美國福利之困

|文 ·本刊記者 朱泰

站在人道主義的立場，為貧困者提供援助，讓他們在拮據(jù)的絕望中看到希望，但也不能提供太多的福利，這會使他們怠惰而不參與社會貢獻(xiàn)

梅麗莎的兒子出生于2008年，這位母親單身、失業(yè)、無家可歸。美國福利制度帶給這位急需幫助的母親一線生機：她將每月收到478美元現(xiàn)金和價值367美元的食品券。另外，還能以131美元的低價租賃一套位于波士頓的兩居室公寓。上述福利資助再加上公共醫(yī)療，意味著美國納稅人每年為梅麗莎提供33,000美元的援助。

梅麗莎用這些錢去上大學(xué)，并獲得學(xué)士學(xué)位。她不想再領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金了。在被救濟(jì)的人士中，梅麗莎算是要強的那一類。“我知道的許多受助于福利系統(tǒng)的人，是不愿找工作或接受教育的。”接受救濟(jì)的生活當(dāng)然不可能奢侈，但至少算溫飽。梅麗莎自己也承認(rèn)，如果不是她和兒子的現(xiàn)金援助近期屆滿，她寧愿繼續(xù)接受救濟(jì)而不是去麥當(dāng)勞找一份工作。

工作還是不工作

政策制定者們一直在爭論，優(yōu)渥的福利在何種程度上阻礙了就業(yè)。顯然，在貧窮國家的情況是，要么工作要么餓死，人們工作時間越長，作為回報得到的糧食越多，或者加工趕出來的產(chǎn)品越多。而在富裕國家，情況就有所不同，先進(jìn)發(fā)達(dá)的社會制度不允許任何人過著與“富裕”不相符的窮日子。然而，這種制度是很難設(shè)計的，福利國家必須平衡欲望與基本需求。站在人道主義的立場，為貧困者提供援助，讓他們在拮據(jù)的絕望中看到希望，但也不能提供太多的福利，這會使他們怠惰而不參與社會貢獻(xiàn)。

美國上次大規(guī)模福利改革發(fā)生在1996年，時任總統(tǒng)是比爾·克林頓，國會的主導(dǎo)黨派是共和黨。1996年的福利制度改革設(shè)定了領(lǐng)取現(xiàn)金福利的時限，更嚴(yán)格規(guī)定申領(lǐng)救濟(jì)的條件，迫使那些身強力壯的勞動力出去找工作。改革效果十分顯著。領(lǐng)取貧困家庭臨時救助（TANF，現(xiàn)金形式的福利，是美國社會救助體系的核心與基礎(chǔ)）的人數(shù)從1996年的每月1,230萬人下降至2012年的每月410萬人，此外，單身母親的就業(yè)率大幅上漲。

雖然現(xiàn)在美國的福利比十幾年前差了，但對福利滋生懶惰的擔(dān)心依然存在。共和黨人、國會的預(yù)算大師保羅·瑞安認(rèn)為，美國的福利安全網(wǎng)有可能成為“讓人產(chǎn)生依賴和自滿的溫床”。自由主義智囊團(tuán)卡托研究所最近做了一項研究，以一位有兩個孩子的失業(yè)的單身母親為對象，調(diào)查這樣的個體在美國不同州可能會得到的七種福利的總和：TANF、食品券、醫(yī)療補助、公用事業(yè)援助、住房援助、緊急糧食援助以及母嬰童計劃。結(jié)果顯示州與州之間差異巨大。同一位母親，在最多的夏威夷能得到價值49,175美元的福利，在最少的密西西比州則只能得到16,984美元援助。

研究報告的作者邁克爾·坦納和查爾斯·休斯認(rèn)為，福利太過慷慨。在美國50個州中，39個州給單身母親提供的援助多于一名秘書的工資；11個州提供的援助多于第一年工作的教師的薪水。邁克爾·坦納說，對于許多美國人而言，不工作是一個“理性的選擇”。

持反對意見的人也舉出了實例。首先，大多數(shù)的人并不能收到全部的應(yīng)該享受的福利。例如，只有15%的人接受TANF的同時還能收到住房福利。這兩項都是占比很大的重要組成部分。邁克爾·坦納解釋，的確如此，因為通常申請福利的人太多，等待的名單太長，往往長期失業(yè)的人更有可能申請到。

其次，如果比較工作和福利的回報率，卡托研究所的報告也未能給出最具有說服力的帳單，因為即使受助者已經(jīng)找到了工作，許多福利依然會不斷打入他們的賬號。左傾智庫預(yù)算和政策優(yōu)先中心（CBPP）的數(shù)據(jù)顯示，在2011年，大約86%的工薪家庭的兒童接受醫(yī)療補助；很多父母健康的、有孩子的家庭領(lǐng)取食品券。

亂麻般的福利政策

想要計算每個美國人實際能收到多少福利是非常困難的，因為系統(tǒng)的復(fù)雜程度令人難以置信?？ㄍ醒芯克膱蟾姘?26個聯(lián)邦政府的反貧困計劃，72個為個人提供現(xiàn)金或?qū)嵨锏捻椖?。如果以州為單位調(diào)查，涉及到的項目會更多。

美國福利體系的某些部分其實已經(jīng)沒有多大意義了。例如，食品券方案由農(nóng)業(yè)部主管，并不是因為農(nóng)業(yè)與食品之間的邏輯關(guān)系，但因為美國國會不久前把食品券歸到農(nóng)業(yè)補貼中，這樣城市和農(nóng)村的國會議員才會給對方投贊成票。另外還有不少政策是政治妥協(xié)的結(jié)果，因此政策的制定本就無理可尋。

1996年的社會福利改革使得有勞動能力的失業(yè)者更難申請到失業(yè)救濟(jì)金；另一方面，申請殘障認(rèn)定的美國人的數(shù)量快速上升。2013年7月，大約890萬殘疾人士收到平均每月1,130美元的社會保障信托基金。這一數(shù)字從1960年的45萬上升到1996年的440萬。金融危機之后，許多美國人失去了工作，殘障索賠再次飆升。最常見的索賠原因是“肌肉-骨骼問題”和精神問題，比較常見的病癥是：背部問題與精神抑郁。

是這些疾病變得更為常見了嗎？上述兩項疾病都是難以核實的。俄克拉荷馬州的共和黨預(yù)算參議員湯姆·科伯恩是位執(zhí)業(yè)醫(yī)師，他對此表示懷疑?！拔覀兛吹胶芏嗟那闆r下，30%或40%的人根本不應(yīng)該被認(rèn)定為殘障。”“至少有三分之一的獲得殘障補助的人是能夠工作的。作為一名醫(yī)生我收到過100個這樣的案例。這就是一個笑話。這些人一個接一個地?fù)Q律師，直到最終獲得批準(zhǔn)?！?/p>

事實上，往往很難判斷索賠人究竟病得多嚴(yán)重。例如，一位經(jīng)歷了車禍的公交車司機稱自己有持久性眩暈，不能繼續(xù)工作，因此需要領(lǐng)取食品券。申請被駁回后，她抱怨說：“他們總說我的條件不夠嚴(yán)重，僅僅是不舒服而已。我要說：‘這事發(fā)生在我的身上，你怎么知道到底什么感覺？’”她補充說：“有時我覺得審批者總是讓人們感到申請無望，最好大家干脆放棄。”

福利申請與審批都存在不確定性因素，這使美國的福利體系繁復(fù)且效率低下。福利國家對居民的責(zé)任，是民生的根本；福利也是一把雙刃劍，帶人們走出貧困的同時也帶來了懶惰。究竟應(yīng)該把有限的福利提供給“最需要的人”還是給“有需要的人”，本身就是一道難題。

好制度一個就夠了

所得稅抵減制度（EITC）恐怕是美國聯(lián)邦政府頒布的唯一一項能促進(jìn)就業(yè)的福利制度。根據(jù)這一制度，低薪工人能得到一定程度的稅收減免。例如，只要收入能達(dá)到9,600美元，有一個孩子的單身母親將獲得每年最多3,250的減免額度。這位母親的年收入9,600-17,500美元之間時，最高減免額度不變；年收入超過17,500美元，則不能繼續(xù)享受該政策。

EITC被共和黨和民主黨雙雙贊成，也被認(rèn)為是成功的政策。CBPP估計，EITC和與之相似的兒童稅收抵免制度，在2011年讓940萬美國人擺脫了貧困。EITC的另一個很特別的作用是：為了維持在減免額度之內(nèi)，低薪人群小心翼翼地不多賺一美元。

越來越多的各式福利政策讓問題復(fù)雜化。低薪人群增加的同時擴(kuò)大了這一水平的收入規(guī)模，效益正逐步減弱。在2012年，美國國會預(yù)算辦公室（CBO）分析了福利政策對有一個孩子的單身母親的影響（賓夕法尼亞州）。當(dāng)這位母親的收入超過23,000美元時，她會失去食品券和聯(lián)邦住房援助；收入超過4,900美元，她會失去TANF。根據(jù)國會預(yù)算辦公室的計算，她的有效邊際稅率范圍能達(dá)到17%到95%，計算還不包括醫(yī)療補助和其他常見福利。

OECD國家老人與遺屬福利支出

北歐的福利國家的政策是提供給所有“有需要的人”，而美國的福利體系則希望提供給“最需要的人”。在許多其他較為富裕國家，公共醫(yī)療或許不完善，但提供給所有人；在美國，它提供給老年人或者身無分文的人們。因此，對65歲以下的美國人而言，有一種不合常理的風(fēng)險是，加薪意味著失去健康保險。奧巴馬的醫(yī)療改革補貼像滾雪球一樣越過越大。從明年起，收入達(dá)到貧困水平138%的人都能獲得公共醫(yī)療，收入達(dá)到貧困水平400%的人群將獲得健康保險資助。

對于國家的錢應(yīng)當(dāng)怎樣花，共和黨人通常要削減扶貧計劃，民主黨則要擴(kuò)大。共和黨人希望在食品券上分一杯羹，因此這一部分的支出自2008年以來翻了一番；醫(yī)療補助的增加則是奧巴馬在預(yù)算中硬擠出來的。

很少聽到要簡化美國福利制度的聲音。英國正試圖把多種福利制度融為一體，降低準(zhǔn)入門檻讓任何個人都可能領(lǐng)到。德國失業(yè)率下降的原因部分是因為一站式失業(yè)、就業(yè)服務(wù)。即使它的追隨者也很難了解它如何運作，美國卻仍然堅持運用如此復(fù)雜的系統(tǒng)。

一套簡單的、鼓勵就業(yè)的福利體系是符合美國社會利益的。美國人在找到工作時往往自動地停止領(lǐng)取福利。這可能是因為該系統(tǒng)迫使他們必須重新提交申請，而重新申請將是一個冗繁的過程。另外，人們對于能養(yǎng)活自己覺得驕傲。