀著重大的結(jié)構(gòu)變化”。

“現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)是在尋找底部的過(guò)程，谷底還沒(méi)到來(lái)，但已經(jīng)不遠(yuǎn)了。底部要盤(pán)整很長(zhǎng)時(shí)間，不是大家認(rèn)為的觸底就會(huì)反彈。理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)，一定要注意這個(gè)背景?！痹诓稍L中，很多專家表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，調(diào)整期中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速在7-8%之間是合理的區(qū)間，過(guò)去3年都在向這個(gè)范圍回歸。

在這樣的判斷之下，地方上的誤判顯而易見(jiàn)。很多地方把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)都定在10%以上，甚至追求12%以上的增長(zhǎng)，完成這樣的目標(biāo)無(wú)疑是不現(xiàn)實(shí)的。

“不管是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，我認(rèn)為都要放慢速度。中西部地區(qū)面臨調(diào)整的壓力要小一些，發(fā)展?jié)摿σ笠稽c(diǎn)，但也不一定非要10%以上的增長(zhǎng)，只要保持8-10%的增長(zhǎng)就很好，10-20年之后跟沿海地區(qū)的差距就縮小了?！痹谕跣V看來(lái)，地方政府必須要考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段的變化，不能再追求過(guò)去那樣的高增長(zhǎng)。

除了對(duì)整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的誤判，更重要的是，今年以來(lái)，新一屆中央政府調(diào)整了發(fā)展思路和宏觀經(jīng)濟(jì)政策，很多地方對(duì)此并不適應(yīng)。這一點(diǎn)，在今年6月的銀行“錢荒”事件中，表現(xiàn)得尤為明顯。

由于商業(yè)銀行普遍認(rèn)為，新一屆政府上任后會(huì)出臺(tái)刺激政策拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，所以會(huì)繼續(xù)放松貨幣政策。于是，今年上半年，銀行大規(guī)模發(fā)放貸款，一些銀行在6月上旬還進(jìn)行了超規(guī)模信貸投放，結(jié)果導(dǎo)致流動(dòng)性緊張。

以往每當(dāng)市場(chǎng)資金緊張時(shí)，央行總會(huì)及時(shí)放松貨幣，釋放流動(dòng)性。但此次銀行的“慣性期待”卻落空了，央行一反常態(tài)，并未立即出手，導(dǎo)致銀行間隔夜回購(gòu)利率一度飆升至30%的歷史新高?！板X荒”不期而至，一時(shí)間震驚中外。

中央調(diào)控政策的變化，讓金融機(jī)構(gòu)始料未及。隨后，國(guó)務(wù)院和央行相繼強(qiáng)調(diào)金融資源配置，要“用好增量、盤(pán)活存量”，并且出臺(tái)金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的意見(jiàn)，傳遞出中央調(diào)結(jié)構(gòu)的決心。

半年來(lái)，中央政策調(diào)整動(dòng)作頻頻。今年3月，新一屆中央政府上任之后，首先做的就是簡(jiǎn)政放權(quán)。在短短的三個(gè)月內(nèi)，連續(xù)4批取消或下放了200多個(gè)行政審批項(xiàng)目。“無(wú)論是調(diào)結(jié)構(gòu)還是保增長(zhǎng)，新一屆中央政府不想走過(guò)去的老路，而是相信市場(chǎng)，希望通過(guò)放松管制，把市場(chǎng)的力量調(diào)動(dòng)起來(lái)?！痹谕跣V看來(lái)，改革從簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能開(kāi)始，已經(jīng)啟動(dòng)起來(lái)，今后還會(huì)有更多措施出臺(tái)。

隨著上半年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的出爐，中央表明對(duì)經(jīng)濟(jì)減速的容忍度已經(jīng)明顯提高，同時(shí)更明確了宏觀調(diào)控的政策框架。即李克強(qiáng)總理闡述的“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間”：當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間內(nèi)，要以調(diào)結(jié)構(gòu)為主，更好發(fā)揮市場(chǎng)配置資源和自我調(diào)節(jié)的作用；當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行逼近上下限時(shí)，要側(cè)重穩(wěn)增長(zhǎng)或防通脹，與調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革的中長(zhǎng)期措施相結(jié)合。

新的政策框架向人們傳遞出一個(gè)清晰的信號(hào)，未來(lái)的穩(wěn)增長(zhǎng)絕不是簡(jiǎn)單刺激，不會(huì)經(jīng)濟(jì)一下行就采取短期財(cái)政和貨幣刺激的辦法，而是更多地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

“中央不做這樣的戰(zhàn)略調(diào)整，要擺脫中等收入陷阱是很難的，必須要有這樣的戰(zhàn)略選擇。所以，地方政府和企業(yè)一定不能誤判，要適應(yīng)中央的新政策?！蓖跣V分析認(rèn)為。

金融倒逼

“從這半年來(lái)看，中央采取了更有實(shí)質(zhì)意義、更有效的措施來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)侯永志告訴《決策》，中央充分認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性，已經(jīng)到了不轉(zhuǎn)不行的時(shí)候了，“在推動(dòng)轉(zhuǎn)型上，中央的決心是足夠大的”。

“從地方上看，要改變以前走過(guò)的老路，真的是很難。為什么？因?yàn)橛泻軓?qiáng)的發(fā)展慣性和路徑依賴，想要徹底改變，是需要非常大的勇氣和付出一些代價(jià)的。”在陳耀看來(lái)，過(guò)去中央對(duì)地方節(jié)能減排、民生等方面的考核，確實(shí)給地方轉(zhuǎn)型形成了很大的壓力，但是核心的問(wèn)題還沒(méi)有觸及。

過(guò)去中國(guó)金融市場(chǎng)利率長(zhǎng)期被壓低，地方政府和企業(yè)都有強(qiáng)烈的融資沖動(dòng)。在GDP崇拜的發(fā)展模式下，地方政府積極舉債進(jìn)行大項(xiàng)目建設(shè)。特別是今年上半年，面對(duì)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑，各地暫時(shí)將調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的戰(zhàn)略目標(biāo)放在一邊，再次高調(diào)祭出投資“殺手锏”。

“地方上都有一種發(fā)展的緊迫感，而且比較容易操作的就是投資，因?yàn)槿谫Y成本比較低?！焙钣乐痉治稣J(rèn)為，盡管各地出臺(tái)了很多的投資計(jì)劃，但這些計(jì)劃更多是一種設(shè)想，投資是要有來(lái)源的，“不管你的設(shè)想有多大，沒(méi)有錢是干不成的，因?yàn)殄X是關(guān)鍵，沒(méi)有錢就沒(méi)有投資?！?/p>

抓住了金融這個(gè)核心，無(wú)疑就抓住了推動(dòng)地方轉(zhuǎn)型的“命門(mén)”。在采訪中，很多專家均表示，新一屆中央政府意圖以金融之手，從源頭上控制地方的投資沖動(dòng)，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)讓資金流向最該去的地方，推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)。

在今年“兩會(huì)”新總理上任后的首場(chǎng)記者會(huì)上，李克強(qiáng)就表示，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要注意發(fā)揮財(cái)政、金融、價(jià)格改革的杠桿作用。此后在其他場(chǎng)合，又連續(xù)強(qiáng)調(diào)：“在存量貨幣較大的情況下，靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，必須依靠市場(chǎng)機(jī)制“；“要通過(guò)激活貨幣信貸存量，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。

上半年來(lái)，中央出臺(tái)整頓理財(cái)產(chǎn)品、約束平臺(tái)貸款、叫停銀信合作等一系列措施，旨在收縮地方融資渠道，規(guī)范地方融資行為，已經(jīng)讓地方投資項(xiàng)目落實(shí)面臨很大的資金難題。緊接著6月19日，國(guó)務(wù)院又推出金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)等十項(xiàng)金融新政。

7月19日，央行取消了貸款利率下限，在很多人看來(lái)，這是政策利好。但在王小廣看來(lái)，金融市場(chǎng)化改革，意味著融資成本要上升，“過(guò)去為什么投資和經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)？很大一個(gè)原因就是資源要素成本被人為地壓低了?，F(xiàn)在金融市場(chǎng)化、資源價(jià)格改革，是降價(jià)還是漲價(jià)？毫無(wú)疑問(wèn)是漲價(jià)的?！?/p>

“未來(lái)金融環(huán)境是偏緊的，融資成本整體會(huì)上升，監(jiān)管也會(huì)更嚴(yán)格。同時(shí)，財(cái)政也是偏緊的，一方面財(cái)政透明度提高；另一方面財(cái)政收入增速也會(huì)放慢，它跟經(jīng)濟(jì)放緩是一致的?！蓖跣V認(rèn)為，地方政府再像過(guò)去那樣融資是不可能的。

在很多專家看來(lái)，金融倒逼對(duì)地方上的影響很大，地方上的投資建設(shè)不能再鋪大攤子，高增長(zhǎng)也很難維持，必須把精力用在結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)上。

“如果還是按照過(guò)去20年搞經(jīng)濟(jì)的辦法，會(huì)面臨很多困難和壓力。新一屆中央政府目的是想，政府主要提供公共服務(wù)，少干點(diǎn)市場(chǎng)該干的事情。這是地方政府需要適應(yīng)的。”王小廣告訴《決策》。