淺析我國自然壟斷行業(yè)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

申 暢 西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院

一、自然壟斷行業(yè)的理論闡釋

1.自然壟斷行業(yè)的概念。一般認(rèn)為，不是由人為的限制而是由技術(shù)因素或獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)原因而形成的壟斷或寡頭壟斷謂之自然壟斷。從法學(xué)的角度，自然壟斷是指由于市場的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營這些部門如果進(jìn)行競爭，則可能導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)或者市場秩序的混亂。自然壟斷行業(yè)是指面對(duì)一定規(guī)模的市場需求，與兩家或更多的企業(yè)相比，某單個(gè)企業(yè)能夠以更低的成本供應(yīng)市場的企業(yè)集體。

2.自然壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)。自1994年來，我國為深化自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革，逐步對(duì)電信、電力、鐵路、民航、郵政等行業(yè)進(jìn)行分拆重組和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，然而打破自然壟斷，強(qiáng)化競爭機(jī)制的設(shè)想與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重滯后之間的矛盾導(dǎo)致中國自然壟斷行業(yè)的改革步履維艱。總體看來，目前我國自然壟斷行業(yè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

(1)帶有濃厚的行政壟斷色彩。自然壟斷行業(yè)雖然進(jìn)行了分拆重組，但政企分離的狀況卻始終沒有得到改變。分拆重組的結(jié)果并沒有使更多的民營資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。國有企業(yè)和國有獨(dú)資公司，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國家資本一家獨(dú)大，并未沖根本上改變自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。單一的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致了政府主導(dǎo)的單邊治理結(jié)構(gòu)，而這種帶有政府行政色彩的企業(yè)，使企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和企業(yè)的企業(yè)行為的行政色彩濃厚。與現(xiàn)代企業(yè)的管理理念和體制背道而馳。該類企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人都是由政府直接任命，他們更多的是向政府負(fù)責(zé)，而非向企業(yè)負(fù)責(zé)，經(jīng)營效益差，運(yùn)營成本居高不下。

(2)商品服務(wù)質(zhì)次價(jià)高。自然壟斷存在的基礎(chǔ)一般是稀缺的資源，相對(duì)于需求而言，該商品一般具有稀缺性。為了自身利潤，壟斷企業(yè)一般不會(huì)增加產(chǎn)量。與其他的開放市場相比，壟斷在一定程度上產(chǎn)量不足，缺乏效率。同時(shí)，商品和服務(wù)的價(jià)格居高不下，造成消費(fèi)者剩余的減少和生產(chǎn)資源的浪費(fèi)，社會(huì)福利的損失。目前，自然壟斷領(lǐng)域的價(jià)格大都由政府直接定價(jià)，通常采用成本價(jià)合理利潤來決定的原則。這種成本是特定企業(yè)的個(gè)別成本而不是合理的社會(huì)平均成本，以此作為定價(jià)的基礎(chǔ)，則自然壟斷企業(yè)失去了不斷降低成本、使其成本最小化的動(dòng)力，可將成本輕易轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者或用戶，使企業(yè)缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致行業(yè)成本居高不下。服務(wù)價(jià)格高，服務(wù)質(zhì)量差，消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保護(hù)。

(3)行業(yè)內(nèi)部弱競爭，外部弱制約。由于自然壟斷行業(yè)自生存在的濃厚行政色彩，存在著政企不分的現(xiàn)象，作為市場主體的政府和作為市場主體的自然壟斷企業(yè)實(shí)際自成一家，存在著“自監(jiān)自管”的狀況，顯然這種監(jiān)管是無力的。雖然自然壟斷行業(yè)內(nèi)部已經(jīng)進(jìn)行了一系列的分拆，然而這種分拆更多的是一種區(qū)域性的分拆，這種分拆使得各個(gè)企業(yè)將各自的業(yè)務(wù)范圍縮小到各自的地獄，并未達(dá)到使各個(gè)企業(yè)在一個(gè)大的市場上競爭的目的，相反的，這種分拆甚至在一定程度上阻礙了相鄰區(qū)域間的小范圍競爭。因此，目前我國的自然壟斷行業(yè)實(shí)際上是處于內(nèi)無競爭，外無制約的狀態(tài)。

二、自然壟斷行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)面臨的問題

由于自然壟斷存在的各種特征，使得自然壟斷行業(yè)比其他開放競爭行業(yè)更容易侵犯消費(fèi)者的合法權(quán)益。首先，自然壟斷行業(yè)提供的商品和服務(wù)所基于的資源稀缺性決定了其具有不可替代性，消費(fèi)者一旦拒絕了其商品和服務(wù)便無法尋找到可替代該類商品和服務(wù)的替代品。其次，我國屬于大陸法系國家，大陸法系在壟斷立法中對(duì)于自然壟斷一般采用“適用除外”原則，我國沿襲這一傳統(tǒng)，亦是將自然壟斷排除在了《反壟斷法》之外進(jìn)行調(diào)整，而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)自然壟斷行業(yè)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)亦未做出明確的規(guī)定，因而消費(fèi)者在自然壟斷行業(yè)面前，往往處于弱勢地位。

1.消費(fèi)者權(quán)利容易被侵犯。(1)消費(fèi)者的知悉真情權(quán)和獲得知識(shí)權(quán)。目前，自然壟斷企業(yè)和消費(fèi)者之間存在的最大問題就是信息不對(duì)稱，自然壟斷企業(yè)無疑是掌握信息優(yōu)勢的一方，而消費(fèi)者則處于相對(duì)弱勢方。自然壟斷行業(yè)，由于其行業(yè)所具有的特殊專業(yè)性，使得一般的消費(fèi)者所具有的知識(shí)無法準(zhǔn)確判斷商品或服務(wù)的價(jià)值，從而無法判斷自己所使用的商品或服務(wù)是否“物有所值”，進(jìn)而在與自然壟斷行業(yè)的交易過程中處于不利地位。同時(shí)，出于對(duì)自身利益的考慮，壟斷行業(yè)為維持自己高額的利潤，也不會(huì)輕易將產(chǎn)品或服務(wù)的真實(shí)情況翔實(shí)地透露給消費(fèi)者。壟斷行業(yè)不會(huì)主動(dòng)給消費(fèi)者武器，讓消費(fèi)者用這件武器反過來攻擊自己。正如前不久發(fā)上在上海的“電費(fèi)門”事，當(dāng)消費(fèi)者集體向電力企業(yè)提出關(guān)于電力計(jì)價(jià)問題時(shí)，電力部門給出的解釋無法說服消費(fèi)者，也無法從根本上證明電力企業(yè)沒有侵犯消費(fèi)者的合法權(quán)益。

(2)消費(fèi)者的公平交易權(quán)和自主選擇權(quán)?？梢哉f，消費(fèi)者在自然壟斷行業(yè)面前，被侵犯最多的就是這兩項(xiàng)權(quán)利。前文已經(jīng)說過，自然壟斷的核心在于“自然”，利用稀缺的資源進(jìn)行的壟斷，單一的企業(yè)主體控制整個(gè)行業(yè)，對(duì)于普通消費(fèi)者來說，這就意味著不選擇這它的商品和服務(wù)就無法獲得這種商品和服務(wù)?，F(xiàn)實(shí)中，壟斷企業(yè)往往利用格式合同，從而濫用市場支配地位，強(qiáng)制消費(fèi)者與之進(jìn)行交易，搭售或者附加不合理交易條件，強(qiáng)迫消費(fèi)者購買不需要的商品接收不需要的服務(wù)從中牟取暴利。我國水電供應(yīng)就一直存在這樣的問題。水電供應(yīng)中用到的水表和電表都是由自來水公司和電力公司統(tǒng)一安裝，且不論水表和電表里有沒有什么“貓膩”，僅從這一行為上來說，就嚴(yán)重的侵犯了消費(fèi)者的自主選擇權(quán)。自主選擇權(quán)不存，就更不論公平交易權(quán)了。消費(fèi)者在購買商品，接受服務(wù)時(shí)的被動(dòng)性就決定了強(qiáng)制交易的性質(zhì)，消費(fèi)者必須接受自然壟斷經(jīng)營者規(guī)定的條件，沒有議價(jià)的權(quán)利。

(3)消費(fèi)者求償權(quán)。自然壟斷經(jīng)營者不同于普通的市場經(jīng)營者，在我國自然壟斷行業(yè)政企不分，企業(yè)行政化色彩依然濃厚的情況下，支撐著自然壟斷行業(yè)的使其背后強(qiáng)大的行政力量。普通消費(fèi)者的權(quán)益作為一種私權(quán)利，很難與公權(quán)力抗衡。由于消費(fèi)者對(duì)于自然能壟斷行業(yè)及其所提供的商品服務(wù)的相關(guān)知識(shí)了解的不充分以及自然壟斷企業(yè)對(duì)信息的封鎖，消費(fèi)者在維權(quán)時(shí)所遭遇的阻力可想而知，獲得賠償更不容易。

2.消費(fèi)者權(quán)利維護(hù)存在困難。(1)維權(quán)途徑雖多，但效果并不理想。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第34條規(guī)定的維權(quán)途徑主要有協(xié)商和解、調(diào)解、申訴、仲裁和訴訟。然而，這些途徑在自然壟斷行業(yè)中的消費(fèi)者維權(quán)上卻顯得很無力。例如協(xié)商和解這一途徑就是典型的民事糾紛解決途徑，自然壟斷的侵權(quán)案件中，消費(fèi)者與經(jīng)營者的力量相差大，處于不平等的地位，因而這一糾紛解決方法在該領(lǐng)域的作用有限。在實(shí)踐過程中，消費(fèi)者往往是維權(quán)無門，相關(guān)部門久拖不決，對(duì)于消費(fèi)者而言，仲裁起訴往往又沒有時(shí)間、精力應(yīng)對(duì)，最終消費(fèi)者無力應(yīng)對(duì)，自認(rèn)倒霉。

(2)消費(fèi)者舉證難，維權(quán)成本高。上文提到了在消費(fèi)過程中消費(fèi)者和自然壟斷經(jīng)營者之間信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況。在維權(quán)的過程中，這種問題就更加凸顯。消費(fèi)者無從知曉壟斷行業(yè)專業(yè)的知識(shí)，獲得的途徑也極為有限。壟斷行業(yè)經(jīng)營者在信息上占有優(yōu)勢地位，消費(fèi)者在舉證過程中對(duì)于證據(jù)等材料的收集可謂難上加難?！坝捎诋a(chǎn)品和服務(wù)是由生產(chǎn)者和經(jīng)營者提供，相關(guān)的證據(jù)都掌握在生產(chǎn)者和經(jīng)營者手中，消費(fèi)者在取證時(shí)得不到有關(guān)單位和公民的支持，在證據(jù)的取得和掌握上都處于弱勢?！?/p>

(3)消費(fèi)者權(quán)益訴訟機(jī)制薄弱。我國目前的消費(fèi)訴訟制度構(gòu)建也極不利于消費(fèi)者維權(quán)。消費(fèi)訴訟主要由消費(fèi)者個(gè)人提起，而且沒有適用于消費(fèi)者群體的訴訟程序，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的性質(zhì)又不甚明朗，相關(guān)程序繁瑣冗長，從普通消費(fèi)者的角度來講，根本不利于消費(fèi)者利用法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3.消費(fèi)者的監(jiān)督權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。我國《反壟斷法》規(guī)定的反壟斷部門職權(quán)職責(zé)劃分不明確，消費(fèi)者難以充分行使投訴權(quán)。我國《反壟斷法》第9條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作?！钡聦?shí)上目前我國的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括商務(wù)部、國家工商總局以及國家發(fā)改委。其中，商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中的反壟斷審查；國家發(fā)改委管價(jià)格壟斷行為；國家工商總局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作。但是各部門的職能之間存在交叉，難以很好的履行其職責(zé)。當(dāng)消費(fèi)者利益受到損害時(shí)，有可能產(chǎn)生各部門爭相處理或互相推諉的情況，最后的結(jié)果都不利于消費(fèi)者利益的最終保護(hù)。

三、自然壟斷行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的西方經(jīng)驗(yàn)

上世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家掀起了一場自然壟斷行業(yè)的反壟斷運(yùn)動(dòng)，這其中主要包括美國、英國、德國和日本。從西方發(fā)達(dá)國家的立法可以看出西方發(fā)達(dá)資本主義國家自然壟斷立法的兩大特點(diǎn)：

一是除了憲制高度的基準(zhǔn)性規(guī)定外，在自然壟斷的立法體制上，采用專門立法與相關(guān)立法相結(jié)合的體例，確保公共產(chǎn)品基本調(diào)整的普適性與不同產(chǎn)品領(lǐng)域的專業(yè)性相結(jié)合。例如，美國于1890年頒布了《謝爾曼法》來統(tǒng)一規(guī)制壟斷行為后，又于1978年頒行了《1978天然氣政策法》等法律逐步開放能源和運(yùn)輸市場，同時(shí)，美國法院也通過若干判例逐步促進(jìn)電信業(yè)的開放，通過一般立法加行業(yè)特別立法的方式，不斷地調(diào)整著自然壟斷行業(yè)。同時(shí)，這些國家通過規(guī)定自然壟斷行業(yè)各種制度和原則的方法，建立起一套相對(duì)完善的自然壟斷立法規(guī)制體系。

二是自然壟斷行業(yè)的民營化提供較為宏觀、系統(tǒng)的制度安排。為了引入市場競爭機(jī)制，從根本上解決自然壟斷的相關(guān)問題，各國立法無不規(guī)定了有利于其他經(jīng)營者進(jìn)入自然壟斷市場的制度安排。例如，英國的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”和“競求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”；日本的“三公社”民營化運(yùn)動(dòng)[]逐步將國有資本從自然壟斷行業(yè)中抽離；美國的《地區(qū)開發(fā)法》和《農(nóng)村發(fā)展法》，均從一定程度上打破了壟斷，增進(jìn)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

最后，行政和司法對(duì)于自然壟斷行業(yè)消費(fèi)者的保護(hù)也起到了巨大的作用。行政方面，政府為自然壟斷行業(yè)改革轉(zhuǎn)變政策，如英國，政府由直接控制逐步轉(zhuǎn)化為簡介控制自然壟斷企業(yè)，進(jìn)一步推進(jìn)了政企分離，日本的“三公社”運(yùn)動(dòng)同樣是出于這個(gè)目的；廢除壟斷特征明顯的行業(yè)制度的同時(shí)構(gòu)建和適用相關(guān)的消費(fèi)者保護(hù)制度，如聽證制度。在司法領(lǐng)域，英美法系充分發(fā)揮法院的做用，例如美國電信業(yè)的改革，就是通過法院的大量重要判決逐步實(shí)現(xiàn)的。由于西方國家政體的特殊性，司法受行政的影響相對(duì)較小，對(duì)于與行政緊密聯(lián)系的自然壟斷行業(yè)消費(fèi)者的保護(hù)，比我國更具優(yōu)勢。

注釋:

①一種由少數(shù)賣方主導(dǎo)市場的狀態(tài)，是指同時(shí)包括壟斷因素和競爭因素而更加接近全壟斷的一種市場結(jié)構(gòu)，其特點(diǎn)是少數(shù)商家壟斷某一行業(yè)市場。

②2011年2月，上海市民反映家中電費(fèi)大幅上漲。全市有13%的居民電費(fèi)大幅上漲，超過八成居民反映電費(fèi)有翻倍現(xiàn)象。最為嚴(yán)重的電費(fèi)較去年12月份連翻數(shù)倍，并有電費(fèi)繳納憑證對(duì)比。供電部門就此事至目前仍未給出合理解釋。

③旨在構(gòu)建民營化的自然壟斷行業(yè)，保護(hù)消費(fèi)者的消費(fèi)者利益。為此，英國頒布了一系列法律，如1986年《煤氣法》、1989年《自來水法》等等，建立了一批專門負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，在一定程度上重新構(gòu)建了自然壟斷行業(yè)秩序。

④上世紀(jì)80年代初，日本開始的公用企業(yè)改革中的重要里程碑。“三公社”改造及即對(duì)日本電信電報(bào)公社、日本專賣公社和日本國有鐵道的改造。為此，日本建立了《民營化法》，為“三公社”的民營化奠定了法律基礎(chǔ)?！叭纭边\(yùn)動(dòng)最終使得日本自然壟斷行業(yè)的民營資本穩(wěn)步增加。

⑤1961年《地區(qū)開發(fā)法》和1972年《農(nóng)村發(fā)展法》，是美國運(yùn)用財(cái)政手段促進(jìn)地區(qū)公共產(chǎn)品建設(shè)的法律依據(jù)。促進(jìn)了上個(gè)世紀(jì)六七十年代美國自然壟斷行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的額優(yōu)化。

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