宋代地方官員與救荒

李華瑞

（首都師范大學歷史學院，中國 北京， 100089）

一、宋代州縣官的救荒職責

宋代地方主要是州（府、軍、監(jiān)）縣兩級。州長官稱知某州、軍州事，簡稱知州、太守、郡守、守臣等，州有設(shè)通判一員（帥府州二員），宋初通判有“監(jiān)郡”之意，元豐改制后，明令通判為副貳，凡本州兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事可否裁決，與知州通簽施行。南宋以后通判主要分掌常平、經(jīng)總制錢等財賦之屬。幕職官是州府屬官，協(xié)助州軍府長官，總理諸案文移，斟酌受理、轉(zhuǎn)發(fā)、奏稟等事宜，有各類判官、推官、掌書記等名稱?？h長官稱縣令、知某縣事，“掌總治民政，勸課農(nóng)桑，平?jīng)Q獄訟，有徳澤禁令，則宣布于治境。凡戶口、賦役、錢谷、賑濟、給納之事皆掌之。以時造戶版及催理二稅，有水旱，則有災傷之訴，以分數(shù)蠲免，民以水旱流亡，則撫存安集之，無使失業(yè)”。①《宋史》卷167《職官志七·諸縣令丞簿尉》，第3977頁。簡稱令、知縣、縣尹等?？h設(shè)置縣丞、縣主簿、縣尉?？h丞佐理縣事，監(jiān)督群吏?？h主簿掌本縣官物出納、注銷簿書，縣尉主掌維持一縣治安。②詳見龔延明：《宋代官制辭典》第10編《地方官類之二——府州縣官》，北京：中華書局，1997年版。

地方州縣是最基層、最直接、最具體的賑災機構(gòu)。負責災傷的檢視、受災民戶的抄札、災荒的申報、賑災物資的發(fā)放等等。工作最瑣碎、最繁雜，然而也最重要。他們工作的效率以及扎實細致程度如何，直接關(guān)系到對災民救濟的速度快慢和公平與否。根據(jù)董煟的議論，州府太守救荒所當行的職責有十六項：1、稽考常平以賑糶；2、準備儲蓄以賑濟；3、視州縣三等之饑而為之計；③小字在注曰：“小饑則勸分發(fā)廩，中饑則賑濟、賑糴，大饑則告朝廷截上供、乞度牒、乞鬻爵、借內(nèi)庫錢為糴本。”4、視鄰郡三等之熟而為之備；④小字注曰：“才覺旱澇，先發(fā)常平錢遣牙吏于鄰郡豐熟處告糴，以備賑糶，米豆雜料皆可。”5、申明遏糴之禁；6、寬弛抑價之令；7、計州用之虛盈；⑤小字注曰：“存下一歲官吏支遣，余皆以救荒，不給則告糴他郡。”8、察縣吏之能否；⑥小字注曰：“縣令不職，劾罷，則有迎送之費，姑委佐官以輔之，不然對移他邑之賢者”。9、委諸縣各條賑濟之方；10、因民情各施賑救之術(shù)；11、差官祈禱；12、存恤流民；13、早檢放以安人情；14、預措備以寬州用；15、因所積以濟民饑；16、散藥餌以救民疾。

根據(jù)董煟的議論，縣令救荒所當行的職責有二十項：1、聞旱則誠心祈禱；2、已旱則一面申州；3、告旱不可邀阻；4、檢旱不可后時；5、申上司乞常平以賑糶；6、申上司覓義倉以賑濟；7、勸巨室之發(fā)廩；8、誘富民之興販；9、防滲漏之奸；10、戢虛文之弊；11、聽客人之糶糴；①這里“客人”指商販。12、任米價之低昂；即不人為抑價；13、請?zhí)岫剑?4、擇監(jiān)視；15、參考是非；16、激勸功勞；17、旌賞孝弟以勵俗；②小字注曰：“饑荒之年有骨肉不相保者，今婦有遜食于姑孫能養(yǎng)其祖父母者，密物色之?！?8、散施藥餌以救民；③小字注曰：“饑荒之際，必有疾病?！?9、寬征催；20、除盜賊。④董煟：《救荒活民書》卷3《救荒雜說》。

總括上述各級地方官救荒職責可以歸納為，監(jiān)司的職責主要在于籌備一路救荒蓄積，調(diào)配和協(xié)調(diào)各州府軍監(jiān)救荒之需，防止地方狹隘的保護主義，監(jiān)督州縣官吏實施救荒策略，最大限度讓皇帝和中央政府了解災情以便獲得救助支持。州府級的職責相應是籌備一州救荒蓄積，調(diào)配和協(xié)調(diào)各縣救荒之需，了解和查訪各縣災情，實施具體的救災措施，安撫流民，救濟孤弱，防止疾病疫情發(fā)生或傳播。縣一級官府的職責主要是核查災情，及時向州府申報災情，核查災區(qū)蠲免租稅，請求州府及時開倉救荒，勸誘富豪糶米救助，創(chuàng)造條件吸引商販買賣糧草，督察縣吏鄉(xiāng)役糴糶，核查受災人戶的行為，救荒過程獎勵互助友愛、尊老攜幼的風尚，救助孤弱病殘饑民，防止和及時制止災民變亂。縣級官府是救荒的基層實際承擔者。

二、救荒之政由中央向地方的轉(zhuǎn)移

宋朝的救荒之政一般可分作兩個層面：一是臨災（中、大以上災害）救助，二是災傷發(fā)生之后的減災。宋前期這兩項救荒之政主要是由中央官府主持。隨著真宗以后政權(quán)漸趨穩(wěn)固，各類管理制度日趨健全，這兩項救荒之政也逐漸向以地方官府主持轉(zhuǎn)移。

（一）遣使安撫之政的轉(zhuǎn)移

遣使發(fā)廩是大中程度的自然災害發(fā)生后，由中央直接派出官員到受災地區(qū)進行安撫和督責救荒。北宋前期，常平倉、義倉制度還未建立完備，中央遣使發(fā)廩是中央官府救災的主要形式。“安撫使，諸路災傷或邊境用師，皆特遣使安撫，事已，則罷。”⑤《宋會要輯稿》，《職官四一》。安撫使在宋代有兩種含義，一是如本條材料所引是一種臨時差遣，大致維持在北宋時期；一是宋真宗景德以后，在諸路設(shè)置安撫使，均以路分內(nèi)首府、州至知府或知州充。掌撫一路綏良民，察治盜賊、奸宄，是為一路帥臣。南宋初總一路兵政，紹興年以后安撫使已有名無實。參見李昌憲：《宋代安撫使考》。宋真宗以后，雖然地方遭災中央所遣使臣不一定以安撫使為名，但仍具有安撫的性質(zhì)。這種臨時差遣的“安撫使”一直持續(xù)到北宋后期，南宋時期似很少見于記載。

根據(jù)宋代文獻的記載，可看出中央遣使的救災活動大致有四種情況:

1、安撫災民、體量賑恤、開倉賑濟，賑濟災民，安輯流民,“存問里閭，察訪官吏，譏詳犴獄，寬節(jié)財征，務適便宜，用圖安集”，“詢訪謠俗，安集里閭?！薄俺黾g斛斗賬貸外，勸誘富民以斛斗，減價出糶，仍速具數(shù)以聞。當依例酬獎，民有流庸失所者，多方詔誘”；“以官物搭蓋屋宇，廣令安泊，其被溺之人，并官給棺殮”。

2、檢查災情、核實受災程度，包括檢查旱苗、民田；核查州縣申報災情是否屬實，“但慮州郡所奏不實耳，其遣官按視之”。

3、協(xié)同地方官員處理具體的救災事宜，“應經(jīng)災傷人民，有折變撥移稅賦者，依近降勅除檢放外，據(jù)合納分數(shù)與免折變，止就本州島送納，如愿?？闭埘罚纻}式例折納”，“使人民應有合寬恤改更事件，與轉(zhuǎn)運使副所在長吏會議施行”，“同監(jiān)司一面擘畫賑濟以聞”，“有未盡未便事，并得從宜。事體稍重，即奏稟，仍訪本路從來如何賑濟，今流移倍多，如緣官吏奉法不虔，即按劾以聞?！薄皯闲惺?，令條具以聞”，“同本路監(jiān)司、守令體量拯救”。

4、捕蝗、祈雨、祭奠水神。隨著轉(zhuǎn)運使司在宋真宗以后作為地方長官職能的確立，中央官府遣使安撫災傷地區(qū)漸次以委托地方大員代為安撫和督責救荒，到宋神宗時期監(jiān)司成為中央督責州縣救荒的主要代行機構(gòu)，是故中央政府遣使發(fā)廩的職責便漸次由中央直接派員改為委托監(jiān)司代行完成。到南宋時這一類“遣使發(fā)廩”便成為主要形式?！敖竦煴O(jiān)司、郡縣推救荒之實政，則民受其惠，不然民方饑餓，官方窘匱?！雹佟毒然幕蠲駮肪?《遣使》。委托地方官員（監(jiān)司長貳）代表中央巡歷災區(qū)的職責除了救濟存恤災民，“俾之拯救”、“體量放稅逃移民戶，設(shè)法招誘還業(yè)以聞”而外，大致主要表現(xiàn)在二個方面：

1、對州縣救災瀆職或不盡職官員進行監(jiān)察：“其令災傷路轉(zhuǎn)運使、提點刑獄督州縣營濟之，察不稱職”，“監(jiān)督當職官”。

2、對州縣有意瞞報災情或阻礙民戶訴災進行監(jiān)管，并據(jù)實情體量：“敢有隱救不奏，或不盡言，并以違御筆論”；“縣官又不許百姓披訴，多行決罰，人情惶擾，極為可憂。乃詔開封府界、淮南路提點、提舉司遍檢覆蝗旱災傷甚者，具合賑恤事以聞”；“州郡或有諱言境內(nèi)災傷，不即申陳，致失檢放條限；或有雖曾申聞措置賑濟事件，朝廷未與行下。切緣救荒之政，譬如拯溺救焚，勢不可緩，今欲從朝廷專委逐路提舉官”；“監(jiān)司州郡并不申奏，運司庇隱不放租稅，致不得依災傷賑濟，遂使斯民轉(zhuǎn)于溝壑，吏為奸同不奉法令，以致如此為之惻傷，可令新京西漕臣李佑放、謝辭屋夜乘騎前去體量”。

（二）減災之政的轉(zhuǎn)移

北宋前期由三司根據(jù)州府檢覆報告確定蠲免或倚閣租稅分數(shù)。但隨著轉(zhuǎn)運司總一路財賦的體制日益健全，“于一路之事無所不總”，“天下物宜，民間利病，惟轉(zhuǎn)運使得以周知”。②《宋朝事實》卷9，叢書集成初編本，第155頁。在宋真宗朝，災傷檢放夏秋苗稅的職責便逐漸由轉(zhuǎn)運使承擔，大中祥符九年（1016）冬十月壬申，“大名府民伐登聞鼓訴秋旱，且言本部吏不納其辭。詔遣官按視，蠲其賦?！笔辉挛焐?，“大名府、澶、相州民伐登聞鼓訴霜旱，宰臣請令轉(zhuǎn)運使體量”。宋真宗說：“比者轉(zhuǎn)運使固言無災傷，故州縣不為蠲減，雖慮支計不充，然朝廷矜恤之意不可稽也。即命常參官分往按視而蠲復焉。”③《續(xù)資治通鑒長編》卷88“大中祥符九年”條，第2021、2027頁。由這段宋真宗與宰臣的對話，可見至遲在大中祥符九年前，轉(zhuǎn)運使已集檢覆、呈報災情和蠲復于一身。所以除了從其它渠道反映地方災情與州縣——轉(zhuǎn)運使所報災情有較大出入外，朝廷一般不再直接遣使臣檢覆或檢放。

宋神宗熙豐變法時期，增置提舉常平司負責借貸、賑濟等事宜，元豐時改革官制，戶部取代三司成為主財機構(gòu)。至南宋大致形成“以檢放展閣責之運司；糶給借貸責之常平；覺察妄濫責之提刑；體量措置責之安撫”④《宋史》卷178，第4343頁。參見《宋會要輯稿》，《食貨五九之四九》；《文獻通考》卷26《國用考四·賑恤》。的體制，由此可看出處理訴災和蠲免租稅的實際工作仍由轉(zhuǎn)運司直接負責。

北宋前期，蠲免租稅由三司確定，因而對官員檢放不實的監(jiān)督和處罰，可能是比較認真執(zhí)行的，“仁宗每見天下有奏災傷州郡，必加存恤。嘉祐中，河北蝗澇，時霸州文水縣不依編敕告示災傷，百姓狀訴及本州不以時差官檢視，轉(zhuǎn)運以為言，上（仁宗）曰：‘朝廷之政寄于郡縣，郡縣之政寄于守令，守宰之官最為親民，民無災傷尚當存恤，況有災傷而不為管理，豈有心于恤民乎？主簿趙師錫罰銅九斤，司戶晁舜之、錄事參軍周約、判官馮泌，各罰銅八斤，通判王嘉錫罰銅七斤，知縣雷守臣沖替?！现^左右曰：‘所以必行罰者，欲使天下官吏知朝廷恤民之意?！倍瓱Υ嗽u論說：“祖宗之時，州縣災傷不時差官檢踏，雖主簿、司戶至微之官姓名亦徹于上，至勞圣斷責罰，可見下情無壅，圣主留意饑民如是也?！雹荻瓱＃骸毒然幕蠲駮肪?，“仁宗毎見天下有奏災傷州郡必加存恤”條按語。又如王鞏所載的一條逸聞：“柳庭俊作官江西，被差檢放旱，以漕司喻意，不敢以實聞。一日，宿于高明使者觀，夢偉丈夫轉(zhuǎn)簿示之曰：‘柳庭俊放稅不實，使上澤不得流行，杖一百。’驚悟，戰(zhàn)汗浹體。”①王鞏：《隨手雜錄》，《全宋筆記》第二編6，鄭州：大象出版社，2006年版，第66頁。

至北宋中后期，轉(zhuǎn)運使司負責放稅，很多檢放不實多出自轉(zhuǎn)運使，故對州縣官的監(jiān)督和處罰就不能與北宋前期比。洪邁說：“比年以來，但有因賑濟虛數(shù)而冒賞者，至于蠲租失實，于民不便者，未嘗小懲?！钡彼文┢趯Φ胤焦賳T檢放不實的處置，卻受到洪邁的稱贊：“宣和之世，執(zhí)政不能盡賢，而其所施行，蓋有慰人意?！本┪鬟\判李祜奏：“房州民數(shù)百人，陳言災傷，知州李悝取其為首者，杖而徇之城市，以戒妄訴，用此其州蠲稅不及一厘?！痹t李悝除名，簽書官皆勒停。”祜又奏：“唐、鄧州蠲災賑乏，悉如法令，均、房州不盡減稅，致有盜賊?！痹t均、房州守令悉罷。唐、鄧守、貳各增一官秩。百姓見憂出于徽宗圣意，而大臣能將順也?！雹诤檫~：《容齋三筆》卷14《檢放災傷》。南宋后期亦較重視對官吏檢放的督察，宋寧宗嘉定四年（1211）閏二月，“詔諸路帥臣、監(jiān)司、守令格朝廷賑恤之令及盜發(fā)不即捕者，重罪之?！雹邸端问贰肪?9，第756頁。宋理宗紹定四年（1231）二月壬戌，“臣僚奏，乞申飭諸路州縣，自今遇訴災傷，邑委佐官，州委幕職，于秋成以前務核的實，蠲減田租，仍以分數(shù)掲之通衢，如或稽慢，守、令鐫斥，漕臣覺察不嚴，一體議罰。從之?！苯B定五年（1232）閏九月癸丑，“詔諸路監(jiān)司體量旱歉州縣，依條檢放，察守令之貪、廉、仁、暴以聞”。④《宋史全文》卷32。

三、宋政府對地方官吏救荒實績的督察和獎懲

在中央集權(quán)制日趨強化的宋代，各級官府在救災救荒過程中的重要作用無疑是無可替代的。各級官吏特別是直接承擔實施救災的地方官吏的表現(xiàn)能與否、勤與否，對于能否及時救濟災民和取得實績的多寡就顯得尤為關(guān)鍵，所謂“成也蕭何，敗也蕭何”是也。宋朝統(tǒng)治者對此是極為清楚的。這一方面是由于“宋廷以防弊之政為立國之本，對于‘糾察官邪，肅正綱紀’尤為重視。中央監(jiān)察機構(gòu)，主要是御史臺和諫院；而地方路級職能機構(gòu)，特冠以‘監(jiān)司’之名，在管理本區(qū)域本部門事務的同時，皆專舉刺之事?！薄霸谒未鷼v史上，中央王朝十分重視地方吏治，重視對地方官員的考核與監(jiān)察。”⑤鄧小南主編：《政績考察與信息渠道——以宋代為中心》，北京：北京大學出版社，2008年，第39頁。而賑災救荒是考核與監(jiān)察的重要方面。如太祖建隆時，“所有增添戶口、租稅課績，并兵戈災沴，并準《長定格》處分。”⑥《宋會要輯稿》《職官五九之一》。宋神宗熙寧二年（1069）把“及能賑恤困窮，不致流移，雖有流移之人，而多方招誘，卻令復業(yè)，一任之中住客戶比舊籍稍有增衍”列為考校知縣縣令“撫養(yǎng)之最”的重要內(nèi)容。⑦《宋會要輯稿》《職官五九之九》。直到南宋寧宗慶元年間實施的“知州縣令四善四最”仍然把“屏除奸盜，人獲安居，賑恤困窮，不致流移；雖有流移，而能招誘復業(yè)，城野遺骸無不掩葬”作為“養(yǎng)葬之最”。⑧《慶元條法事類》卷第5，第70頁。對于監(jiān)司的考核，賑恤撫災也是重要內(nèi)容。

“監(jiān)司考較事件，轉(zhuǎn)運、提點刑獄、提舉常平依下項：勸農(nóng)桑。如增墾田畝，或創(chuàng)修堤防水利，或修整隳廢，勸課載植桑、柘、棗之類；招流亡，增戶口。具招集逃戶歸業(yè)，或招人戶請佃田土而非分煙析生，比舊額增數(shù)，及本年有無災傷，本官曾如何經(jīng)畫賑恤安存，或失于賑恤致有逃亡?！雹帷稇c元條法事類》卷第5，第69頁。

雖然朝廷三令五申重視對地方官吏賑恤撫災的考核，但是在實際操作時又往往很難考核實績，“朝廷施行一事，付之監(jiān)司，監(jiān)司付郡守，郡守付縣令。各了一司文移之具，不問其有無實惠及民?！雹狻稓v代名臣奏議》卷172，上海：上海古籍出版社印本，第2259頁。“今之縣令孰無愛民之心，顧惟一有荒歉，縣道固難支吾矣，而上司責令賑救，供報紛然，費擾不一。”另一方面，高度集權(quán)的政治體制，形成上下相維，唯命是從的官僚性格，“今之太守號曰牧民，一遇水旱牽掣顧望，不敢專決。”①《救荒活民書》卷1，第243頁。由于利害關(guān)系，官員個人品質(zhì)、能力素質(zhì)等因素影響，有時在救災問題上互相推諉、扯皮，影響到了救災效果。如南宋后期人高斯得所講的問題在宋代頗有代表性：“予嘗病近世士大夫不知職分，為連帥者曰：‘繕甲治兵，式遏寇虐，吾之職也?；蒺B(yǎng)非吾事也?！鬓D(zhuǎn)漕者曰：‘總攬利權(quán)，毋乏供饋，吾之職也?；蒺B(yǎng)非吾事也?！涡酞z者曰：‘讞平岸獄，使民不寃，吾之職也?；蒺B(yǎng)非吾事也?！纬Ｆ秸咴唬骸街蠛?，以佐國用，吾之職也?；蒺B(yǎng)非吾事也?！瘑韬簟悠湮欢晃湄?，然則蚩蚩者將聽其自生自死而已乎！”②（宋）高斯得：《恥堂存稿》卷4《江東提刑司新創(chuàng)藥局義阡記》，文淵閣四庫全書本。因此，為了督察地方官吏切實推行荒政，宋廷還常在災荒之年專門發(fā)布詔令，進行督責和獎懲地方官吏。下面將搜集到相關(guān)材料擇其主要匯集成一簡表，以便概覽。

四、州縣地方官與救荒實效

雖然有宋一代實行崇文抑武政策，任職地方的士大夫或是文職官員享受較好的待遇，政治地位在中國歷代也是較為突出的，但是宋朝的吏治總體情況并不很好。北宋后期李新說：“廉吏十一，貪吏十九。”①李新：《跨鼇集》卷19《上皇帝萬言書》。此種估計可能言過其實。王安石《上仁宗皇帝言事書》論及宋朝文職官員的素質(zhì)時說：“夫出中人之上者，雖窮而不失為君子。出中人之下者，雖泰而不失為小人。惟中人不然，窮則為小人，泰則為君子。計天下之士，出中人之上下者，千百而無十一；窮而為小人，泰而為君子者，則天下皆是也?！雹凇杜R川先生文集》卷39。王安石的概括議論具有代表性和普遍性的意義，由此可把文職官員分作理念進取的、平庸的和瀆職的三種類型。平庸的官員居多數(shù)，奸佞的官員次之，理念進取類的官員最少，他們是極少數(shù)領(lǐng)袖，亦即傳統(tǒng)所謂君子。平庸類的特點是因循守舊，照慣例常情奉行公事，無過之望，勝于有功之心，以年資考績?nèi)佟^職類主要表現(xiàn)為貪污和弄權(quán)。③參見劉子?。骸锻醢彩寂c北宋晚期官僚的類型》，《兩宋史研究匯編》，臺灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司，2005年10月，第117-142頁。從這三類官員來觀察他們在宋代整個救荒過程中的表現(xiàn)，即可明了大多數(shù)平庸的官員都是奉行上級官府的指令和事關(guān)考核政績，能夠按部就班的從事救災工作，但一般不會積極主動承擔義務和職責，特別是非常時期，往往顯得被動和不敢越雷池一步。當然也有如朱熹所彈奏的李嶧，在當時應是不留意荒政官員中的一個典型代表：

大水之后，知州事、朝散郎李嶧專務掩蔽，不以實聞，及轉(zhuǎn)運司訪聞，差官驗問，既得其實，反為李嶧執(zhí)稱無水，而其親戚，方在政路，曲為主張，遂再下提刑司體究，欲以遂其奸詐，幸所差官不肯曲從，方欲具以實聞。又為李嶧生事把持，至今未竟。及既遭旱，嶧又妄申諸司，稱民不闕食，未至流移。后來甚不得已，然后差官檢視，所差之官，受其風旨，早田之旱，例不為檢，晚田又不盡實，如常山一縣，被災最甚，通計無慮七八分，而嶧乃只作一分六厘減放，至開化縣被災不減常山，而其所放則又僅及一厘一毫而已。④《朱文公文集》卷17，《奏衢州守臣李嶧不留意荒政狀》，第247頁。

只有那些理念進取型亦即所謂的君子在救荒中，充分發(fā)揮主觀能動性，想方設(shè)法為民排憂解難，其救災的方式方法不僅極大地解救災民于水深火熱之中，而且也為他們在身后贏得清譽而彪炳史冊?，F(xiàn)以董煟《救荒活民書》和其他文獻所載將所謂“君子型”地方官員救災事跡分作三類：一類是采取靈活機動而又切實可行的工作方法，使得災民能夠得到及時而實惠的救助：如“張詠減價糶米”、“文彥博減價糶米”、“韓琦平價濟村民”、“王堯臣乞饑民減死”、“劉彛給米收棄子”、“趙令良賑濟法”、“蘇次參賑濟法”等；一類是或用自己的俸祿、田產(chǎn)賑濟災民，表率一方，從而推進民間的自救：如“向經(jīng)以圭田租賑饑民”、“扈稱出祿米賑濟”、“馮檝勸諭賑濟詩”等；一類是面臨大災大難，表現(xiàn)出大智大勇，視民如傷，以果敢有力的行政組織才能，使災傷損失減少到最低點，從而最大程度地保護民眾的生命財產(chǎn)：如“富弼青州救災”、“晁補之活饑民葬遺體”、“越州趙公(抃)救災記”、“畢仲游救荒”、“滕達道賑濟”、“彭思永賑救水災”、“晁補之活饑民葬遺體”、“黃廉抗洪救災”、“洪浩救荒法”、“袁甫救死扶傷”等。

北宋前期，因蠲免租稅由三司確定，因而對官員檢放不實的監(jiān)督和處罰，可能是比較認真執(zhí)行的。至北宋中后期，轉(zhuǎn)運使司負責放稅，很多檢放不實多出自轉(zhuǎn)運使，故對州縣官的監(jiān)督和處罰就不能與北宋前期比。洪邁說：“比年以來，但有因賑濟虛數(shù)而冒賞者，至于蠲租失實，于民不便者，未嘗小懲?！雹莺檫~：《容齋三筆》卷14《檢放災傷》。特別是當救荒減災與財政賦役相沖突時，絕大多數(shù)官員都以完成和催繳稅糧為首要政務，故訴災不實、檢旱不實、蠲免不實的現(xiàn)象便層出不窮。

按宋制民戶訴災，得到州縣的認可后，即可檢放一定數(shù)額的租稅，訴災與地方財稅密切相關(guān)。因而地方政府官員在一定程度上不愿過多地受理民戶的訴災。大中祥符九年（1016），“博州蝗旱，民有訴而州縣抑輸常賦，運司不為之理?！雹佟独m(xù)資治通鑒長編》卷88，大中祥符九年九月己未，第2018頁。宋哲宗時蘇軾言：“諱言災傷，只如近日秀州嘉興縣因不受訴災傷詞狀，致踏死四十余人。大率所在官吏皆同此意，但此一處以踏死人多，獨彰露耳。”②《續(xù)資治通鑒長編》卷451，元祐五年（1090）九月戊寅，第10835頁?！短K東坡全集》下冊，奏議12首《相度準備賑濟第二狀》，第499頁。右正言鄒浩奏：“州縣互相觀望，雖行檢放，亦非實數(shù)，甚者公然抑勒，不令申訴災傷。民間窘無所出，重以威勢督之，遂至質(zhì)賣妻孥，委棄父母，轉(zhuǎn)徙溝壑，無以自存，為害甚大，不可不察?！雹邸独m(xù)資治通鑒長編》卷511，元符二年（1098）六月己亥，第12171頁?；兆诮ㄖ芯竾辏?101）八月二十一日，臣僚言：“……府界近京各有被旱蝗去處，及江、淮、兩浙、福建路亦有旱災去處，其監(jiān)司、郡守或不以聞，或雖聞而不敢盡以實告。州縣承望轉(zhuǎn)運司意旨，不肯依法受接人戶訴狀?！雹堋端螘嫺濉?，《食貨五九之六》。宋高宗時為江南東路安撫大使葉夢得在《奏乞措置江浙夏旱狀》曰：“臣伏聞江、浙夏旱……契勘民戶披訴災傷……自來多是州郡滅裂，不預先采訪，漫不知省，受訴之后，不即差官，或不親至地頭，容受弊幸，虛實相亂，或不敢放過分數(shù)，抑令改易元訴，謂之伏熟，力農(nóng)之家先已被困，則賑濟百色，何由舉行?！雹荩鳎钍科娴龋骸稓v代名臣奏議》卷246，葉夢得又奏乞措置江浙夏旱狀，第3232-3233頁。“郡守希轉(zhuǎn)運使意，不聽民訴災?！雹迍⒊ǎ骸豆羌肪?3，《朝散大夫殿中丞知汝州葉縣騎都尉陳君墓志銘》，第1095冊，第881頁。董煟曰：“今之守、令專辦財賦，貪豐熟之美名，諱聞荒歉之事，不受災傷之狀，責令里正伏熟。為里正者，亦慮委官經(jīng)過所費不一，故妄行供認，以免目前陪費，不慮他日流離餓莩劫奪之禍，良可嘆也?！?/p>

真德秀說：“近歲州縣長官多以趣辦財賦為能，鮮以保全民命為急。下吏承風，輒懷觀望，且如去歲宣城、南陵、蕪湖、繁昌、貴池、銅陵、青陽等縣，皆被水災，檢放之時，多不及數(shù)目。自臣到任，來訴者多，事已后時，無從核實，而參之眾言，宣城尤甚，故前者輒上倚閣殘零之請?！雹哒娴滦悖骸段魃轿募肪?，《奏乞蠲閣夏稅秋苗六月一日上》，文淵閣四庫全書本。

由上可知，州縣乃至轉(zhuǎn)運使司為了攫取租稅，完成課額，以各種借口不受理或為難民戶訴災，在宋代是一個較為普遍的現(xiàn)象。由此官府惠民的檢放減免“仁政”，又往往成為一紙具文。

五、結(jié)語

在中央集權(quán)制日趨強化的宋代，各級官府在救災救荒過程中的重要作用無疑是無可替代的。但是地方政府和官員扮演的角色越來越重要。一方面表現(xiàn)在，救荒之政由宋初中央官府為主至宋真宗之后逐漸轉(zhuǎn)向以地方為主，另一方面救荒之政成為地方官員日常政務和考核的重要事項，這是宋代不同于漢唐的重要變化。同時，直接承擔組織救災的地方官員的表現(xiàn)，能與否、勤與否，對于能否及時救濟災民和取得實績的多寡就顯得尤為關(guān)鍵，所謂“成也蕭何，敗也蕭何”是也。由此亦可管窺宋以后地方吏治之一斑。