東莞：尋找“世界工廠”的轉型杠桿

文│龔潯澤

訂單減少、人力成本增加、產業(yè)環(huán)境變化、產業(yè)轉型與升級的壓力等等，在中國調整經(jīng)濟結構，轉變增長方式的背景下，曾經(jīng)創(chuàng)造了中國制造業(yè)奇跡的東莞，傳統(tǒng)的增長之路已遭遇瓶頸。

國務院批復的《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），讓東莞一下子毗鄰珠三角兩大“試點極”：西有廣州南沙，南有深圳前海。東莞由此看到了恢復往昔輝煌的希望，東莞市委書記徐建華對此更是指出：這是一個很好的機遇，東莞會通過主動對接，主動調整定位，與南沙新區(qū)合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和差異化發(fā)展，這樣我們能夠分享它作為國家新的發(fā)展平臺和新區(qū)的政策成果。

如何做到差異化發(fā)展？現(xiàn)在南沙新區(qū)才剛剛啟動起步區(qū)的建設，具體規(guī)劃也還在陸續(xù)編制中。東莞也正在研究南沙的規(guī)劃，特別是產業(yè)規(guī)劃，據(jù)此來謀劃東莞應該怎么對接，揚長避短。這個時候，關注和討論東莞的城市發(fā)展，極具意義，他代表著中國一批制造業(yè)城市轉型的標本。本刊2月號專門討論了南沙所面臨的“世界級”的區(qū)域發(fā)展的機遇，本期將著重研究東莞如何借助南沙形成互補以獲得機會，是為延續(xù)。

東莞的焦慮

東莞，這座毗鄰港澳、緊靠深圳、廣州，地緣優(yōu)勢明顯的城市，因在改革開放中緊握住香港和臺灣地區(qū)產業(yè)轉移的機會，成為了珠三角最負盛名的“世界工廠”。

近幾年來，受國內外經(jīng)濟環(huán)境的影響，東莞市中小企業(yè)群面臨了巨大的生存壓力。外需不振訂單減少、勞動力和原材料成本飆升、人民幣匯率攀升的“三座大山”正在擠壓著東莞中小企業(yè)的微薄利潤。產業(yè)升級還在進行中，產業(yè)“空心化”也在擔憂之中。

東莞的“世界工廠”身份正在漸行漸遠。一則有關“東莞部分鎮(zhèn)街財政瀕臨破產”的消息在網(wǎng)絡上瘋傳，文中稱，東莞已有20個鎮(zhèn)街債務余額超過了年度可支配財力，全市有59%的村處于收不抵支的狀態(tài)，其中曾有“小香港”美譽的東莞樟木頭鎮(zhèn)政府已經(jīng)嚴重收不抵支，負債16億元，理論上已經(jīng)“破產”。

這些傳言的真?zhèn)斡写韯e，但必須要承認的是，昔日占據(jù)廣東省農村集體資產1/3強的鎮(zhèn)村經(jīng)濟，如今正面臨收支失衡、增長乏力、效益下滑的嚴峻考驗。去年8月，東莞市政府連續(xù)下發(fā)了多份推動鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟發(fā)展的文件，并統(tǒng)一冠名為“在希望的田野上”，力圖給當前陷入重重危機的鎮(zhèn)村經(jīng)濟注入興奮劑。

改革開放以來，東莞鎮(zhèn)村通過集體土地建物業(yè)出租的單一模式，吸引了大量三來一補型企業(yè)投資，約70%的外資企業(yè)以這樣的方式落戶在東莞村組，以租賃經(jīng)濟模式為基礎的鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟，曾以每年超過20%的速度迅速發(fā)展，推動東莞產業(yè)的發(fā)展。

年均20%的高速增長鑄就了東莞奇跡，同時也讓東莞的城市建設用地空間急劇萎縮。東莞市城鄉(xiāng)規(guī)劃局總規(guī)劃師陳志軍說，目前東莞的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“少、小、散、亂”等問題。在土地存量方面，經(jīng)過摸家底得知，東莞土地面積2465平方公里，已用1160平方公里左右，占全市總用地的44%，除山水等生態(tài)控制用地1103平方公里的土地外，剩余真正可用土地大約是200平方公里，不足全市土地的10%。一份來自東莞市政府的情況匯報資料顯示：未來12年，東莞市用地空間僅19萬畝，而城市發(fā)展需求預測的用地空間則是366平方公里，有166平方公里的土地缺口。

東莞的“三座大山”近幾年來，受國內外經(jīng)濟環(huán)境的影響，東莞市中小企業(yè)群面臨了巨大的生存壓力。外需不振訂單減少、勞動力和原材料成本飆升、人民幣匯率攀升的“三座大山”正在擠壓著東莞中小企業(yè)的微薄利潤。

這大概是身處產業(yè)轉型、升級大潮中的東莞最大的焦慮，而東莞的焦慮還遠不止于此。在東莞汽車總站波浪型的寬大候車廳候車，每隔一兩分鐘，廣播里就在叫“XX線要發(fā)車了，請乘客加緊上車”。廣深高速公路貼著東莞的小腹迅速滑了過去。許多廣州人和深圳人千百次地經(jīng)過這條公路，很多人卻一次也不曾順著“麻涌鎮(zhèn)”、“厚街鎮(zhèn)”、“虎門鎮(zhèn)”的路牌往分道口下去過。下去就是東莞。但人們往往找不到它。只能找到它的32個鎮(zhèn)，像單體城市一樣發(fā)達的鎮(zhèn)，其繁榮的速度超過了想象，某種程度上也失去了控制。各個鎮(zhèn)明星似地創(chuàng)下自己的招牌，建起了自己的CBD、步行街、文化廣場、別墅區(qū)、國際會展品牌、時代廣場和凱旋門，名氣甚至大過了城市之名。一個城市中心該有的，各明星鎮(zhèn)基本上都有了。初到東莞的人常感嘆“到了東莞，找不著城市中心在哪里”?？傊^去“村村點火，戶戶冒煙”的發(fā)展模式，令東莞城鎮(zhèn)界線不分明，沒有突出的城市中心區(qū)，典型的“有鎮(zhèn)無市”。相對周邊區(qū)域來說，東莞不是一個中心城市；相對于區(qū)域內虎虎生威的各鎮(zhèn)來說，東莞市區(qū)的首位度明顯偏低。在動不動以城市角度和行政區(qū)城市層次進行談論和評比的當下語境，這是東莞的尷尬。東莞的城市化該走什么樣的道路，這在今日已經(jīng)成為決定東莞下一個階段發(fā)展的主要的基礎性抓手。

不做驛站 把人留住

“生活在別處”這句名言被昆德拉當作一本小說的書名，也更是暫住東莞的所有外來人口的內心感受，他們的實現(xiàn)夢想的過程在東莞，終點卻似乎與東莞無關——東莞是外鄉(xiāng)人眼中的驛站。劉永年是1998年畢于清華大學的電子工程碩士，畢業(yè)后就來到東莞工作，14年內轉戰(zhàn)三個外資IT企業(yè)。按理說到這的年頭也不短了，劉永年和家人還是過著兩地分居的生活，老婆和孩子都留在老家湖北宜昌。談到為什么不把家人也接到東莞來時，劉永年感慨地說：“到東莞來工作，是因為這有更多發(fā)揮自己專長的空間。但是考慮到以后，尤其是孩子將來的成長，東莞并不是個合適的地方。”

黃海是東莞方中地產的營銷總經(jīng)理，曾負責東莞“華南Mall”項目的營銷策劃，長時間在東莞工作，但他的家還是在深圳。像黃海這樣的高級經(jīng)理人還有很多，他們掙錢的地點選擇了東莞，但居住與生活還是選擇了廣州或者深圳。

采訪許多選擇離開東莞的人，都會提到跟劉永年、黃海濤一樣含糊的理由：“就是覺得不適合生活。東莞是中國極少數(shù)從社會底層崛起的大城市之一。東莞隨便一個出租車司機至少都能跟你講上5個暴富的故事。這些故事讓人著迷，就是因為暴發(fā)戶這人不知來自何方，無名無姓，行動神速，就像城市本身，他們的故事匯成這座草根城市和野性城市的發(fā)跡史。

社會關系、居住組成等方面的“雜”，是東莞的又一個特點。東莞本地的戶籍人口不少、有170多萬人，但東莞行政區(qū)內的總人口更多，保守估計即有6、700萬人之巨，實際可能已經(jīng)超千萬人。這使在分析東莞的人口結構時，不能套用內地絕大多數(shù)地級市的模式，更不能用城鄉(xiāng)二元二分的方式來簡單地區(qū)分。東莞特別的城市發(fā)展路徑，使東莞在戶籍人口之間未能構建出與其他城市類似的居民關系。東莞很多地方有著城市的外貌，但其社區(qū)鄰里關系卻未及時進行城鎮(zhèn)化。

虎門最受益南沙與虎門隔海相望，虎門大橋使兩地實現(xiàn)了“無縫對接”，也使虎門成為直接承接南沙新區(qū)輻射的最理想地區(qū)。南沙新區(qū)的高標準開發(fā)建設，將使虎門就近享受到更優(yōu)質的城市功能，促進城市和產業(yè)轉型升級。圖為虎門風光。

東莞市用地空間

19萬畝

未來12年，東莞市用地空間僅19萬畝，而城市發(fā)展需求預測的用地空間則是366平方公里，有166平方公里的土地缺口。

今日的東莞，整體的田園風情已經(jīng)不再，但農村痕跡依舊散落其間。外商、外方人員、港澳僑胞、臺商臺胞扎堆東莞，為東莞本地的經(jīng)濟發(fā)展注進了新的強勁的增長因素，也占據(jù)了搭建東莞新的階層結構的重要節(jié)點。圍繞他們，東莞原先社會關系結構不斷調整。扎堆東莞的外來投資制造了巨大的勞動力需求，吸引了大批內地謀生技巧相對較弱的民工和一般人才。抵達毗鄰香港、澳門的深圳、珠海需要的“邊防證”，既幫助深、珠兩地篩查了一大批素質技能相對較弱的勞動力，也為東莞截留了更多價格低廉的勞動力。

某種程度上說，東莞也是資本的驛站。東莞北距廣州50公里，南離深圳90公里，47海里水路至香港，48海里水路到澳門，一個多小時的車程可到達周圍四個國際機場中的任意一個，地理位置得天獨厚。但是，東莞依此發(fā)展起來的外向型經(jīng)濟，其制造業(yè)大多數(shù)依靠境外資本，一旦出現(xiàn)國際經(jīng)濟或政治風波，大量外資迅速撤走，東莞可能會立刻變成一座空城。很早就有專家在質疑東莞“技術在外，資本在外，市場在外，只有生產在內”通過規(guī)模生產這樣的模式是否脆弱和經(jīng)不起沖擊。

“東莞的優(yōu)勢源于其經(jīng)濟的快速發(fā)展，而其劣勢也恰恰是這種快速發(fā)展過程中所帶來的。在已經(jīng)獲得很強經(jīng)濟實力支撐的基礎上，東莞需要在新一輪發(fā)展中努力解決阻礙持續(xù)發(fā)展的種種問題，包括資源環(huán)境矛盾、人才和科技問題，這樣才能不斷提高其競爭力?！敝袊鐣茖W院財貿經(jīng)濟研究所博士倪鵬飛分析認為，最關鍵的則是，不做驛站，把人留住。

如同去年9月東莞發(fā)布的最新城市宣傳片所希望的，讓人們在東莞“幸福宜居”，且“不經(jīng)意間愛上這里”。

交通優(yōu)勢東莞北距廣州50公里，南離深圳90公里，47海里水路至香港，48海里水路到澳門，一個多小時的車程可到達周圍四個國際機場中的任意一個，地理位置得天獨厚。右下圖為虎門港。

地緣優(yōu)勢下的城鎮(zhèn)化

實業(yè)傳統(tǒng)不濃、僑務資源不厚的東莞，卻是改革開放中“借僑興業(yè)”的福地。如果說深圳的成功是得益于香港的話，那么東莞則是香港、深圳、廣州三座城市張力下共同成就的“奇葩”。對東莞而言，不僅香港是前店，深圳、廣州都是它的前店。生存于三座國際性大都市的夾縫中，是東莞經(jīng)濟成長的難得條件，但卻沒有把地緣優(yōu)勢轉化為留住產業(yè)和留住人。

前香港中央政策顧問曾德成認為，“城鄉(xiāng)融合區(qū)”會受益于城鎮(zhèn)化，東莞就是一個非常明顯的例子，現(xiàn)在更是。由于廣州和深圳已是發(fā)展得較完備的城市，必須控制由外地遷入的人口數(shù)量，于是兩者之間的東莞在廣深港三座中國頂級城市中間，扮演了“蓄洪區(qū)”角色，“把滾滾民工潮儲起來減輕周邊大城市壓力的同時，也獲得了罕見的發(fā)展機會。當體制轉換到利于經(jīng)濟要素快速成長后，在勞動力供給渠道暢通、土地供應不存障礙的背景下，占盡了天時、地利的東莞不出現(xiàn)經(jīng)濟奇跡才會是奇跡?！?/p>

在曾德成看來，東莞“蓄洪區(qū)”的這種罕有的地緣優(yōu)勢，過去一直在，現(xiàn)在仍舊在，而且會長期保持下去。尤其是現(xiàn)在國家提出的新型城鎮(zhèn)化，正好匹配了東莞從產業(yè)到人居的升級需求。

東莞地理信息與規(guī)劃編制研究中心副主任陳文勝打開一組衛(wèi)星圖片，分別用紅色標出1985年、1990年和2002年的東莞建設用地。他指出：“1985年，東莞的城市建設只集中在莞城中心，到1990年就向西南和東南延伸出兩條紅色地帶，東南穿過厚街、虎門、長安，西南穿過常平、樟木頭、塘廈，東莞的城鎮(zhèn)化是從這幾個鎮(zhèn)首先開始的。而到2002年，衛(wèi)星地圖幾乎所有位置都被紅色覆蓋，城鎮(zhèn)化在全市幾乎所有鎮(zhèn)區(qū)都均衡地發(fā)展起來?！?/p>

“東莞這20年的發(fā)展中，城市空間呈一種均質化分布。”東莞市規(guī)劃局副總規(guī)劃師鄭國洪告訴本刊記者，“東莞發(fā)展的起步階段依靠承接港臺企業(yè)外遷，是一種工業(yè)化帶動的城鎮(zhèn)化。這種勞動密集型產業(yè)對城市平臺的要求不高，只需要勞動力、土地、道路。東莞的城鎮(zhèn)化是伴隨市、鎮(zhèn)、村三級政府同時不斷完善路網(wǎng)建設而在各處均衡發(fā)展的?！?/p>

在通常情況下，均質化的空間格局只有在兩種情況下出現(xiàn)，“一種是美國模式，在經(jīng)濟水平達到較高水平之后，基礎設施建設變得非常容易，大城市的人口開始向周邊流動，就出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象?！编崌檎f：“另一種就是在貧困的鄉(xiāng)村，彼此間的經(jīng)濟聯(lián)系很少，呈現(xiàn)一種均衡的發(fā)展。而東莞是工業(yè)化推動的城鎮(zhèn)化過程，因此出現(xiàn)這種特異的城市分布，即短期內外資大量投入，推動地區(qū)的快速工業(yè)化，引發(fā)跨地區(qū)的人流、物流和資金流，導致城鎮(zhèn)化的跨進特征。東莞城鎮(zhèn)化的主要動力來源于區(qū)外而不是中心城市，人口、資源等向邊沿地區(qū)分散形成均衡分布格局。”

作為全國稀有的不設區(qū)、縣的地級市，東莞對于發(fā)展成為新型城鎮(zhèn)化目標下“鎮(zhèn)-市”的升級路線，具備著得天獨厚的條件。在這一點上，東莞仍然必須應對行政上附庸穗深的可能，妥善面對依靠非經(jīng)濟手段來抬升主城區(qū)的設想。

深圳的存在，為香港增色添彩；同樣，作為不隸屬于深圳或廣州行政管轄的東莞的存在，可以更好地起到拱衛(wèi)深圳的作用。比如新竹市原本切塊于新竹縣。由于面積太小，新竹市外延式擴張空間有限。但這沒有成為推動新竹市與新竹縣再次合并的接口，相反，恰恰因為這，反而更逼迫了新竹市著力在內涵式擴張上下功夫，從而順利完成了產業(yè)的升級和城市的更新，創(chuàng)造了亞洲硅谷的傳奇。

虎門、長安等東莞市鎮(zhèn)事實上已是小城市，在此情況下，不應再苛求把東莞市域僅看成一座城市，而應該把東莞看成多個小城市并列而居的集合體。東莞要參照與已有密切關系的臺灣特別是臺北縣的經(jīng)驗，完全放棄將市區(qū)打造為新的中心城市的不切實際的幻想，像臺北縣主動服務臺北市和基隆市一樣，緊緊盯著深圳和廣州，使市區(qū)在今天卻非本行政區(qū)內經(jīng)濟中心的基礎上，加快揚棄和再造之徑。

不能回避的轉型

所有的發(fā)展困局全部指向一個關鍵詞：轉型。轉型就意味著不能忽略東莞的發(fā)展脈絡。東莞的發(fā)展是僥幸的，雖不可以簡單復制，卻也有章可循。

在“商機緊缺”的改革初期，香港商人給東莞帶來了市場信息，為東莞省卻了自發(fā)摸索市場信息的過程，贏得了市場的先機，也為隨后東莞行政級別上的升格奠定了基礎；在“資本緊缺”的改革發(fā)展期，港澳臺資本和海外僑資大量涌入并不斷滾動發(fā)展，為東莞贏得了資本優(yōu)勢，也奠定了東莞的產業(yè)基礎；在“技術緊缺”的改革階攻堅期，香港的電子產品和臺灣資本為主的IT產業(yè)先后集聚，產品本身的高技術含量不僅助推了東莞產業(yè)特色的形成，而且在很大程度上掩蓋了東莞制造對勞動力的要求并不高的事實；在“品牌緊缺”的改革深耕期，跨國公司著名品牌的東莞制造，緩解了東莞本地品牌欠缺的壓力。

東莞所走的每一步，雖然都不是某一時段最佳的選擇，都有著明顯的后勁不足的隱患，但連貫起來則是促成東莞穩(wěn)妥進步必不可少的環(huán)節(jié)。東莞今日的成績源于此，東莞存在的不足亦因為此，東莞鮮明的發(fā)展道路和特色更是得益于此。

30年的改革開放深刻地改變了東莞，走出了一條具有鮮明東莞個性的區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化之路。制造業(yè)、三來一補、臺資臺商臺胞、IT、外來務工人員，等等，這些名詞、概念和提法及其背后的指稱，或貫穿了東莞發(fā)展的始終，或是東莞一個階段的突出特點。東莞創(chuàng)造了全球制造業(yè)的一個奇跡，無中生有、集聚迅猛描述了東莞經(jīng)濟的過程，覆蓋全面、配套齊全形容了東莞IT產業(yè)的現(xiàn)狀。

在此基礎上，東莞迅速完成了由農業(yè)社會向工業(yè)社會的跨越，也實現(xiàn)了鄉(xiāng)村生存狀態(tài)向都市生活形態(tài)的轉變。東莞的脫穎而出乃至迅速爭先進位不僅豐富了中國縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的實踐，也在中國改革開放史上寫下了濃墨重彩的一筆。

然而，“制造業(yè)畢竟是整個產業(yè)鏈條中較為低端的環(huán)節(jié)，東莞以吸納外部資金發(fā)展起來”，廣東省社科院院長梁桂全指出：僅靠“筑巢引鳳”、“三來一補”終究難以跳升到產業(yè)的最前端。況且外來資本的一收一放都對其所投資的生產制造基地影響很大，亞洲金融危機就曾給貿易出口導向的國家以深刻教訓。

東莞及整個珠三角上個世紀80年代具備的政策優(yōu)惠和90年代形成的制度先機，在全局發(fā)展重心北移、內遷后，無可爭議的“改革試驗田”和“發(fā)展先行區(qū)”的桂冠，對于珠三角來基本上已經(jīng)漸漸名不符實了。如果沒有南沙這一既是機遇也有威脅的國家級新區(qū)在側，東莞之前具備的整體外部優(yōu)勢早已蕩然無存，目前東莞的產品雖然相對精細，但其生產方式仍然粗放。這種拼人力、拼資源、拼政策的增長方式在當代中國已經(jīng)走過了黃金時期。東莞及整個廣東都面臨打造新的核心競爭力的迫切需求。

值得慶幸的是，東莞發(fā)展的慣性短期內不會消失，在房地產過熱的整體氣氛下，東莞的相對超脫，產業(yè)集群繼續(xù)有所發(fā)展和鞏固。比如過去一年東莞發(fā)力“三重”建設，即重大項目、重大產業(yè)集聚區(qū)、重大科技專項。在重大項目招商上也已有一些動作，包括100億元的華為終端總部、130億元的中糧廣東糧油加工產業(yè)園和600億元的廣東粵海裝備技術產業(yè)園等三大項目已經(jīng)啟動。

應該明顯看到，東莞打造的競爭優(yōu)勢已剩余不多，這些本質上也只是稍縱即逝的利好，面對社會關系的優(yōu)化、產業(yè)層次的提升、城市面貌的革新、鎮(zhèn)區(qū)格局的調整、資本高地的構筑、技術比重的強化等諸多迫切的議題，東莞顯然任重道遠。如何解決產業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展之間矛盾，這是一道擺在東莞領導人面前的曠世難題。

推動結構升級已經(jīng)成為東莞的當務之急。倪鵬飛指出，東莞這種僅僅依靠生產要素的低成本優(yōu)勢正在受到國內和國際上更多地區(qū)的挑戰(zhàn)，從勞動密集型產業(yè)向資本和技術密集型產業(yè)轉型是東莞所不能回避的轉型道路。

產業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展之間

天時地利

前香港中央政策顧問曾德成認為，“城鄉(xiāng)融合區(qū)”會受益于城鎮(zhèn)化，東莞就是一個非常明顯的例子，占盡了天時地利的東莞再次崛起的機會仍很大。

管理體制架構如何變？

南沙無疑是東莞迄今為止最大的轉型契機。去年2月，市委書記徐建華率東莞黨政代表團赴穗簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議之際，就特別談到東莞與廣州南沙之間的合作：“在南沙未來的發(fā)展中，東莞的虎門、望牛墩、沙田等鎮(zhèn)，不管形式上劃不劃歸，實際上都會納入到南沙的發(fā)展規(guī)劃中去。東莞虎門等鎮(zhèn)與南沙，這些兩市相鄰區(qū)域的通道要打通。”

這就涉及到未來在管理體制的改革方面的創(chuàng)新。根據(jù)規(guī)劃，南沙新區(qū)將在體制改革創(chuàng)新方面先行先試，加快南沙營商環(huán)境和國際通行規(guī)則的對接，這些都涉及到管理體制的改革。而東莞要與南沙對接，甚至是謀求“更大范圍的一體化”，一會需要進行行政管理體制、經(jīng)濟管理體制、社會管理體制的全面對接。

作為地級市的東莞就直轄4個街道和28個鎮(zhèn)，中間未設區(qū)。這種行政區(qū)劃在全國僅有東莞、中山、三亞這三座城市采用。這種體制的好處，在東莞市、鎮(zhèn)、村和組四輪馬車在招商引資的過程中，開足馬力，從而出現(xiàn)了“村村點火，戶戶冒煙”的局面，使東莞的32個鎮(zhèn)街都步入了“全國綜合實力千強鎮(zhèn)排行榜”。

通常，人們把這種體制下形成的經(jīng)濟模式稱之為“諸侯經(jīng)濟”。中山大學嶺南學院林江教授將其特點概括為行政體制集權、經(jīng)濟體制分權，其原因是東莞的鎮(zhèn)街政府要為其轄區(qū)的居民提供公共服務，包括教育、醫(yī)療、社會治安等，而相關的費用支出主要來自于鎮(zhèn)街財政而不是市級財政。因此，鎮(zhèn)街的政府對于其轄區(qū)內的經(jīng)濟事務有很大的自主權和發(fā)言權。

這種行政區(qū)劃體制在東莞的早期發(fā)展中功不可沒，但也蘊含著很多弊端，各個鎮(zhèn)、村和組各自為政，缺少必要的統(tǒng)籌和規(guī)劃，不可避免地造成了格局混亂和重復建設的現(xiàn)象。尤其到了今天，在東莞面臨建設用地短缺和環(huán)境污染壓力的情況下，東莞不希望做驛站，希望把人留住，這種行政區(qū)劃的缺陷已經(jīng)到了非改不可的地步。

這是東莞轉型繞不過去的一個關鍵步驟。東莞市政府特聘研究員林江教授指出：“東莞的鎮(zhèn)街經(jīng)濟在經(jīng)濟景氣程度較高，加工制造業(yè)還是處于全盛時期的時候，是沒有問題，甚至還有體制上的優(yōu)勢。但是這種諸侯割據(jù)式的村鎮(zhèn)管理體制的弱點也是很明顯的，那就是沒有產業(yè)的集中顯示度，尤其是當我們強調發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和現(xiàn)代產業(yè)的時候，需要一個相對集中的鎮(zhèn)街來體現(xiàn)產業(yè)服務業(yè)對于制造業(yè)升級轉型的支持，但是現(xiàn)有的鎮(zhèn)街管理體制卻不利于打造這樣有現(xiàn)代產業(yè)集中度的鎮(zhèn)街。”

林江

這種諸侯割據(jù)式的村鎮(zhèn)管理體制的弱點是，當我們強調發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和現(xiàn)代產業(yè)的時候，需要一個相對集中的鎮(zhèn)街來體現(xiàn)產業(yè)服務業(yè)對于制造業(yè)升級轉型的支持，而現(xiàn)有的鎮(zhèn)街管理體制卻不利于打造這樣有現(xiàn)代產業(yè)集中度的鎮(zhèn)街。

東莞經(jīng)濟與城市發(fā)展研究會秘書長李智勇建議，通過鎮(zhèn)、村和組之間的充分協(xié)商，形成一種新的合作機制，對現(xiàn)有這些農村集體建設用地的收益權進行合理評估，相對確定不同區(qū)位、不同用途土地收益權的流通方式，然后對土地上的房子進行成片改造，以科學規(guī)劃、相對集中、合資建設、統(tǒng)一管理、按股分利的方式，把分布于同一個鎮(zhèn)內部不同村組之間同一行業(yè)的工廠集中起來，在相對優(yōu)勢較為明顯的村搞主題工業(yè)園區(qū)或生活園區(qū)。提高單位土地面積的投資強度，進而提高土地資源的利用效率，再進一步推進優(yōu)勢產業(yè)的集群優(yōu)勢與產業(yè)鏈的完整性，把單一企業(yè)需要支付的邊際成本變?yōu)橥惼髽I(yè)的邊際成本。

如從治理污染的角度來看，就會把原來不同企業(yè)不同源的污染變成了同類企業(yè)的同源污染，把原來不同企業(yè)自行解決的治污問題變成了一個主題工業(yè)園區(qū)的公共治污問題，大大降低了大批同類企業(yè)的治污成本，提高了污染治理和再生利用的水平，收到經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合效益。“這樣一來，資源利用的機制得以創(chuàng)新，效率大幅提高，制約東莞經(jīng)濟社會發(fā)展的利益沖突就會迎刃而解，整個東莞的資源配置就會更加優(yōu)化，這不就自然而然轉型了嗎？”李智勇說。

濱海戰(zhàn)略

對接南沙對于東莞來說早已不是新聞，而是共識。

南沙國家新區(qū)獲批，最激動的要數(shù)東莞虎門鎮(zhèn)委書記尹景輝。去年10月，他在本地媒體上撰文指出：“虎門應抓住地緣優(yōu)勢，主動對接南沙，打造成為珠江口灣區(qū)支點城市?！?/p>

在他看來，南沙與虎門隔海相望，虎門大橋使兩地實現(xiàn)了“無縫對接”，也使虎門成為直接承接南沙新區(qū)輻射的最理想地區(qū)。南沙新區(qū)的高標準開發(fā)建設，將使虎門就近享受到更優(yōu)質的城市功能，促進城市和產業(yè)轉型升級。而虎門各項配套設施齊全，酒店業(yè)、物流運輸、策劃、咨詢、中介等行業(yè)發(fā)達。因此，在虎門可以用三級城市的成本，享用一級城市的功能。此外，虎門產業(yè)基礎雄厚，可以有效承接南沙新區(qū)資源。

緊接著，虎門很快拿出了具體先期計劃。未來幾年，虎門將按現(xiàn)代化中等城市格局謀劃發(fā)展，以珠三角一流標準，啟動國家級服裝服飾產業(yè)公共服務平臺、濱海大道、虎門樞紐站等40多個重點項目建設，建設虎門服裝服飾市場、虎門中央商務區(qū)，推動城市、產業(yè)、人才和文化良性互動，打造成為宜居幸福的濱海國際商城、珠江口灣區(qū)支點城市。

此外，“虎門還可借力提升臨海臨港經(jīng)濟發(fā)展層次?！被㈤T港管委會總工程師蒙立軍表示，根據(jù)規(guī)劃，南沙新區(qū)將打造成為粵港澳全面合作示范區(qū)，對于虎門港而言，南沙新區(qū)的起航對虎門港在未來承接香港、深圳產業(yè)轉移以及港口梯度轉移，發(fā)展臨港產業(yè)、現(xiàn)代物流等方面有一定積極作用。對東莞整個城市產業(yè)結構調整都有較大影響，南沙新區(qū)的建設會進一步帶動金融流、信息流向虎門港聚集。

南沙《規(guī)劃》明確南沙將以先進生產性服務業(yè)為產業(yè)發(fā)展重點，鼓勵在高效管理機制、推進服務業(yè)的綜合改革。事實上，《規(guī)劃》批復前，東莞已在大力推動水鄉(xiāng)地區(qū)一體化建設，而濱海新區(qū)的發(fā)展也在加快。在不久前的表態(tài)中，徐建華說：“濱海片要融入大南沙，對接大南沙。濱海片就算版圖不大，享受不到特殊的政策，但我們自覺地把它放到這個大系統(tǒng)里面去，也是更高層次、更大范圍的一體化概念?！?/p>

“廣州往東發(fā)展，正是東莞謀劃西部崛起的大好機遇。東莞對接南沙要不怕當配角?！睆V東省社科院競爭力研究中心主任丁力認為，南沙新區(qū)未來將享有國家予以的政策、資源優(yōu)勢，不論是先進工業(yè)，還是現(xiàn)代服務業(yè)，都將能起到東莞制造業(yè)升級孵化器的作用，東莞要不怕當配角，主動迎上去對接南沙。

對此，東莞市發(fā)改局副局長張永艷表示，東莞改革發(fā)展30多年來，西部地區(qū)發(fā)展一直相對滯后。南沙新區(qū)在社會管理、城市建設、公共服務等方面將會發(fā)揮先行先試的示范作用，給東莞西部地區(qū)一體化建設提供很多有價值的借鑒經(jīng)驗。另外，相似的建設目標，也將使東莞水鄉(xiāng)地區(qū)在承接幸福導向型產業(yè)、建設粵港澳優(yōu)質生活圈方面帶來更多更新的機會。

南沙新區(qū)建粵港澳全面合作示范區(qū)，將解決粵港澳全面合作面臨的問題。東莞要放下自己是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的姿態(tài)，重新審視發(fā)展環(huán)境的變化。過去珠三角東岸經(jīng)濟總量大，遠遠超出了西岸?！安贿^，過去30年看東岸，未來很可能是西岸了?！倍×φf。