提升我國大學(xué)章程效力之對策

楊春生　馬培培

摘要：在國外被稱為大學(xué)“憲章”的大學(xué)章程在我國大學(xué)管理中發(fā)揮的效力卻微乎其微，甚至被“束之高閣”。文章從完善大學(xué)章程相關(guān)法律的角度提出提升我國大學(xué)章程效力的三大對策：明確大學(xué)章程的法律性質(zhì)；明確大學(xué)章程的對人效力；明確高校辦學(xué)自主權(quán)。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；效力；對策

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-4156（2013）07-004-02

國家需要依法治國，高校需要依法治校。已經(jīng)經(jīng)歷歷史洗禮的大學(xué)章程，在國外被認(rèn)為是高等學(xué)校設(shè)立的規(guī)范基礎(chǔ)，是具有法律效力的規(guī)范性文件，其效力高于高等學(xué)校一般規(guī)章。當(dāng)前，我國大學(xué)章程是否具有法律效力呢？從現(xiàn)狀看并非如此。迄今為止，我國只有少數(shù)大學(xué)制定了章程，多數(shù)高校還在探索之中。有些高校雖然從表面上看已經(jīng)率先制定了大學(xué)章程，但這些高校卻面臨一個更為棘手和關(guān)鍵的問題：在國外被稱為大學(xué)“憲章”的大學(xué)章程在我國大學(xué)管理中發(fā)揮的效力卻微乎其微，甚至被“束之高閣”。

一、明確大學(xué)章程的法律性質(zhì)

雖然在學(xué)術(shù)界對于大學(xué)章程是高?！皯椃ā钡暮袈暽醺?，但實際上在我國并未明確大學(xué)章程的性質(zhì)，本文綜合多國的典型案例對章程性質(zhì)歸納出以下兩種觀點：

（一）組織性契約

大學(xué)章程是一種契約。契約是民法中的術(shù)語，至今沒有公認(rèn)的定義，但相同的是以當(dāng)事人的“意思表示”為核心來界定契約范疇的，也都認(rèn)為契約表征了一定的社會關(guān)系。大學(xué)章程是學(xué)校舉辦者之間一致的意思表示，并表征了學(xué)校組成者之間的關(guān)系。

大學(xué)章程更是一種組織性契約。組織性契約指當(dāng)事人以成立某種組織為目的。大學(xué)章程之所以被稱為組織性契約，原因有三個：首先，大學(xué)作為團(tuán)體性的組織，是自然人的群體存在，是“團(tuán)體人”，有團(tuán)體意志和團(tuán)體行為。其次，從章程的制定過程來看，是在汲取校內(nèi)員工、學(xué)校管理者、投資者等多方意見的基礎(chǔ)上完成的，它代表全體大學(xué)舉辦者、管理者和參與者的共同觀點，并且對這些人有共同的約束力。再次，從章程內(nèi)容來看，它涉及學(xué)校組成者的關(guān)系，如學(xué)校管理者與學(xué)校舉辦者之間的關(guān)系、大學(xué)投資人與學(xué)校組織的關(guān)系、學(xué)校中教師和學(xué)生的關(guān)系等等，還涉及學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運行機(jī)制等內(nèi)部關(guān)系?？梢姡髮W(xué)章程符合組織性契約的定義要素。

（二）自治法

大學(xué)章程是大學(xué)自治權(quán)的體現(xiàn)，其依據(jù)來源于大學(xué)章程的前身——特許狀。在歐洲中世紀(jì)，羅馬教皇或者國王給當(dāng)時的大學(xué)頒發(fā)“特許狀”，特許狀明確了大學(xué)具有開設(shè)課程、招收學(xué)生、聘請教師等諸多特權(quán)，為大學(xué)自治提供了最原始的制度保障。同時，特許狀頒發(fā)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性保證了特許狀的法律效力，使特許狀成為大學(xué)得以成立、存在和運行的法律基礎(chǔ)。嚴(yán)格說來，雖然特許狀還不能稱之為“大學(xué)章程”，但特許狀作為殖民地時期學(xué)院取得合法自治權(quán)力之載體，在實際上已經(jīng)勾勒出了現(xiàn)代大學(xué)制度的基本輪廓，這在形式和內(nèi)容上都可以說是大學(xué)章程的雛形。特許狀為“大學(xué)章程”成為大學(xué)的自治法奠定了歷史基礎(chǔ)。

另外，大學(xué)章程與自治法規(guī)等法律規(guī)范有著天然的近似。在對社會關(guān)系的調(diào)整機(jī)制方面，二者均表現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)的雙向調(diào)整；在形式方面，二者均表現(xiàn)為條、款、項組合而成的結(jié)構(gòu)形式和書面形式，并且都具有明確性和對外公開性，即以一定形式向社會公開，以便利害關(guān)系人知悉和指導(dǎo)自己的行為。

盡管上述兩種觀點對大學(xué)章程性質(zhì)的認(rèn)識不盡相同，但可以確定的是，大學(xué)章程應(yīng)被賦予法律地位和法律性質(zhì)。那么：大學(xué)章程的法律性質(zhì)如何確立呢？最行之有效的途徑即為完善大學(xué)章程的相關(guān)上位法，明確大學(xué)章程的法律性質(zhì)，給予大學(xué)章程合法的地位。如在我國的《教育法》、《高等教育法》等法規(guī)中明確指出：“大學(xué)章程是大學(xué)的憲章，高校應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)大學(xué)章程的規(guī)定辦學(xué)?！?/p>

二、明確大學(xué)章程的對人效力

我國大學(xué)章程效力的困境在于大學(xué)章程怎樣才能對非章程制定者，如大學(xué)法人、校長、教師、學(xué)生等相關(guān)主體具有法律約束力？

如果按照“暫行辦法”規(guī)定，章程由高校來起草，最后報主管部門核準(zhǔn)，那么，舉辦者并非協(xié)議方，這樣的章程即使明確舉辦者的權(quán)利義務(wù)，對舉辦者也沒有產(chǎn)生法律效力。因此，作為章程的制定主體—一大學(xué)也認(rèn)為明確舉辦者與校方關(guān)系只是一種被“束之高閣”的擺設(shè)，并無實質(zhì)意義。高校的章程要想具備約束高校制定者等非協(xié)議方的效力，就必須明確大學(xué)章程產(chǎn)生效力的對象，正如有學(xué)者提出，應(yīng)在我國《高等教育法》中補(bǔ)充規(guī)定：“大學(xué)章程對大學(xué)法人、舉辦者、主管部門、校長等高層管理人員、教職工、學(xué)生均具有約束力?！背酥猓凇陡叩冉逃ā返认嚓P(guān)高等教育上位法中明確諸如“大學(xué)章程的法律地位和法律效力”、“違反包括公立大學(xué)在內(nèi)的高等學(xué)校章程責(zé)任等問題”也是保障大學(xué)章程法律地位和效力的關(guān)鍵。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，我國《高等教育法》當(dāng)中應(yīng)當(dāng)做如下規(guī)定：“大學(xué)章程對大學(xué)法人、舉辦者、主管部門、校長等高層管理人員、教職工、學(xué)生均具有約束力，規(guī)定高校及師生代表就侵犯大學(xué)章程的行為具有提起申訴與訴訟的權(quán)利?！蓖ㄟ^法律的直接規(guī)定來賦予大學(xué)章程約束非協(xié)議主體的效力，既是民法原理的邏輯要求，也是解決大學(xué)章程效力之困的現(xiàn)實需要。

三、明確高校辦學(xué)自主權(quán)

我國的大學(xué)章程為什么在涉及舉辦者與校方關(guān)系時“避而不談”呢？究其原因，不是沒有意識到它的重要性，而是我國高等教育管理體制的傳統(tǒng)所致。由于政治和經(jīng)濟(jì)的歷史原因，我國高等教育管理體制是集權(quán)式管理，政府部門嚴(yán)格管控高等學(xué)校的辦學(xué)方針、政策以及高校行政、教學(xué)等具體事務(wù)。在這樣的管理體制下，我國高校無論是從民事主體方面還是行政主體方面均無任何法人地位可言，以學(xué)術(shù)自由而著稱的大學(xué)在我國長期以來成為政府管理權(quán)控制下的類似政府部門的機(jī)構(gòu)。雖然政府不斷給高校擴(kuò)大權(quán)限，給高校獨立辦學(xué)的空間，并在最新出臺的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》中明確提出：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！钡捎陂L期的慣性使高校的管理者在觀念上沒有習(xí)慣如何用章程的形式在法律框架內(nèi)將自己的意志體現(xiàn)出來，并以章程維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，只有繼續(xù)深化高校管理體制改革，徹底轉(zhuǎn)變大學(xué)管理者的觀念，才能使大學(xué)章程具有行使效力的前提條件。

解決高校舉辦方即政府對高校的管理與高校自主辦學(xué)之間的矛盾，是提高大學(xué)章程效力的核心問題。而從相關(guān)法律中進(jìn)一步落實高校自主辦學(xué)權(quán)，明確高校舉辦者與高校的關(guān)系是最行之有效的辦法。我國《高等教育法》已確立了高校的獨立辦學(xué)主體身份，從法律層面區(qū)分了高校的辦學(xué)者身份與政府的上層管理者身份，并明確規(guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)的基本內(nèi)容，即招生權(quán)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置權(quán)、教育教學(xué)權(quán)、科研權(quán)、境外高校交流合作權(quán)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事管理權(quán)、財產(chǎn)管理權(quán)。盡管如此，我國仍缺乏關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的一般性條款，且對政府、高校的約束性立法不健全，致使高校辦學(xué)自主權(quán)不能有效行使。因此，作為體現(xiàn)高校自主辦學(xué)助力器的“大學(xué)章程”也無法發(fā)揮其應(yīng)有的功效。《高等教育法》應(yīng)設(shè)立高校辦學(xué)自主權(quán)一般性條款，并就其權(quán)力行使的基本原則、方式、程序和限制范圍等進(jìn)行規(guī)范，可以明確高校依據(jù)大學(xué)章程自主辦學(xué)；同時從一定程度上和一定范圍內(nèi)限制大學(xué)舉辦方的相關(guān)管理權(quán)，規(guī)定政府基于公共利益和法律規(guī)定，才可以對辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行限制，非經(jīng)法律明確授權(quán)，政府不能限制高校辦學(xué)自主權(quán)等等條例。

綜上所述，無論何種對策，均可以看出大學(xué)章程的制定和修訂以及它的執(zhí)行本身并不是大學(xué)章程效力的真正關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而通過完善相關(guān)上位法等對策為大學(xué)章程提供效力保障才是眾矢之的。因為，就法的效力位階而言，法可分為三類，即上位法、下位法和同位法。就法律效力大小而言，效力大的為上位法，它之下生效的為下位法。比如說憲法和其他法律部門的關(guān)系，憲法就是上位法，其他法律都是依據(jù)憲法制定的。國外大學(xué)章程受到政府和社會的尊重，其大學(xué)章程之所以有很高的法律效力，關(guān)鍵因素就是國外大學(xué)章程從淵源上可以追溯到國家法律、州法律，這些上位法保障了大學(xué)章程的效力。因此，完善高等教育上位法可以為提升大學(xué)章程效力做出最有效的保障。