“世界城市”發(fā)展民生科技的經(jīng)驗與啟示

(北京決策咨詢中心，北京 100089)

安全、穩(wěn)定、宜居的社會環(huán)境是世界城市的一項基本特征，以紐約、倫敦、東京等為代表的頂級世界城市都十分重視民生領(lǐng)域的工作，圍繞當前發(fā)展面臨的障礙，各城市通過規(guī)劃文件、工作方案等形式，以科技創(chuàng)新驅(qū)動為手段，進行了全面多樣的設(shè)計。北京在建設(shè)世界城市的過程中，一方面要借鑒這些世界城市的民生科技工作成功經(jīng)驗，另一方面也要從它們當前面臨的民生問題中汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合北京市現(xiàn)狀，對未來可能產(chǎn)生的障礙進行技術(shù)規(guī)劃，為北京市更好更快建設(shè)世界城市提供決策參考。

1 三座世界城市的發(fā)展情況及規(guī)劃重點

20世紀80年代后，“全球化”理念成為新的全球政治、經(jīng)濟空間秩序與格局的核心思想，“世界城市”這一概念被廣泛應(yīng)用于城市研究中。盡管目前關(guān)于世界城市的概念尚未形成統(tǒng)一的看法，但是比較一致的看法是:世界城市是全球城市體系中最高能級的城市，是有世界影響力的城市，是全球化經(jīng)濟的空間節(jié)點，承擔著世界性資源的調(diào)控和集散功能，占據(jù)著全球經(jīng)濟、政治、文化活動的制高點，是一個國家 (或地區(qū))參與國際政治、經(jīng)濟和社會分工的重要載體。世界城市是依托世界城市網(wǎng)絡(luò)體系，在國際勞動分工中能夠?qū)φ巍⒔?jīng)濟、技術(shù)、勞動力等高端生產(chǎn)要素發(fā)揮協(xié)調(diào)和控制作用的國際第一流城市。因此，世界城市應(yīng)是全球城市和經(jīng)濟體系的中樞和組織節(jié)點，它集中、影響甚至是控制和指揮著世界經(jīng)濟的發(fā)展節(jié)奏、方向以及各種戰(zhàn)略性的功能。

紐約、倫敦和東京作為三座被公認為世界城市的國際化大都市，在規(guī)模體量、經(jīng)濟與社會發(fā)展水平、國際政治與文化影響力等若干方面，存在一些相似之處。它們的集聚規(guī)模很大，具備一流的經(jīng)濟實力和影響力;擁有高品質(zhì)的智力資源與密集的人力資源;城市內(nèi)部社會服務(wù)水平很高、外部擁有深厚的腹地區(qū)域。此外，三座城市都可以部分地代表一個國家的文化符號。

由于發(fā)展水平較為相似，在全球化和第三次科技革命的影響下，三座世界城市也面臨著一些共同的問題。例如:未來一段時期都面臨人口結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力 (從種群構(gòu)成上看，要面對新移民人口的急劇增長;從年齡結(jié)構(gòu)上看，需應(yīng)對老齡人口迅速增加的形勢)，城市規(guī)模將進一步擴大;隨著第三次科技革命的深入發(fā)展，三座城市都需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、繼續(xù)深入改善軟環(huán)境，以重振和保持城市對高水平人才的吸引力，進而提升經(jīng)濟、科技等方面的競爭力。

因此，三座城市的中近期發(fā)展規(guī)劃也都針對上述共同問題進行了設(shè)計?？偟膩砜矗瑸榱藨?yīng)對自然環(huán)境的壓力和國際經(jīng)濟環(huán)境的挑戰(zhàn)，三市都將城市環(huán)境的改善作為規(guī)劃重點之一，這包括了自然環(huán)境的改善，如提升空氣質(zhì)量、治理水土污染、應(yīng)對氣候變化、處置自然災(zāi)害等;也包括了社會人居軟環(huán)境的改善，如解決交通擁堵、降低生活成本、發(fā)展文化設(shè)施、促進少數(shù)族裔的融入等。這些規(guī)劃，一方面能夠直接改善城市自然環(huán)境，另一方面，通過人居環(huán)境質(zhì)量的提升，也能夠在全球范圍內(nèi)吸引更多高水平人才，從而提升城市整體競爭力。

2 各城市民生領(lǐng)域科技工作內(nèi)容分析

目前，各國對“民生科技”的內(nèi)容和分類并沒有統(tǒng)一的界定;在我國，這一概念的內(nèi)容和分類也是隨著實踐工作不斷完善的。根據(jù)科技部《關(guān)于加快發(fā)展民生科技意見》文件的指導(dǎo)精神，參考各省市的有關(guān)規(guī)劃，結(jié)合世界城市的發(fā)展階段特點，本文將民生科技工作內(nèi)容分為人口健康、生態(tài)環(huán)境、公共安全、城市管理四個領(lǐng)域，對紐約、倫敦、東京的城市規(guī)劃文件及市政府主要工作內(nèi)容進行梳理，分析它們在民生領(lǐng)域科技工作的內(nèi)容、重點及特色。

2.1 紐約、倫敦、東京的民生領(lǐng)域科技工作內(nèi)容

紐約市政府在最新修訂的《紐約規(guī)劃》(2011年4月版)中列舉了10個重點領(lǐng)域，并細化出了40項具體工作重點，主要包括:①住宅與社區(qū)建設(shè):建設(shè)新的住房;為新區(qū)發(fā)展吸引融資;鼓勵可持續(xù)的社區(qū)工作。②綠地與公共空間:針對綠化不完善的社區(qū)開展高影響力的項目;建設(shè)高水平休閑公園;重新設(shè)計公共領(lǐng)域;保護城市自然環(huán)境;保障城市綠地和公共空間的長期存續(xù)。③污染土壤治理:制定方案保障污染土壤的清理和再開發(fā);為污染土壤清理開發(fā)制定激勵措施;以社區(qū)為單位增強污染土壤的修復(fù)規(guī)劃、保護教育和公共服務(wù);擴大綠色保護工程的應(yīng)用區(qū)域。④城市水道:落實水道設(shè)施的修復(fù)和升級工作;建設(shè)雨水收集與利用的設(shè)施;清理水道中的工業(yè)污染;保護與重建城市濕地、水生生態(tài)系統(tǒng)以及生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。⑤城市水供應(yīng):保障飲用水質(zhì)量;保障紐約市外部供水渠道暢通;保障市內(nèi)供水渠道暢通;提高供水系統(tǒng)效能。⑥城市運輸:完善并擴充城市交通系統(tǒng);緩解交通擁堵。⑦城市能源:優(yōu)化能源規(guī)劃;提升能源使用效率;開發(fā)清潔能源;整合能源的輸送與分配系統(tǒng)。⑧空氣質(zhì)量保護:了解城市面臨的挑戰(zhàn);降低交通廢氣排放;減少城市建筑導(dǎo)致的空氣污染;更新各項標準與管理條例。⑨固體垃圾處理:從垃圾出現(xiàn)的源頭開始降低垃圾總量;在垃圾處理過程中增強對資源的回收;提升垃圾處理系統(tǒng)的效能;減少市政府的固體垃圾排放量。⑩應(yīng)對氣候變化:降低溫室氣體排放量，跟蹤排放源;評估氣候變化的風(fēng)險;增強城市自然與人工環(huán)境的氣候適應(yīng)能力;保護公眾健康免受氣候變化的影響;增強城市對極端氣候事件的對應(yīng)能力;建立彈性社區(qū)管理機構(gòu)進行公共宣傳[1]。

在經(jīng)濟危機后的新形勢下，倫敦市政府于2011年發(fā)布了未來20年內(nèi)倫敦城市的發(fā)展規(guī)劃，從城市居民、城市空間和城市環(huán)境等角度進行了設(shè)計。在6個領(lǐng)域下，細分出了22項重點工作，包括:①城市區(qū)域:城市各區(qū)域間的平衡;工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型;綠色區(qū)域的聯(lián)結(jié)。②居民:居民的平等生存機會;健康保障;住宅保障;住宅空間與價格;居住基礎(chǔ)設(shè)施。③經(jīng)濟:就業(yè)形勢;新的經(jīng)濟增長點;擴大就業(yè)機會。④應(yīng)對天氣:減緩氣候變化;適應(yīng)氣候變化;減少浪費;治理土地污染和有害物質(zhì)排放。⑤交通運輸:整合運輸系統(tǒng);開發(fā)運輸網(wǎng)絡(luò)。⑥居住空間與城市空間:城市歷史文物保護與城市景觀設(shè)計;安全、安保與緊急避險;空氣與噪音污染治理;城市自然環(huán)境保護;都市圈生態(tài)保護[2]。

通過對倫敦市政府網(wǎng)站各欄目及欄目中具體內(nèi)容的分析，結(jié)合倫敦市官方機構(gòu)于2012年11月最新發(fā)布的城市安全規(guī)劃，可以整理出22項與民生科技有關(guān)的工作，主要包括:室內(nèi)外火警應(yīng)急、電梯安全、建筑內(nèi)漏水治理、交通安全、社區(qū)遠程服務(wù)、城市智能管理、社區(qū)安全、水污染治理、城市綠化、極端天氣應(yīng)對、就業(yè)支援、城市空間規(guī)劃、大氣污染治理、低碳能源使用、污水處理、垃圾處理、食品安全、大眾健身、酒精中毒救治、癌癥治療、心理援助、弱勢群體援助 (老年、幼兒、殘障、貧困、移民、LGBT人群)[3]。

為了促進城市的發(fā)展，東京市也頒布了一系列城市規(guī)劃和各領(lǐng)域文件。特別是2011年3月大地震后，針對災(zāi)害暴露出的問題，東京市政府修訂了城市規(guī)劃，并于2011年12月發(fā)布了最新版《走向2020年的東京》工作手冊，其中列舉了12項未來10年的城市管理工作重點，分別是:抗震建筑、防火材料、自然災(zāi)害救援、提升城市發(fā)電能力、智慧城市建設(shè)、城市自然環(huán)境優(yōu)化、城市內(nèi)外交通優(yōu)化、亞洲中心城市建設(shè)、兒童與老年的日?？醋o、就業(yè)援助、發(fā)展旅游業(yè)、全民健身[4]。

結(jié)合21世紀以來日本政府和東京政府等官方機構(gòu)發(fā)布的一些專門性規(guī)劃 (如2006年12月日本國土交通省發(fā)布的《綠化政策的現(xiàn)狀與問題》等)，對民生領(lǐng)域科技工作內(nèi)容進行整理歸納，同時以“東京都計畫”等與城市管理工作有關(guān)的關(guān)鍵詞在東京市政府官方網(wǎng)站內(nèi)進行搜索，篩選前200條內(nèi)容，可以得到出現(xiàn)頻次較高的部分內(nèi)容，依出現(xiàn)頻次排序，并將部分重復(fù)內(nèi)容進行歸類，總結(jié)得出以下25項:子女教育 (青少年教育)、城市綠化、大眾教育普及、大眾醫(yī)療保健、自然災(zāi)害防治 (地震、洪災(zāi)等)、殘疾人福利、老年人醫(yī)療保健、城市住宅空間規(guī)劃;傳染病預(yù)防、食品安全、無家可歸者的援助與管理、垃圾回收與處理、城市水系保護、全民社會福利、東京灣環(huán)境保護、就業(yè)咨詢。

民生科技工作旨在解決人民群眾最直接、最關(guān)心、最緊迫的需求，通過對三座城市民生領(lǐng)域工作內(nèi)容進一步的篩選，將部分并非直接與民眾需求掛鉤、并非以科技作為主要解決手段的工作去除，合并相似內(nèi)容，對重點內(nèi)容進行細化，對接我國現(xiàn)行的民生科技領(lǐng)域分類，可以將篩選出的民生科技重點工作整合成如表1所示的紐約、倫敦、東京民生領(lǐng)域科技工作重點內(nèi)容集合。

2.2 紐約、倫敦、東京的民生領(lǐng)域科技工作內(nèi)容特點

總體來看，紐約、倫敦、東京三座城市在民生領(lǐng)域科技工作的規(guī)劃設(shè)計的內(nèi)容與手段上，都體現(xiàn)出了一些明顯的特點。

(1)紐約:注重社會安全，推進環(huán)境修復(fù)。

在健康領(lǐng)域，紐約市根據(jù)本市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別提出要針對白領(lǐng)工作人群中多發(fā)的亞健康問題設(shè)計解決方案。在安全領(lǐng)域，除常規(guī)城市公共安全工作之外，紐約市集中了大量具有極高國際影響力的金融機構(gòu)，且城市人口密度大，為防止可能再度發(fā)生的恐怖襲擊事件，該市明確提出了檢測、防控危險品等多項重點工作;同時，針對城市部分區(qū)域人口流動性大、新移民和地下移民多等特點，紐約市也較為重視失蹤人口的登記、尋找與救助。在環(huán)境方面，紐約市的工作安排比較全面，特別強調(diào)對大氣、城市河流、土壤污染的實時監(jiān)測。在城市管理方面，紐約市注重通過縮短通勤時間、改善城市環(huán)境等手段，提升宜居程度。

(2)倫敦:保護弱勢群體，發(fā)展都市圈綠化。

總體來看，倫敦在民生科技領(lǐng)域的指導(dǎo)思想與紐約類似，即不斷改善城市軟環(huán)境、提升宜居度。在健康領(lǐng)域，倫敦市組建了專門的心理援助機構(gòu)，協(xié)助少數(shù)族裔與英語語言能力較弱的人群融入城市生活。在安全領(lǐng)域，根據(jù)倫敦市警察局2012年的報告，2009—2012年該市由于發(fā)生火災(zāi)而報警的電話數(shù)量占據(jù)各類報警電話總量的58%[5]，因此消防安全成為了倫敦市在該領(lǐng)域最為關(guān)注的工作。此外，在環(huán)境領(lǐng)域，為了更好地發(fā)揮自20世紀70年代開始全面建設(shè)的倫敦綠帶的作用，倫敦市政府特別將都市圈生態(tài)保護工作也作為重點之一。

表1 紐約、倫敦、東京的民生領(lǐng)域科技工作重點內(nèi)容集合

(3)東京:全面應(yīng)對災(zāi)害，加強智能管理。

東京市在健康領(lǐng)域工作中，強調(diào)對老齡化趨勢的預(yù)測性處置，如加強對社會問題與技術(shù)需求的預(yù)測，重視發(fā)展針對老年人的智能醫(yī)療技術(shù)與服務(wù);同時，為應(yīng)對出生率低，雙職工父母無法全天候照料小孩，而家中老人高齡化程度加劇(2010年，65歲以上人口占全市人口的23%[6])無力照料孫輩等情況的出現(xiàn)，東京市政府也推進了一系列工作，旨在利用遠程通訊、智能醫(yī)療等技術(shù)手段，為少年兒童群體提供服務(wù)。同時，東京市在安全領(lǐng)域進行了多角度的規(guī)劃，尤其是針對自然災(zāi)害發(fā)生前的監(jiān)測、信息交流與傳播、預(yù)備能源的儲備，以及針對災(zāi)害發(fā)生后的各類緊急應(yīng)對、救援等情況，設(shè)計了大量細致的工作方案。此外，由于日本島國的地理特性，東京市在城市管理領(lǐng)域強調(diào)海、陸、空的交通運輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建立體交通體系;為解決城市中心區(qū)人口密度過大、老住宅較多的問題，東京市政府特別提出要注重城市空間的合理規(guī)劃。

3 世界城市民生科技發(fā)展對北京建設(shè)世界城市的啟示

從發(fā)展方向上看，北京當前正在著力建設(shè)中國特色世界城市。研究紐約、倫敦、東京等三座公認的世界城市，學(xué)習(xí)它們的城市規(guī)劃與管理思路，預(yù)先規(guī)避世界城市建設(shè)中出現(xiàn)的問題，有助于北京市相關(guān)工作的系統(tǒng)推進、提升工作水平，對北京的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。從當前形勢上看，北京市在生態(tài)環(huán)境、城市管理、人口健康等幾個方面，也面臨著與幾座世界城市相似的一些問題，在城市規(guī)模日益擴大、國際競爭日趨激烈的形勢下，研究借鑒世界城市的先進技術(shù)與管理經(jīng)驗，能夠促進北京經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新對經(jīng)濟社會的驅(qū)動作用，促進北京市發(fā)展中幾個重點問題的解決。

3.1 強調(diào)宜居的目標設(shè)計

民生科技工作的范圍寬廣、手段多樣，且并無特定的邊界。從紐約、倫敦和東京三市的城市規(guī)劃來看，三市的民生領(lǐng)域規(guī)劃的一個顯著共同點是關(guān)注提升城市居民的居住感受。體現(xiàn)在城市發(fā)展的遠期目標上，主要表現(xiàn)為重視生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)工作，改善城市環(huán)境質(zhì)量;同時在社會發(fā)展領(lǐng)域重視與居民切身相關(guān)的各種安全保障、城市交通管控、與弱勢群體相關(guān)的支援救助等。

提升城市居民生活質(zhì)量，能夠增強現(xiàn)有居民的幸福感，提升城市發(fā)展水平，更能夠以較高的宜居程度吸引更高層次的外來移民，在國際人才競爭中占據(jù)有利地位，因此也是全面增強城市競爭力的重要手段。如倫敦市政府認為，通過提升城市宜居水平，一方面能夠吸引和留住人才、保持城市在人才方面的競爭力，另一方面有利于保持社會環(huán)境的穩(wěn)定，實現(xiàn)各方面更好的發(fā)展。

當前北京市同樣面臨大量優(yōu)秀青年人才不斷向國外流失的問題，在城市規(guī)劃與建設(shè)中，運用科技手段著力提升宜居水平、重視居民生活的幸福感，能夠顯著增強對創(chuàng)業(yè)人才，尤其是對青年人才的吸引力，促進高水平人才在北京市的安家落戶。因此，以“宜居”為民生科技工作的核心目標，是解決北京市人才外流問題的有力手段。

3.2 需求導(dǎo)向的規(guī)劃方針

在進行與民生問題有關(guān)的城市規(guī)劃時，世界城市明確以居民需求為導(dǎo)向，以事實性的調(diào)研經(jīng)驗為基礎(chǔ)，關(guān)注需求最強烈、對城市發(fā)展阻礙最大的問題，在此基礎(chǔ)上，兼顧過去工作的合理延續(xù)，形成科學(xué)系統(tǒng)、重點突出、持續(xù)性強的城市民生規(guī)劃。

從規(guī)劃的制定依據(jù)上看，世界城市發(fā)展規(guī)劃的制定方式與居民實際需求緊密相關(guān)，并通過有效手段收集、分析居民需求。如倫敦市在城市安全三年規(guī)劃的制定過程中，首先對2009—2012年全市居民報警的數(shù)量和原因進行了統(tǒng)計分析，指出火警經(jīng)常威脅城市居民的正常生活，因此判斷居民在消防領(lǐng)域的安全需求最為強烈，并根據(jù)這一分析著重在消防領(lǐng)域制定了一系列技術(shù)措施。

從規(guī)劃重點看，世界城市首先關(guān)注自身最急需解決的各項問題。針對近期面臨的主要問題，東京市受到地震災(zāi)害影響的頻度高、危害大，因此格外關(guān)注全方位提升城市監(jiān)測、抗震、避險、救災(zāi)等各環(huán)節(jié)的工作水平;倫敦市近年來少數(shù)族裔移民數(shù)量迅速增多，城市現(xiàn)有的處置方案難以滿足新移民各項需求，因此為維護城市原有居民的安全感并提升新移民的生活質(zhì)量，在社區(qū)公共安全、城市智能管理及針對新移民的各項生活援助等方面著重進行了設(shè)計;同樣針對移民，紐約市則更加重視保障城市公共安全，明確提出加強危險品控制、更好地進行失蹤人口登記等。

在過去工作成果與當前需求對接的角度，針對一些推進時間較長、取得成果較好的工作，世界城市都根據(jù)城市發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，不斷進行細節(jié)調(diào)整，以保持長期方針的穩(wěn)定。如東京市的城市垃圾分類處理及資源化再利用工作，倫敦市的都市綠化圈環(huán)境修復(fù)與保護工作，紐約市的屋頂綠化工作等，在今后一段時間的城市規(guī)劃中也繼續(xù)占有重要地位。對這些工作，各市均很注意從工程性成果中總結(jié)技術(shù)方面的經(jīng)驗，對接需求及民眾反饋，不斷改進工作手段，實現(xiàn)科技創(chuàng)新成果推廣進行工程實踐、再提煉科技創(chuàng)新成果的循環(huán)。

反觀北京市，近年來在民生領(lǐng)域進行了大量工作，也同樣擁有高度集聚的科技資源和雄厚的創(chuàng)新實力。然而，倘若不能將民眾的需求作為整體管理工作和長期規(guī)劃設(shè)計的核心導(dǎo)向，就無法進一步增強民生科技工作的系統(tǒng)性，現(xiàn)有的工作成果與民眾需求也會出現(xiàn)對接不暢等問題。因此，以需求為導(dǎo)向梳理、設(shè)計和管理民生科技整體工作，將是本市以世界城市為參考，提升民生科技工作的可持續(xù)發(fā)展水平的重要方向。

3.3 資源整合的工作機制

在工作機制上，世界城市對政府相關(guān)主管部門的責任劃分十分明確;更重要的是，三市都重視對政府外部資源的整合，從各個角度解決民生發(fā)展的關(guān)鍵問題。

世界城市在機制設(shè)計上，對技術(shù)方案進行細致分解，強調(diào)科技研究與工程應(yīng)用的緊密結(jié)合。如紐約市在20年規(guī)劃中，提出了10大領(lǐng)域重點工作，進而拆分為40項具體工作目標，再針對目標劃分出工作層次和方向，最后從技術(shù)、工程、人財物力保障、政策支持等多個方面對每一項目標的每一個層次進行分解，最終形成410個工作點，其執(zhí)行年限細致劃分到每一年，并明確責任部門與資金來源;對每一項工程中包含的技術(shù)手段，也進行了清晰的劃分，明確責任人。

在資源整合方面，為解決居民需求，世界城市有效利用政府、社會組織、民間團體及企業(yè)市場等各方面的資源，采取形式多樣的方式解決重點問題。如東京市為提高應(yīng)對地震等自然災(zāi)害的能力，不僅單純設(shè)計地震預(yù)測、應(yīng)急救災(zāi)等直接的預(yù)測與處理手段，更從建筑設(shè)計的防震、建筑材料的防火、社會組織的救援網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及東京市自給發(fā)電能力提升等多個角度進行配套設(shè)計，結(jié)合使用技術(shù)工程、社會組織建設(shè)、規(guī)劃政策等形式，整合資源達成目標。

從北京市的情況看，目前還存在方向性的規(guī)劃文件與操作性的工程措施結(jié)合不夠緊密的問題，尤其是科技管理部門出臺規(guī)劃中對民生科技工作整體方向的把控，尚未完全與其他職能部門所負責的民生領(lǐng)域科技具體工程與措施相結(jié)合。因此，汲取世界城市在機制設(shè)計和資源整合方面的經(jīng)驗，在民生科技工作內(nèi)容的統(tǒng)籌整合方面不斷進行體制機制創(chuàng)新，將為北京市的民生科技發(fā)展提供極大助力。

[1]Government of New York City．A Greener，Greater New York[R]．New York:Government of New York City，April 2011．

[2]Government of London．The London Plan:Spatial Development Strategy for Greater London[R]．London:Government of London，July 2011．

[3]倫敦市政府官方網(wǎng)站[R/OL]．Government of London．London Safety Plan 2013－2016:Pre-consultation Draft for Stakeholder Engagement[R]．November 2012．http://london．gov．uk/sitemap，2013 －1 －7．

[4]東京都知事本局計畫調(diào)整部計畫調(diào)整課．2020年の東京[R]．東京:東京都知事本局，2011－12．

[5]Government of London．London Safety Plan 2013 －2016:Pre － consultation Draft for Stakeholder Engagement[R]．November 2012．

[6]國立社會保障·人口問題研究所．日本の將來推計人口[R]．東京:國立社會保障·人口問題研究所，2006－12．