中國城市污水處理設(shè)施建設(shè)與運營市場化的幾點思考

余玲

【摘 要】城市污水處理設(shè)施建設(shè)與運營市場化作為有效化解中國城市水污染治理設(shè)施困境的重要路徑，由于市場化的推行，在一定程度上解決了融資困境，促進(jìn)管理效率的提高，對中國城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)及公眾生命健康有著十分積極的意義。本文對此進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】污水處理；市場化；城市

一、污水處理設(shè)施建設(shè)市場化的必要性分析

城市污水處理設(shè)施具有典型的自然壟斷性、區(qū)域壟斷性、資本高沉淀性、公益性等特點。其自然壟斷性是以其管網(wǎng)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性所決定的，污水處理設(shè)施專用性很強(qiáng)，且在劃定區(qū)域范圍內(nèi)如無特殊原因，一般僅需建設(shè)一座污水處理廠，通過網(wǎng)絡(luò)覆蓋整個區(qū)域的污水管網(wǎng)收集污水，具有明顯的非重復(fù)性。另外，污水收集管網(wǎng)同樣具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，一個城市一般只需要鋪設(shè)一套污水收集系統(tǒng)，且污水收集管網(wǎng)屬非經(jīng)營性資產(chǎn)，需要體現(xiàn)社會效益，具有資源統(tǒng)籌配置特征，需要以政府名義進(jìn)行投資，而且這部分管網(wǎng)的資金投入額巨大，且建設(shè)好的管網(wǎng)專用性較強(qiáng)，只能收集污水，不可以用作其他用途。鑒于不同污水的化學(xué)成分復(fù)雜，混合傳輸不僅擴(kuò)大污染源，而且還可能產(chǎn)生難以預(yù)見的化學(xué)反應(yīng)，所以同供水市場一樣，污水處理市場也具有典型的區(qū)域性特征。至于資本高沉淀性，污水處理設(shè)施建設(shè)投資大，少則幾千萬，多則上億，視劃定區(qū)域規(guī)模、人口總量、工業(yè)經(jīng)濟(jì)等情況而定，這些資金的專用性很強(qiáng)，一旦投資下去就難以挪作他用，資金沉淀成本非常高，污水處理設(shè)施建成運行后，其市場供應(yīng)量越大，平均成本也就會越低，也同樣具有自然壟斷性。因此政府或市政企業(yè)有責(zé)任、有義務(wù)為公眾提供有效的污水處理服務(wù)。中國城市污水處理設(shè)施建設(shè)與運營市場化可以理解為：將市場機(jī)制引入城市污水處理設(shè)施建設(shè)與運營領(lǐng)域，在城市污水處理設(shè)施建設(shè)方面，從傳統(tǒng)的由國家投資的單一模式向多元化投資轉(zhuǎn)變；在城市污水處理設(shè)施運營方面，從傳統(tǒng)的誰建設(shè)誰運營向委托專業(yè)化公司等多種運營方式轉(zhuǎn)變。

二、城市污水處理設(shè)施建設(shè)與運營市場化模式

城市污水處理是其所有者對公眾提供的一種服務(wù)，是公眾利益所要求的一種必要的服務(wù)，隨著污水處理收費機(jī)制的產(chǎn)生，其所有者有權(quán)向公眾收取必要的服務(wù)費用，而排除不付費者進(jìn)入， 中國城市污水處理設(shè)施建設(shè)與運營市場化的幾種主要模式有：

1、上海模式

上海市城市污水處理建設(shè)按照“政府組織、企業(yè)運作、市場競爭、形成合力”原則，引入市場機(jī)制，打破壟斷經(jīng)營，吸引社會投資，在促進(jìn)上海城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運營的產(chǎn)業(yè)化和市場化方面取得了顯著成效。2000年前后，上海市對排水企業(yè)進(jìn)行了重大體制改革和調(diào)整，將原來的污水處理運營企業(yè)重組為一個管理公司和四個運營公司，將投資、建設(shè)、運營、管理“四分開”。實際上，事業(yè)單位改制后的形式，可以是國有企業(yè)，也可以是公私合營的股份制企業(yè)。原上海市城市排水有限公司裂變?yōu)?家。成立上海市城市污水處理運營企業(yè)，負(fù)責(zé)城市污水處理的收費、整體調(diào)度管理、考核；成立上海市排水市南、市北、市中3家運營公司，負(fù)責(zé)上海南部、北部和中部地區(qū)的區(qū)域性經(jīng)營；成立上海市水環(huán)境建設(shè)公司，承擔(dān)工程建設(shè)管理職責(zé)。另外，還成立了上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展有限公司，負(fù)責(zé)上海水務(wù)行業(yè)（目前主要是城市污水處理）建設(shè)資金的籌措、投資和監(jiān)管，以及對上海水務(wù)行業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營和管理。這些企業(yè)的重大調(diào)整，基本理清了“投資、建設(shè)、管理、運營”的各個層面：上海市水務(wù)局的成立，為水務(wù)行業(yè)的總體統(tǒng)一管理提供了基礎(chǔ)；建設(shè)公司和運營公司的分別成立，使建設(shè)、運營公司各司其職；區(qū)域性運營公司的成立，為打破行業(yè)壟斷經(jīng)營：，提高管理效率創(chuàng)造了條件；而資產(chǎn)公司的成立和運作，又為解決城市污水處理建設(shè)資金籌措和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的經(jīng)營管理，提供了操作平臺。同時，排水企業(yè)的改革重組也為推進(jìn)城市污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的市場化改革和建立新的投融資格局提供了必要的條件。

2、深圳模式

委托運營是指為了增加企業(yè)對設(shè)施管理的自主性，減少政府對日常管理的干預(yù)，將整個設(shè)施運營的所有管理責(zé)任委托給市場，它主要是針對已建成的現(xiàn)有污水處理廠，按市場機(jī)制，通過談判，簽訂服務(wù)合同，委托專業(yè)公司進(jìn)行市場化運營，目的是降低管理成本，提高運營效率。全方位開放是針對新建污水處理廠，它的建設(shè)與運營完全按照市場化的模式進(jìn)行運作，不限資金來源，不限所有制性質(zhì)，在特許合同條件下，一律按市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則平等競爭，至于具體采取BOT、TOT、還是其他經(jīng)營方式，政府都持歡迎態(tài)度。2001年，深圳市將龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S以委托運營方式承包給民營企業(yè)運營后，政府每年可以節(jié)省120多萬元的財政開支，運營成本降低20%左右。深圳市龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S由市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府聯(lián)合投資興建。龍?zhí)镂鬯幚韽S總規(guī)模為6萬噸/日，總投資2850萬元；沙田污水處理廠總規(guī)模為5000噸/日，總投資88：0萬元。為了減輕政府在運營維護(hù)方面的負(fù)擔(dān)，提高管理效率，引進(jìn)科學(xué)和先進(jìn)的管理模式，市、區(qū)政府授權(quán)坑梓鎮(zhèn)政府把兩座污水處理廠的運營管理推向市場，選擇一個企業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化的運營隊伍來經(jīng)營管理污水處理廠。通過在全國范圍內(nèi)公開招標(biāo)，最終選擇了以深圳市碧云天環(huán)保公司和安徽國禎環(huán)保公司組成的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合體，作為龍?zhí)锖蜕程镂鬯幚韽S的運營承包方，承包期為15年。據(jù)估算，原來兩座污水處理廠每月的運營維護(hù)費用約為50多萬元，實行市場化后，每月只需付給運營承包企業(yè)40萬元，政府一年就可以節(jié)省120多萬元，大大地減輕了政府的財政壓力。而承包企業(yè)認(rèn)為，只要改進(jìn)工藝和創(chuàng)新管理，仍有盈利空間。

3、用戶或社區(qū)自助模式

用戶或社區(qū)自助模式是指經(jīng)社區(qū)成員同意，自主建設(shè)有關(guān)污染處理設(shè)施，其管理方是社區(qū)組織，實施方一般是專業(yè)公司，費用由用戶或社區(qū)成員自我負(fù)擔(dān)。在中國，通常所說的分散處理模式是相對于集中處理技術(shù)方式而言的，所以用戶或社區(qū)自助模式在中國實際上就是市場化分散處理模式。對于居民小區(qū)、寫字樓和市政管網(wǎng)難以覆蓋的城市邊緣地區(qū)，市場化分散處理模式具有廣闊的發(fā)展前景。與集中處理相比，分散處理具有投資小，規(guī)模小，技術(shù)要求也相對較低的特點，并且用戶群明確，費用收集過程簡單，較適宜于中小型環(huán)保企業(yè)建設(shè)和運營。國家只要制定較嚴(yán)格的城市污水處理法規(guī)和監(jiān)管辦法，給予一定的處理技術(shù)幫助，城市政府配套以合理的小區(qū)污水處理規(guī)劃，制定具有一定浮動范圍的收費標(biāo)準(zhǔn)，分散處理就完全可以采用私建私營的模式。這一模式在廣州、杭州、南京、西安等城市的居民小區(qū)、工業(yè)區(qū)、賓館、酒樓得到了廣泛的應(yīng)用。分散處理有著現(xiàn)實的合理性，當(dāng)前城市生活污水大部分采取集中處理的方式。這樣做有利也有弊，雖然規(guī)模處理可以達(dá)到規(guī)模效益，也便于統(tǒng)一管理和監(jiān)督。但是，集中處理需要大規(guī)模地興建城市污水管網(wǎng)，其建設(shè)成本時常占污水處理設(shè)施成本的一半以上，而且對北方城市來說，這種處理方式也不利于處理后的中水回用。因此，在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，可以采取集中和分散相結(jié)合的方式。對于己建城市管網(wǎng)的區(qū)域，可以采用集中處理的方式；對于新建的小區(qū)或邊遠(yuǎn)地區(qū)，則可采用分散處理的方式，通過建設(shè)小型的污水處理廠，就地就近解決，同時，其建設(shè)和運營費用可以由小區(qū)開發(fā)商投資，并最終計入小區(qū)建設(shè)成本，由消費者負(fù)擔(dān)。這樣做，既體現(xiàn)了“污染者負(fù)擔(dān)”的原則，由政府集中投資變成消費者分散投資，拓寬了投資渠道，并可降低建設(shè)成本。

三、結(jié)語

總之，今后中國的經(jīng)濟(jì)仍將繼續(xù)保持持續(xù)增長，這種增長將會對環(huán)境產(chǎn)生新的壓力，會出現(xiàn)不少新的環(huán)境問題，這將對城市污水的無害化、資源化處理提出了新的要求，客觀上為城市污水處理的市場化拓展了新的空間。

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