以發(fā)展為目標(biāo)的移民補(bǔ)償安置關(guān)系解析

黃廷政，段躍芳

(1.三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北宜昌 443002;2.三峽大學(xué)水庫移民研究中心，湖北宜昌 443002)

一、從移民案例說起

在水庫移民安置之后，由于諸多原因，許多移民通過信訪要求解決面臨的問題。大多數(shù)情況下信訪者的訴求都是超越現(xiàn)有政策框架的。而承擔(dān)移民責(zé)任的地方政府在現(xiàn)有政策框架下往往無力解決這些問題，所以要求政策上的突破，將相關(guān)訴求納入新的(突破后的)政策范圍，從而實(shí)現(xiàn)問題的解決。

表1是某年三峽庫區(qū)某縣對(duì)信訪突出問題的匯總，八個(gè)信訪突出問題中只有一個(gè)屬于政策內(nèi)訴求，其他均需要通過政策突破來解決。其中的門面房安置問題最容易解釋與理解，搬遷前，城鎮(zhèn)居民有門面維持生計(jì)，雖然按照搬遷合同補(bǔ)償了門面房，但搬遷后城市經(jīng)濟(jì)發(fā)生變化，不同地段的地租差異較大，加上庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，補(bǔ)償?shù)拈T面無論是自己經(jīng)營還是出租，都商氣不足，導(dǎo)致收入下降。因此采用門面安置的移民戶屢屢上訪，其安置穩(wěn)定成為該縣突出信訪問題之一。該縣針對(duì)該問題的解決思路是:一是加大庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度，增加居民購買力;二是通過中介評(píng)估，由政府一次性購買居民門面房，從根本上化解該信訪問題。門面房問題實(shí)際上是對(duì)原來的安置補(bǔ)償方案進(jìn)行調(diào)整的問題，因此需要在政策上進(jìn)行突破，否則就沒有評(píng)估、回購的依據(jù)。

因此對(duì)于這種信訪訴求，有兩種理解與解決問題的基本思路:一種思路是，移民補(bǔ)償安置政策(包括后期扶持)已經(jīng)全部落實(shí)，因此新的問題不屬于移民補(bǔ)償與安置的范圍，即使要解決也應(yīng)該尋求其他途徑，例如民政、扶貧、社會(huì)保障等途徑。第二種思路則是，新的問題仍然屬于移民補(bǔ)償與安置的范疇(包括后期扶持)。筆者這里并不對(duì)具體信訪問題進(jìn)行討論。只是試圖通過該縣信訪案例說明:實(shí)務(wù)中的一些突出問題的解決需要政策突破，通過制度創(chuàng)新將移民實(shí)踐中的諸多問題納入移民范圍之內(nèi)，實(shí)際上很多信訪問題是按照第二種思路處理的。

表1 三峽庫區(qū)某移民縣移民信訪突出問題表(據(jù)某縣移民局)

二、兩種思路的理論探析:完全契約與不完全契約

因工程引起的移民往往被當(dāng)作工程的一個(gè)組成部分，計(jì)算移民損失并給予補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用由工程業(yè)主承擔(dān)，作為工程成本的組成部分，而工程業(yè)主有盡量少補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。不同類型的工程由于自身的特點(diǎn)，補(bǔ)償?shù)闹饕卣饕灿兴煌?，例如城市發(fā)展擴(kuò)大中對(duì)城郊土地的補(bǔ)償，主要通過貨幣補(bǔ)償加住房補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn);道路等交通建設(shè)中，需要補(bǔ)償?shù)耐恋嘏c房屋也較少;而水庫淹沒呈片狀，土地淹沒較多，而且淹沒土地比較肥沃，因此生產(chǎn)安置任務(wù)較重［1］。我國征地補(bǔ)償安置中問題較多的也是水庫項(xiàng)目。

由于上節(jié)案例中主要屬于政策突破，這種突破實(shí)際上可以看作對(duì)過去所形成的移民補(bǔ)償安置合約的調(diào)整。由于移民補(bǔ)償安置的契約特征，因此從契約的完全程度理解移民補(bǔ)償關(guān)系是有意義的。契約實(shí)際上是一組承諾的集合，這些承諾是簽約方在簽約時(shí)作出的，并且預(yù)期在未來(契約到期日)能夠被兌現(xiàn);而完全契約是指這些承諾的集合完全包括了雙方在未來預(yù)期的事件發(fā)生時(shí)所有的權(quán)利和義務(wù);而不完全契約則是由于簽約方在事前對(duì)未來所作的預(yù)期僅僅是基于雙方的主觀評(píng)估，從而不能在事先對(duì)未來情形做完全預(yù)計(jì)，實(shí)際的契約很多是不完全的［2］。契約理論考慮的核心問題有兩個(gè)，一是不對(duì)稱信息下的收入轉(zhuǎn)移，二是不同風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度的當(dāng)事人之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。完全契約與不完全契約的根本區(qū)別在于:前者在事前規(guī)定了各種或然狀態(tài)下當(dāng)事人的權(quán)利和責(zé)任，因此重心是事后監(jiān)督;不完全契約則主要考慮事后通過再談判來解決問題，重心是事前對(duì)再談判等活動(dòng)進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)或制度安排。不完全契約理論深化了我們對(duì)現(xiàn)實(shí)的理解與把握程度，并探討通過法律干預(yù)、賠償、治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)、履約等多角度處置與治理不完全契約所帶來的問題，以提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率［3］。

早期不完全契約理論由于存在理論基礎(chǔ)不牢固等問題，在有關(guān)批評(píng)之下，自身也在進(jìn)一步發(fā)展。哈特和莫爾等從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在競爭環(huán)境下契約具有參照點(diǎn)效應(yīng)，因此固定價(jià)格可以給當(dāng)事雙方帶來更高的期望利潤，這被稱為第二代不完全契約理論［4］。

近年來，我國學(xué)者對(duì)移民補(bǔ)償安置的合約關(guān)系進(jìn)行了一定研究，如沈際勇從合約角度，探討真實(shí)世界的水庫移民補(bǔ)償合約是怎樣的，為什么不完善以及如何完善，沈際勇還區(qū)分了前期補(bǔ)償合約與后期扶持等協(xié)助補(bǔ)償合約，并從交易費(fèi)用角度探討了實(shí)際合約的特點(diǎn)［5］。魏珊、余江根據(jù)契約理論，以安置控制權(quán)為研究對(duì)象，探討移民安置效率與控制權(quán)的關(guān)系，值得指出的是，魏珊把整個(gè)移民安置過程都視為一個(gè)不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)邊際調(diào)整的契約集合，而不是以搬遷或某個(gè)時(shí)間點(diǎn)為標(biāo)志，由此把移民合約視作確定的;這種解讀把移民安置視為一個(gè)開放的談判過程，與移民實(shí)際有一定距離，但由于把搬遷后的政策調(diào)整等包含在內(nèi)，增加了對(duì)移民實(shí)踐的解釋性［6］。例如，上節(jié)案例中的上訪可以看作移民追逐控制權(quán)的活動(dòng)，并以提出新要求為具體目標(biāo)。

根據(jù)我國移民政策，大中型水利水電項(xiàng)目的移民由地方政府負(fù)責(zé)，即由地方政府先與業(yè)主協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及具體金額，然后地方政府再與移民協(xié)商，因此實(shí)際移民安置中與移民相對(duì)應(yīng)的主體是地方政府，業(yè)主只負(fù)責(zé)承擔(dān)移民補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。根據(jù)上節(jié)案例，所推導(dǎo)出的兩種思路實(shí)際上反映了對(duì)移民補(bǔ)償安置關(guān)系的兩種解讀，一種是把移民關(guān)系視作事先經(jīng)過協(xié)商后確定一份完全合同(集合)，如在城郊征地移民中，其征地補(bǔ)償關(guān)系主要屬該種合約類型，即通過與移民簽訂合約，確定地方政府或者項(xiàng)目業(yè)主與移民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其后一般不作調(diào)整。

而在水利水電建設(shè)中出現(xiàn)的水庫移民，由于生產(chǎn)安置任務(wù)重，移民類型復(fù)雜，移民人數(shù)較多，因此魏珊所描述的移民安置過程中的調(diào)整可能出現(xiàn)，特別是在大型水庫移民中調(diào)整可能更多。因此，把移民補(bǔ)償安置關(guān)系確定為完全契約還是不完全契約，有著完全不同的意義。

如果視作完全契約，則移民不能超出原合約提出新的要求，因此原合約的約束是硬的、不可調(diào)整的;即使確實(shí)有少數(shù)問題通過移民上訪等途徑提出調(diào)整要求，可視其為移民以外的問題，比如通過一般的社會(huì)保障、扶貧等途徑解決。如果視作全開放的，那么則整個(gè)移民安置又可能失去其嚴(yán)肅性，我們假設(shè)一種情形，移民搬遷后又提出額外要求，那么原先合約則失去意義，雖然這種情形在實(shí)踐中很少發(fā)生，但也確實(shí)有很多移民上訪提出的要求被否決，因此需要將移民安置調(diào)整納入移民補(bǔ)償關(guān)系之內(nèi)。另外，如果把移民安置過程完全視作開放的，不僅不能對(duì)移民安置本身進(jìn)行約束，實(shí)際上也可能由于頻繁的調(diào)整而導(dǎo)致補(bǔ)償安置是低效率的。

從我國大中型水庫移民政策來看，判斷水庫移民補(bǔ)償安置關(guān)系實(shí)際上有兩個(gè)維度，一個(gè)是以移民補(bǔ)償合同及各種安置政策為框架，這樣實(shí)際上構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)完全的移民補(bǔ)償安置合同。從實(shí)踐來看，由于水庫移民非常復(fù)雜，因此國外學(xué)者也曾指出此種維度可能存在的問題，如Downing和Garcia－Downing從心理－社會(huì)－文化損失角度，分析了補(bǔ)償安置的五種錯(cuò)誤，即“賠償就夠了”(只注重貨幣補(bǔ)償)、“嚴(yán)格承諾”(忽視風(fēng)險(xiǎn)、限制移民的未來權(quán))、“歸咎于移民”(問題源于移民利用機(jī)遇的失敗)、“移民結(jié)束”(安置項(xiàng)目或工程項(xiàng)目完成則移民安置結(jié)束)、“另外有人支付(負(fù)責(zé))”(責(zé)任不清晰)［7］;其中的“嚴(yán)格承諾”即以完全合約為基礎(chǔ)，業(yè)主僅需按照事先承諾，嚴(yán)格履行已經(jīng)簽訂的補(bǔ)償協(xié)議，不承擔(dān)移民是否實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)與發(fā)展目標(biāo)的責(zé)任。

另一個(gè)維度是以水庫移民的“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的最終政策目標(biāo)“致富”(即發(fā)展)為基準(zhǔn)，未能實(shí)現(xiàn)致富目標(biāo)的則視作需要調(diào)整的不完全契約，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)致富目標(biāo)的則視原合約為不需調(diào)整的完全契約。

作為不完全契約，則有關(guān)移民主管部門可能需要繼續(xù)通過政策或(和)其他方式對(duì)移民進(jìn)行“追加”補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展致富的目標(biāo)。

如果以是否致富為標(biāo)準(zhǔn)判斷合約類型，雖然在邏輯上可以成立，但在實(shí)踐中需要解決許多問題，例如首先要根據(jù)安置效果對(duì)移民進(jìn)行分類等，本文暫不討論這方面的內(nèi)容，主要從理論上關(guān)注由此而能夠推衍出的水庫移民補(bǔ)償安置問題的解決前景。

三、補(bǔ)償?shù)扔诎仓眠€是補(bǔ)償是安置的一部分

水庫移民的難點(diǎn)實(shí)際上與移民補(bǔ)償和工程的關(guān)系有關(guān)。De Wet曾總結(jié)了對(duì)“為什么移民安置經(jīng)常出錯(cuò)”問題的兩種寬泛的回答:“投入不足”、“內(nèi)生的復(fù)雜性”;其中復(fù)雜性是指安置過程中出現(xiàn)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、機(jī)構(gòu)等多種因素的復(fù)雜的相互作用，是線性基礎(chǔ)的理性規(guī)劃方法所無法預(yù)測(cè)、無法檢驗(yàn)的，因此移民政策面臨在計(jì)劃與決策中支持真正的廣泛參與與開放式思維的挑戰(zhàn)［8］。

由工程導(dǎo)致的移民一般的補(bǔ)償安置的邏輯框架如圖1所示(圖中虛箭頭表示存在不確定性)。

圖1 損失補(bǔ)償一般邏輯框架

De Wet的“移民安置為什么經(jīng)常出錯(cuò)”的問題實(shí)際上可以表述成:既然對(duì)移民淹沒損失進(jìn)行了補(bǔ)償，為什么還有這么多問題?而傳統(tǒng)的補(bǔ)償邏輯是:工程成本(移民損失補(bǔ)償)→移民安置，先根據(jù)移民淹沒損失計(jì)算補(bǔ)償?shù)目偨痤~及實(shí)物(我國主要為土地等生產(chǎn)資料，如案例中的門面房補(bǔ)償)，如果實(shí)際損失的計(jì)量不充分，則補(bǔ)償實(shí)際上只是損失的一部分。

如圖2所示，在圖1基礎(chǔ)上對(duì)安置部分進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)分(圖中虛箭頭表示存在不確定性)。首先計(jì)算損失，然后等量計(jì)算補(bǔ)償，再確定具體的補(bǔ)償方式，具體補(bǔ)償方式實(shí)際上屬于安置問題，如現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償(如土地、其他生產(chǎn)資料等)以及各種工程項(xiàng)目適用的移民政策安排等，從而構(gòu)成了一個(gè)如契約的補(bǔ)償框架，在這一框架中，安置等于補(bǔ)償，而生產(chǎn)安置實(shí)際是補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)組成部分。

圖2 安置等于補(bǔ)償?shù)倪壿嬁蚣?/p>

我國一般把以“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)原功能”所進(jìn)行的移民投資列作補(bǔ)償范圍［9］。在我國，安置實(shí)際上是以補(bǔ)償為基礎(chǔ)，對(duì)移民搬遷及搬遷后的生產(chǎn)生活所做出的一定安排。安置應(yīng)該是移民與移民責(zé)任主體之間共同做出的，在我國主要通過安置規(guī)劃確定移民責(zé)任主體(如地方政府)的相關(guān)義務(wù)，并不需要對(duì)移民自身的義務(wù)作出界定，如移民怎樣建房，除了宅基地的安排，對(duì)具體房屋的設(shè)計(jì)等是不需要規(guī)定的，由移民自己作主。在水庫移民研究中經(jīng)常把補(bǔ)償與安置作為同義語使用。另外，我國習(xí)慣使用補(bǔ)償而非賠償這一概念，本文不討論兩個(gè)概念的差異，將補(bǔ)償與賠償?shù)韧瑢?duì)待。由于補(bǔ)償是針對(duì)損失而言，因此從數(shù)量關(guān)系上看，補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值應(yīng)等于損失的價(jià)值，當(dāng)然這里對(duì)損失及補(bǔ)償存在一個(gè)計(jì)價(jià)問題，實(shí)際補(bǔ)償?shù)牟蛔銌栴}主要針對(duì)未能對(duì)損失進(jìn)行充分估價(jià)并補(bǔ)償?shù)那樾危鸵园l(fā)展為目標(biāo)而界定的補(bǔ)償不足以支撐發(fā)展的實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)償不足含義完全不同。具體補(bǔ)償?shù)男问娇赡苁嵌鄻拥?，有貨幣補(bǔ)償有非貨幣補(bǔ)償，非貨幣補(bǔ)償中，有住房的補(bǔ)償(如城郊移民往往會(huì)提供一定標(biāo)準(zhǔn)住房)，有土地補(bǔ)償(如農(nóng)業(yè)安置)。因此，安置活動(dòng)主要針對(duì)生產(chǎn)資料的損失補(bǔ)償而言，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)搬遷后的移民生產(chǎn)恢復(fù)與發(fā)展的目標(biāo)?，F(xiàn)金補(bǔ)償可以看作是安置的特殊形式，所以，在損失可以充分估價(jià)的條件下，傳統(tǒng)補(bǔ)償框架下安置與補(bǔ)償是等價(jià)的，也是與損失等價(jià)的。

傳統(tǒng)補(bǔ)償框架下安置與補(bǔ)償?shù)葍r(jià)，是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)闹黧w是工程業(yè)主，工程業(yè)主有補(bǔ)償移民損失的義務(wù)，該框架也隱含了這樣一個(gè)邏輯:不應(yīng)該超出損失的范圍進(jìn)行補(bǔ)償。該框架實(shí)際是工程成本收益分析的一個(gè)部分，因此移民問題成為工程問題的一個(gè)部分。但是，僅僅通過對(duì)損失進(jìn)行補(bǔ)償能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)(我國的政策表述為逐步能致富)?這本身就需要在具體工程項(xiàng)目的移民規(guī)劃與實(shí)施中認(rèn)真對(duì)待。

以我國水庫移民中對(duì)農(nóng)業(yè)安置的土地補(bǔ)償為例，一般是按照一個(gè)地區(qū)(主要是一個(gè)鄉(xiāng)或一個(gè)村的范圍內(nèi))人均耕地占有量來給予補(bǔ)償，我國2006年修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》明確規(guī)定:農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但這樣的補(bǔ)償完成之后，如果完全依賴于糧食種植，大多數(shù)移民很難實(shí)現(xiàn)致富的目標(biāo)。因此，面對(duì)水庫移民補(bǔ)償安置的問題，我們實(shí)際上應(yīng)該認(rèn)真反省的是:即使實(shí)現(xiàn)了充分的補(bǔ)償，仍然可能不能實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展的目標(biāo)。

理論上需要把移民發(fā)展與移民損失補(bǔ)償作為兩個(gè)既關(guān)聯(lián)又獨(dú)立的問題對(duì)待，并以發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)審視補(bǔ)償問題，在承認(rèn)補(bǔ)償未必能夠支撐發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上，通過評(píng)估，對(duì)僅僅補(bǔ)償不足以支撐發(fā)展的那部分移民，則應(yīng)該在安置中超越損失補(bǔ)償做出更多的足以推動(dòng)發(fā)展的安排。此時(shí)，補(bǔ)償是安置的一部分，如圖3所示(圖中虛箭頭表示存在不確定性)，其他安置的投入來源，圖中用問號(hào)(?)表示(本文第四部分有簡要討論)。

圖3 補(bǔ)償是安置的一部分的邏輯框架

圖3和圖2有如下區(qū)別:一是移民發(fā)展的投入不同，圖3要多于圖2。第二，更主要的是，圖2如果要實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展，需要在安置及移民恢復(fù)發(fā)展中進(jìn)行新的調(diào)整，特別是需要不斷進(jìn)行政策突破(如本文第一部分中的案例所示);而圖3則在進(jìn)行移民安置規(guī)劃時(shí)自覺以發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為安置目標(biāo)，相較以原樣恢復(fù)目標(biāo)，需要政策突破并以該種突破為移民規(guī)劃的前提。第三，圖3實(shí)際上才是真正以移民發(fā)展為目標(biāo)的，因?yàn)槿绻麅H僅補(bǔ)償不能實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，則應(yīng)額外補(bǔ)償;圖2實(shí)際上是以損失補(bǔ)償為目標(biāo)，發(fā)展問題在后期(搬遷后)考慮。第四，圖2中安置與補(bǔ)償是等價(jià)的(現(xiàn)金補(bǔ)償是特殊安置活動(dòng))，所以在概念上補(bǔ)償與安置實(shí)際上是同義語，從價(jià)值角度看，如果考慮損失計(jì)量的困難，如無形損失往往因無法計(jì)算而未作補(bǔ)償，那么安置等于補(bǔ)償，安置小于或等于損失;而圖三則把補(bǔ)償視作安置的一部分，以能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)為基準(zhǔn)，從價(jià)值上看，全部安置大于或等于補(bǔ)償。第五，由于圖2是在移民后期考慮發(fā)展問題，因此原先的補(bǔ)償(如土地補(bǔ)償、門面房補(bǔ)償?shù)?可能是低效的，而調(diào)整可能造成原先移民投入的無效;實(shí)踐中出現(xiàn)的二次移民是調(diào)整的典型形式，原先移民的房屋投入，成為無效或低效投入。而如果在移民規(guī)劃階段就考慮移民發(fā)展問題，這樣的調(diào)整會(huì)少得多，因此移民投資的效率會(huì)高得多。第六，從投入上看，圖2中移民是工程的一部分，而圖3中，移民既是工程的一部分，但又是一個(gè)目標(biāo)明確的獨(dú)立的發(fā)展項(xiàng)目，移民和工程是交叉的。關(guān)于第六點(diǎn)，我們下面專門用一個(gè)小節(jié)來進(jìn)行分析。

四、從移民投入上看，移民是與工程交叉的獨(dú)立發(fā)展項(xiàng)目

我國的開發(fā)性移民政策在實(shí)質(zhì)上就是把移民作為一次發(fā)展的機(jī)會(huì)，開發(fā)性移民概念也因此成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)［10］。開發(fā)性移民實(shí)際上也是世界銀行、世界大壩委員會(huì)、亞洲開發(fā)銀行等國際組織的政策要求，如世界銀行2001年頒布的操作手冊(cè)(op4.12)中規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)把移民活動(dòng)作為可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃來進(jìn)行設(shè)計(jì)與實(shí)施”①。世界銀行專家Cernea也認(rèn)為，單獨(dú)依靠補(bǔ)償是不能實(shí)現(xiàn)恢復(fù)和改善移民生計(jì)的目標(biāo)［11］。

在移民理論研究與實(shí)踐活動(dòng)中，之所以認(rèn)為移民應(yīng)是獨(dú)立于工程的問題，人們多是出于對(duì)移民問題本身所面臨的復(fù)雜問題而得出的結(jié)論，由于移民涉及復(fù)雜的環(huán)境、資源、工程、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理等因素，因而不能以工程視之。因此，既然移民補(bǔ)償可能不能實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該把移民視作與工程交叉的獨(dú)立發(fā)展項(xiàng)目，就不僅只是從移民活動(dòng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與影響因素方面作區(qū)分，而應(yīng)該在移民投入上就把移民與工程區(qū)別開，即不把移民補(bǔ)償視作移民投入的唯一來源渠道。

在移民投入上，圍繞損失補(bǔ)償，移民投入不足的理由主要有市場(chǎng)不完善、移民不能與工程業(yè)主進(jìn)行平等的討價(jià)還價(jià)以及無形損失未能進(jìn)行充分估價(jià)與補(bǔ)償?shù)龋溥壿嬯P(guān)系是不可能進(jìn)行完全的損失計(jì)量，而不是應(yīng)該超出移民損失進(jìn)行額外補(bǔ)償，即不認(rèn)可移民發(fā)展所需的投入大于損失補(bǔ)償時(shí)應(yīng)該增加移民投入的邏輯關(guān)系。

從財(cái)產(chǎn)關(guān)系上看，由于業(yè)主有盡量少補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在動(dòng)力，因此超出損失的補(bǔ)償很可能是工程業(yè)主不能接受的，因此需要確定額外補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。目前在理論上予以闡釋的是利益相關(guān)者理論。由于移民是工程項(xiàng)目的利益相關(guān)者，而且移民承擔(dān)了損失，因此雖然工程的受益者在利益上得到增進(jìn)，而移民則承擔(dān)了損失及發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，雖然損失可能通過完全補(bǔ)償彌補(bǔ)，但這種補(bǔ)償僅僅屬于原來狀態(tài)的恢復(fù)，實(shí)際上移民并沒有從工程項(xiàng)目中受益，利益上并無增進(jìn)［12］。利益相關(guān)者的理論解釋不僅要求額外的補(bǔ)償，而且把額外補(bǔ)償視作應(yīng)納入工程利益分配的格局之中，從而把這部分額外補(bǔ)償工程化(計(jì)入特定工程項(xiàng)目)。目前我國關(guān)于移民補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制設(shè)計(jì)中，分享水電項(xiàng)目發(fā)電收益的方案即源于此。而該思路雖然認(rèn)可超出損失的額外補(bǔ)償部分，但仍然努力將移民價(jià)值轉(zhuǎn)化為工程價(jià)值的一部分。而長效機(jī)制設(shè)計(jì)中也可能產(chǎn)生通過減少實(shí)物損失補(bǔ)償來替代工程利益分享的思路，這種替代思路實(shí)際上未能充分認(rèn)同額外補(bǔ)償。

如果工程的直接經(jīng)濟(jì)效益比較大，如水利發(fā)電工程，4分享工程業(yè)主收益的內(nèi)在基礎(chǔ)，而以防洪、供水、航運(yùn)等社會(huì)效益為主的水利工程項(xiàng)目，由于直接經(jīng)濟(jì)效益占總效益的比重較低，因此限制了移民分享工程業(yè)主收益的額外補(bǔ)償工程化方式。既然對(duì)移民安置需要超出工程損失部分進(jìn)行額外補(bǔ)償，該額外補(bǔ)償部分可計(jì)入工程也可不計(jì)入工程，如果利益相關(guān)者理論提供了計(jì)入工程部分的理論依據(jù)，那么在工程之外的移民投入其理論依據(jù)何在?

從我國后期扶持的資金來源上看，2006年《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》規(guī)定，水庫移民后期扶持的資金由國家統(tǒng)一籌措，具體來源包括電價(jià)提價(jià)收入、提價(jià)形成的增值稅增收等，經(jīng)營性水庫也應(yīng)承擔(dān)該項(xiàng)資金籌措任務(wù)等。因此，該項(xiàng)支出雖然與水電項(xiàng)目有一定聯(lián)系，因此部分資金籌措也計(jì)入了特定水電項(xiàng)目，但仍然有一部分后扶資金的來源在具體工程之外。因此可以從工程價(jià)值、移民價(jià)值、移民補(bǔ)償價(jià)值三部分作圖4與圖5的對(duì)比說明。

圖4 從投入角度看，移民是工程的一部分

圖5 從投入角度看，移民是與工程交叉的獨(dú)立發(fā)展項(xiàng)目

圖4與圖5中A、B、C三部分分別反映工程投入(工程價(jià)值)、移民投入(移民價(jià)值)、移民損失補(bǔ)償(淹沒損失價(jià)值)，圖4中B部分大于C，多出的部分可視作移民額外分享工程收益的那部分，因此A包含B，B包含C，移民投入完全工程化;圖5中A、C完全與圖4一樣，差別在于B，不僅比圖四的B部分價(jià)值大，而且該部分只是部分工程化，還有一部分投入實(shí)際來源于工程之外，因此該圖中B與A是交叉關(guān)系。

本文對(duì)額外部分補(bǔ)償?shù)慕忉屌c利益相關(guān)者理論的解釋不同，本文是以移民致富目標(biāo)作為移民合約的內(nèi)在要素，因此對(duì)于淹沒損失補(bǔ)償不能滿足移民發(fā)展所需時(shí)應(yīng)該通過其他方式增加移民投入，以滿足移民發(fā)展的實(shí)際所需。因此并不以額外補(bǔ)償部分一定來源于工程價(jià)值為前提。

從移民實(shí)踐看，由于水利水電項(xiàng)目具有社會(huì)效益，因此發(fā)電收入只是其價(jià)值的一部分，另外，即使假定一個(gè)電站項(xiàng)目的發(fā)電收入即其價(jià)值全部，這樣的水電站也會(huì)由于為社會(huì)增加稅收而具有宏觀經(jīng)濟(jì)效益，這也是該項(xiàng)目包含社會(huì)效益在內(nèi)的全部價(jià)值的組成部分。如果這樣來理解具體水電項(xiàng)目的工程價(jià)值，圖4與圖5中的A被理解為從業(yè)主角度計(jì)量的工程價(jià)值(直接經(jīng)濟(jì)效益)則更恰當(dāng)，而不能理解為工程的全部效益;因?yàn)槿绻麑⒐こ痰母鞣N社會(huì)效益都計(jì)入工程價(jià)值(即進(jìn)行工程項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià))，移民價(jià)值最多可能等于工程全部價(jià)值，因此移民價(jià)值小于或等于工程全部價(jià)值，二者不可能存在交叉關(guān)系。

由于項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)移民損失補(bǔ)償，因此這里對(duì)A部分僅考慮業(yè)主效益，是恰當(dāng)?shù)?。因此圖五從投入角度把移民視作與工程價(jià)值(業(yè)主效益)交叉是成立的，也能更好地幫助我們拓展移民投入的渠道。

五、移民發(fā)展預(yù)期的改變

把移民作為獨(dú)立發(fā)展項(xiàng)目，以及在規(guī)劃中就對(duì)額外補(bǔ)償進(jìn)行考慮，會(huì)對(duì)移民動(dòng)態(tài)發(fā)展過程產(chǎn)生影響，這種改變可能對(duì)現(xiàn)有的移民預(yù)期產(chǎn)生重大影響。

我國水庫移民在時(shí)間上一般分為三個(gè)階段，即搬遷、恢復(fù)、發(fā)展，不同階段有不同的目標(biāo)，如搬遷階段目標(biāo)為“搬得出”，恢復(fù)階段為“穩(wěn)得住”，發(fā)展階段為“逐步能致富”(關(guān)于恢復(fù)與發(fā)展階段的具體目標(biāo)表述存在差異)。由于不同階段的目標(biāo)差異，導(dǎo)致三個(gè)階段的活動(dòng)對(duì)最終的發(fā)展目標(biāo)的作用存在矛盾與分歧，本文第一部分的案例中移民之所以通過信訪要求額外政策安排，實(shí)際上是搬遷、恢復(fù)階段過后未能最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展甚至連恢復(fù)都未實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，是移民未實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)甚至恢復(fù)目標(biāo)時(shí)的正當(dāng)要求。

我國對(duì)水庫移民動(dòng)態(tài)發(fā)展過程的研究，一般以施國慶教授描述的動(dòng)態(tài)變化過程為依據(jù)，但施國慶教授的原圖先驗(yàn)地設(shè)定水庫移民搬遷前的生活水平比非移民生活水平低［13］，實(shí)際上并不符合多數(shù)水庫移民的實(shí)際，由于水庫淹沒耕地海拔低、自然條件較好、比較肥沃，因此移民搬遷前的平均生活水平往往會(huì)高于當(dāng)?shù)胤且泼衿骄钏?。因此本文將?dāng)?shù)胤且泼竦纳钏角€(L0)刪除，僅從移民發(fā)展角度來理解移民過程，因此有圖6(據(jù)施國慶修正［13］)。

圖6 傳統(tǒng)水庫移民系統(tǒng)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程示意圖

圖6中從A到D，實(shí)際上存在著移民發(fā)展的斷層，而如果把重大水利水電項(xiàng)目搬遷前對(duì)淹沒區(qū)域的控制發(fā)展考慮在內(nèi)，那么發(fā)展斷層實(shí)際上在搬遷之前就已經(jīng)發(fā)生。針對(duì)發(fā)展斷層問題，一般把斷層視作移民無法避免的客觀現(xiàn)象，只是在最近，在實(shí)踐中出現(xiàn)了先移民后(工程)建設(shè)的積極探索②，因此也對(duì)發(fā)展斷層避免問題有了更多思考［14］。

因此，從規(guī)劃角度看，只有把補(bǔ)償視作安置的一個(gè)部分，直接以發(fā)展作為移民規(guī)劃的具體的目標(biāo)，并在投入上充分保證，才可能避免發(fā)展斷層并實(shí)現(xiàn)移民的真正發(fā)展(見圖7)。

圖7 無發(fā)展斷層之水庫移民系統(tǒng)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程示意圖

圖7中由于通過先移民后建設(shè)而避免了發(fā)展斷層。由于以發(fā)展為目標(biāo)，如果僅僅補(bǔ)償及通過工程收益分享仍然不能實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)則需要在工程以外進(jìn)行相應(yīng)投入，由于明確移民投入以能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展為要素而非工程損失為基礎(chǔ)，雖然工程損失補(bǔ)償仍然是其重要組成部分，但通過額外補(bǔ)償增加了移民投入，也從一開始就提高了規(guī)劃的發(fā)展針對(duì)性，同時(shí)也避免了搬遷后安置調(diào)整的移民投資低效率。

移民安置的調(diào)整不僅會(huì)帶來原移民投資的低效率，還會(huì)產(chǎn)生大量的社會(huì)成本，如移民信訪成本、群體性事件產(chǎn)生的社會(huì)損失等，從經(jīng)濟(jì)學(xué)看，這些也是移民安置調(diào)整的交易成本，是移民與移民責(zé)任主體對(duì)剩余控制權(quán)的爭奪成本。

因此，本文實(shí)際上是以發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，先把現(xiàn)有水庫移民的補(bǔ)償安置視作一個(gè)不完全契約，以發(fā)展目標(biāo)取代損失補(bǔ)償目標(biāo)，并將發(fā)展目標(biāo)內(nèi)置于移民規(guī)劃之中，從而提高移民規(guī)劃安排的契約完全程度，以避免移民安置過多調(diào)整所帶來的移民投入的低效率及社會(huì)成本。

六、結(jié)語

本文從實(shí)踐中出現(xiàn)的由于移民發(fā)展目標(biāo)(致富)未實(shí)現(xiàn)所產(chǎn)生的大量信訪案例出發(fā)，討論了兩種對(duì)待這類事件的不同思路及其理論依據(jù)，一種把移民補(bǔ)償安置關(guān)系解讀為完全契約，因此案例中問題的解決不屬于移民補(bǔ)償安置活動(dòng);一種是把移民補(bǔ)償安置關(guān)系解讀為不完全契約，只有發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)才能視作移民合約的真正完成，因此需要在規(guī)劃階段就認(rèn)真考慮發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問題，并以此為基礎(chǔ)，探討了超出工程損失補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者理論以外的理論解釋，以及根據(jù)實(shí)踐中先移民后建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，探討了通過移民規(guī)劃改變移民預(yù)期，避免傳統(tǒng)水庫移民發(fā)展斷層的問題。應(yīng)該說明的是，由于篇幅等原因，本文主要試圖提供一個(gè)以水庫移民為主要對(duì)象的移民研究框架，并且這一框架更多是綱領(lǐng)性的，在學(xué)術(shù)淵源的梳理上比較簡單。另外，以發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為移民規(guī)劃的具體目標(biāo)，也會(huì)產(chǎn)生如何界定發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的問題，例如是以每一移民戶都實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，還是以平均水平(如收入等)判斷?或者以多數(shù)(又存在“多數(shù)”的具體比例為多少的問題)移民家庭實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)?這些問題本文并未討論。所以，本文探討的框架又是一個(gè)需要繼續(xù)完善的研究框架。

注 釋:

① 參見 World Bank Involuntary Resettlement Policy，OP/BP 4.12(2001).The world bank.Involuntary Resettlement Sourcebook，Washington，2004:371。

② 參見向偉益、黃宇《水利水電工程先移民后建設(shè)研究——以四川省水利水電開發(fā)利用為例》以及伏四明《怒江水電移民安置政策和移民先行工作的探索和實(shí)踐》，均為2010第一屆全國水利水電移民工程學(xué)術(shù)研討會(huì)交流論文。

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