省級(jí)土地整治規(guī)劃中復(fù)墾規(guī)劃方法與實(shí)證研究——以山西省為例

景 明，白中科，2，余勤飛，張繼棟，曹銀貴，2，張耿杰

（1．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京100083；2．國(guó)土資源部 土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100035）

2012年3月16日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），3月27日，國(guó)土資源部發(fā)布實(shí)施了《規(guī)劃》。與2010年實(shí)施到期的土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃相比，本輪《規(guī)劃》由國(guó)務(wù)院直接批復(fù)給各省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，定位和層次高，土地整治已上升為國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署，由自然性工程轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性社會(huì)工程，對(duì)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略起到重要的支撐作用。當(dāng)前土地整治的內(nèi)容包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、未利用地開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾，本文的關(guān)注點(diǎn)聚焦在土地整治規(guī)劃中的土地復(fù)墾規(guī)劃。

當(dāng)前土地整治規(guī)劃中土地復(fù)墾存在諸多問(wèn)題與爭(zhēng)議：在損毀土地基數(shù)上，由于損毀土地邊界模糊、土地?fù)p毀狀況復(fù)雜、調(diào)查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失等原因，損毀土地面積、程度、權(quán)屬和分布情況“家底不詳”，兩次全國(guó)土地調(diào)查和每年年度土地利用變更調(diào)查中均未體現(xiàn)土地?fù)p毀和復(fù)墾內(nèi)容，迄今發(fā)布的全國(guó)土地?fù)p毀和復(fù)墾數(shù)據(jù)，均為函調(diào)、典型區(qū)域調(diào)研與推算的結(jié)果；在復(fù)墾對(duì)象上，有的只考慮建設(shè)用地或者僅考慮采礦用地，將采礦用地作為復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)、目標(biāo)確定的基數(shù)，這與復(fù)墾的對(duì)象（損毀土地）的概念存在差異；在屬性和權(quán)責(zé)上，有的只考慮歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)毀損毀土地、只考慮由政府部門(mén)負(fù)責(zé)的損毀土地復(fù)墾，未考慮有復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目損毀土地的復(fù)墾，而這并不利于后期復(fù)墾工作的實(shí)施與監(jiān)管；在復(fù)墾時(shí)間上，有的只考慮已損毀和已復(fù)墾土地情況，并未考慮復(fù)墾對(duì)象的時(shí)空特殊性，沒(méi)有進(jìn)行規(guī)劃期損毀土地的預(yù)測(cè)，這也將低估損毀土地的數(shù)量與潛力；在復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)上，由于土地復(fù)墾潛力基礎(chǔ)理論研究不足，土地復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)所采用的方法相對(duì)單一等問(wèn)題。

近年來(lái)很多學(xué)者對(duì)土地復(fù)墾潛力展開(kāi)研究，如郭利剛［1］針對(duì)煤礦、金屬礦區(qū)土地復(fù)墾潛力的研究方法進(jìn)行篩選，通過(guò)文獻(xiàn)資料分析、礦山地質(zhì)數(shù)據(jù)分析等方法，對(duì)我國(guó)礦山損毀土地復(fù)墾潛力進(jìn)行了研究。陳麗等［2］以山西省潞城市為例對(duì)縣域土地復(fù)墾潛力補(bǔ)充調(diào)查、適宜性評(píng)價(jià)、潛力分級(jí)和其測(cè)算與分析方法進(jìn)行了研究。文學(xué)菊等［3］根據(jù)影響礦山土地?fù)p毀程度的因素具有不確定和模糊的特點(diǎn)，按土地?fù)p毀方式劃分評(píng)價(jià)單元，根據(jù)不同的土地?fù)p毀類(lèi)型選取不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，用特爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重，建立了礦山土地?fù)p毀程度的模糊綜合評(píng)價(jià)方法。何書(shū)金等［4］運(yùn)用層次分析法來(lái)確定礦區(qū)廢棄土地復(fù)墾綜合潛力值的大小及每一級(jí)別的值域范圍，闡明了指數(shù)和法進(jìn)行礦區(qū)廢棄地復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)的具體過(guò)程與方法。張仕超等［5］以2004年可復(fù)墾土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，扣除至今已復(fù)墾的土地，測(cè)算了重慶市各區(qū)（縣）可復(fù)墾土地面積?？梢?jiàn)，當(dāng)前土地復(fù)墾潛力研究主要集中在土地復(fù)墾潛力來(lái)源、土地?fù)p毀程度分析、潛力評(píng)價(jià)方法、區(qū)域復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)等方面［6－18］，而基于省級(jí)土地整治規(guī)劃宏觀層面的復(fù)墾問(wèn)題研究較少。本文借助山西省土地整治規(guī)劃編制及山西省土地整治規(guī)劃復(fù)墾專(zhuān)題研究的工作，探索基于省級(jí)土地整治規(guī)劃中損毀土地測(cè)算、復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)及復(fù)墾目標(biāo)確定的方法體系，為土地整治規(guī)劃中的復(fù)墾規(guī)劃的編制、實(shí)施、監(jiān)管和評(píng)價(jià)提供參考。

1 研究區(qū)概況

山西省地處華北西部的黃土高原東翼，國(guó)土面積15．63km2，地形較為復(fù)雜，境內(nèi)有山地、丘陵、高原、盆地、臺(tái)地等多種地貌類(lèi)型，是一個(gè)有黃土覆蓋且起伏較大的山地形高原。總的地勢(shì)東北高、西南低，自北而南有大同、忻州、太原、臨汾、運(yùn)城、長(zhǎng)治6個(gè)斷陷盆地。氣候?qū)俅箨懶约撅L(fēng)氣候，年平均氣溫－4～14℃；年降水量介于400～650mm，年平均約530 mm左右，總趨勢(shì)由東南向西北遞減。河流分屬黃河與海河兩大水系。黃河水系的主要河流有縱貫全省中部的汾河、省境南部的沁河以及省境西部的涑水河、昕水河與三川河。海河水系的主要河流有省境北部的桑干河、滹沱河及省境東南部的清漳河與濁漳河，九條河流的流域面積均大于4 000km2，徑流量均在1．33億m3以上。山西省礦產(chǎn)資源豐富，截止2007年底，共發(fā)現(xiàn)118種礦產(chǎn)（以亞種計(jì)），其中探明資源儲(chǔ)量的礦產(chǎn)有63種，礦產(chǎn)地1 391處，保有資源儲(chǔ)量列全國(guó)第一的礦產(chǎn)有煤氣層、鋁土礦、耐火黏土、鐵礬土、含鉀巖石6種；山西煤炭資源非常豐富，截止2008年底，山西保有煤炭探明儲(chǔ)量2 688億t，約占全國(guó)總儲(chǔ)量的23%。2008年以來(lái)，山西省積極推進(jìn)煤炭資源整合、煤炭企業(yè)重組，目前煤炭礦井?dāng)?shù)量由2007年的3 207座減少到1 053座，辦礦主體由2 200多家減少到130家，煤礦“多小散亂”產(chǎn)業(yè)格局得到了根本改善。

2 研究方法及數(shù)據(jù)來(lái)源

本文采用統(tǒng)計(jì)分析法、典型調(diào)查法、實(shí)證分析法、類(lèi)比法等方法，以山西土地整治規(guī)劃中損毀土地測(cè)算、復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)及目標(biāo)確定為研究目的，從“摸家底—析潛力—定目標(biāo)”的研究思路出發(fā)，具體采用單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測(cè)算法、典型調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析法、定性方法和指數(shù)和法相結(jié)合的復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)方法及相關(guān)復(fù)墾目標(biāo)確定的具體方法，建立適宜于當(dāng)前條件下的土地整治規(guī)劃中復(fù)墾規(guī)劃的方法體系。

2．1 不同類(lèi)型損毀土地測(cè)算的具體方法及數(shù)據(jù)來(lái)源

本文結(jié)合山西省損毀土地的具體情況，將損毀土地劃分為煤炭、金屬、磚瓦窯、公路、鐵路、水利、自然災(zāi)毀7個(gè)類(lèi)型，針對(duì)不同類(lèi)型損毀土地的測(cè)算方法有：

（1）調(diào)查法。實(shí)地調(diào)查，設(shè)計(jì)土地?fù)p毀調(diào)查表，以土地利用調(diào)查為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查；典型調(diào)查，通過(guò)對(duì)典型市、縣的走訪座談及典型礦山的實(shí)地調(diào)研，撰寫(xiě)典型區(qū)域、典型類(lèi)型的損毀土地調(diào)查報(bào)告；函調(diào)調(diào)查，通過(guò)設(shè)計(jì)市縣級(jí)土地?fù)p毀函調(diào)表，由各級(jí)國(guó)土部門(mén)自下而上進(jìn)行逐層匯總。

（2）測(cè)算法。土地利用現(xiàn)狀測(cè)算法，通過(guò)典型區(qū)域典型地類(lèi)損毀土地的分析調(diào)查，分地類(lèi)測(cè)算損毀系數(shù)，求算損毀土地；后備耕地資源測(cè)算法，通過(guò)各省已有的耕地后備資源中損毀土地的調(diào)查規(guī)模，核減已復(fù)墾數(shù)據(jù)，求算損毀土地；單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測(cè)算法，結(jié)合各省損毀土地的特點(diǎn)，按照損毀土地分類(lèi)，通過(guò)搜集的典型復(fù)墾方案，測(cè)算生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的單位產(chǎn)量損毀系數(shù)，而后依據(jù)各生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的產(chǎn)量、規(guī)模及規(guī)劃，求算并預(yù)測(cè)損毀土地。

綜合考慮損毀土地獲取的經(jīng)濟(jì)可行性、數(shù)據(jù)可靠性、邏輯嚴(yán)密性及區(qū)域特性等因素，確定了不同損毀土地類(lèi)型的具體測(cè)算方法及主要數(shù)據(jù)來(lái)源（表1）。

2．2 復(fù)墾潛力評(píng)價(jià)的具體方法及數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以各類(lèi)型損毀土地為評(píng)價(jià)單元，以“耕地—林地—牧草地—建設(shè)用地”的優(yōu)先順序確定土地利用方向，搜集山西省地形地貌條件、土壤條件、土壤侵蝕、降水條件、灌排條件等數(shù)據(jù)資料，構(gòu)建針對(duì)各類(lèi)型損毀土地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用層次分析法對(duì)評(píng)價(jià)因子等級(jí)分級(jí)及權(quán)重確定，采用定性方法和指數(shù)和法相結(jié)合對(duì)各類(lèi)型損毀土地的進(jìn)行復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)，最終得出全省各類(lèi)型損毀土地復(fù)墾為耕地、林草地、建設(shè)用地的適宜性比例及面積。

表1 山西省各類(lèi)型損毀土地測(cè)算方法及主要數(shù)據(jù)來(lái)源

2．3 復(fù)墾目標(biāo)確定的具體方法及數(shù)據(jù)來(lái)源

2．3．1 復(fù)墾目標(biāo)確定依據(jù) 山西省土地復(fù)墾目標(biāo)的確定重點(diǎn)考慮了以下幾個(gè)方面：（1）與山西省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的用地要求銜接，既要滿足山西省對(duì)于用地的需求，也不低效浪費(fèi)使用土地；（2）與同級(jí)土地利用總體規(guī)劃銜接，綜合考慮山西土地利用總體規(guī)劃中復(fù)墾目標(biāo)、復(fù)墾新增耕地目標(biāo)、建設(shè)用地增減掛鉤目標(biāo)等因素；（3）與全國(guó)土地整治規(guī)劃、山西省土地開(kāi)發(fā)“十二五”規(guī)劃綱要、已有的復(fù)墾規(guī)劃、復(fù)墾方案實(shí)施計(jì)劃銜接，綜合考慮山西省的采礦用地改革試點(diǎn)、山西省工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用試點(diǎn)、山西省礦產(chǎn)資源整合下關(guān)閉礦山的礦業(yè)存量用地調(diào)查等因素；（4）與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃銜接，不僅要考慮土地利用在生態(tài)閾限之內(nèi)、在土地生態(tài)環(huán)境允許限度內(nèi)進(jìn)行土地整治，更要積極恢復(fù)損毀土地的生態(tài)功能，增強(qiáng)損毀土地的生態(tài)效應(yīng)；（5）與損毀土地復(fù)墾潛力銜接，復(fù)墾潛力大小取決于損毀類(lèi)型、損毀程度、土地利用水平和土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，土地整治規(guī)劃確定的土地復(fù)墾規(guī)模、新增耕地面積目標(biāo)都只能等于或小于土地復(fù)墾的潛力；（6）與區(qū)域投資能力銜接，土地復(fù)墾投資能力成為影響土地復(fù)墾潛力能否變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的條件，成為土地整治規(guī)劃確定土地整治規(guī)模大小、時(shí)序安排和空間布局的重要依據(jù)。2．3．2 各類(lèi)型損毀土地復(fù)墾目標(biāo)確定的具體方法及數(shù)據(jù)來(lái)源 山西土地復(fù)墾目標(biāo)劃分為煤礦、其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、礦業(yè)存量土地、采礦用地改革、歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害六類(lèi)，復(fù)墾目標(biāo)的確定方法及主要數(shù)據(jù)來(lái)源見(jiàn)表2。

表2 山西省土地復(fù)墾目標(biāo)確定方法及主要數(shù)據(jù)來(lái)源

3 結(jié)果與分析

3．1 各類(lèi)型損毀土地

到2015年山西省各類(lèi)型損毀土地基數(shù)共為50．6萬(wàn)hm2（表3），按損毀基數(shù)面積大小排序，依次為煤炭生產(chǎn)損毀＞磚瓦窯生產(chǎn)損毀＞金屬生產(chǎn)損毀＞公路建設(shè)損毀＞鐵路建設(shè)損毀＞自然災(zāi)害損毀＞水利建設(shè)損毀。

表3 山西省各類(lèi)型損毀土地 hm2

3．2 復(fù)墾潛力適宜性評(píng)價(jià)

到2015年山西省待復(fù)墾損毀土地共計(jì)35．1萬(wàn)hm2（表4），按待復(fù)墾損毀面積大小排序，依次為煤炭生產(chǎn)損毀＞金屬生產(chǎn)損毀＞磚瓦窯生產(chǎn)損毀＞鐵路建設(shè)損毀＞公路建設(shè)損毀＞水利建設(shè)損毀＞自然災(zāi)害損毀；山西省損毀土地可復(fù)墾耕地潛力為15．5萬(wàn)hm2（表4），按可復(fù)墾耕地面積大小排序，依次為煤炭生產(chǎn)損毀＞磚瓦窯生產(chǎn)損毀＞公路建設(shè)損毀＞鐵路建設(shè)損毀＞金屬生產(chǎn)損毀＞自然災(zāi)害損毀＞水利建設(shè)損毀。

表4 山西省各類(lèi)型損毀土地復(fù)墾潛力 hm2

3．3 各類(lèi)型損毀土地復(fù)墾目標(biāo)

規(guī)劃期內(nèi)山西省土地復(fù)墾總目標(biāo)為3．0萬(wàn)hm2（表5），按復(fù)墾目標(biāo)面積大小排序，依次為礦業(yè)存量土地復(fù)墾＞工礦廢棄地復(fù)墾＞煤礦生產(chǎn)損毀土地復(fù)墾＞礦業(yè)用地改革復(fù)墾＞自然災(zāi)毀土地復(fù)墾＞其他生產(chǎn)建設(shè)復(fù)墾。

表5 山西省土地復(fù)墾總目標(biāo) hm2

4 結(jié)論與討論

（1）本文采用統(tǒng)計(jì)分析法、典型調(diào)查法、資料分析法、類(lèi)比法及單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測(cè)算法測(cè)算損毀土地，為當(dāng)前損毀土地面積、程度、權(quán)屬和分布的“家底不詳”的問(wèn)題提出了一套有效的解決方法，具有一定科學(xué)性。然而，損毀土地的結(jié)果仍是一種典型區(qū)域調(diào)研與推算的結(jié)果，受到人為干擾的因素較多，譬如：噸煤損毀系數(shù)是通過(guò)典型復(fù)墾方案服務(wù)年限末損毀土地的面積與復(fù)墾方案服務(wù)年限末煤炭生產(chǎn)總量的商來(lái)確定，但受樣本搜集的可獲性、樣本選取的典型性、復(fù)墾方案沉陷預(yù)測(cè)技術(shù)的科學(xué)性、礦山開(kāi)采計(jì)劃與開(kāi)發(fā)利用方案實(shí)際的變更性等因素的影響，損毀土地測(cè)算結(jié)果與實(shí)際損毀土地必然存在差異。

（2）本文構(gòu)建針對(duì)各類(lèi)型損毀土地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用定性和指數(shù)和法相結(jié)合的方法進(jìn)行復(fù)墾潛力適宜性評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)因子的選取、權(quán)重的確定及等級(jí)的劃分結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r咨詢了土地、城建、交通、農(nóng)林業(yè)專(zhuān)家及本地熟悉人員，但仍受專(zhuān)家經(jīng)驗(yàn)影響，結(jié)果仍具有一定的主觀性；本文在復(fù)墾目標(biāo)確定時(shí)，綜合考慮了多方面因素，咨詢了多方面專(zhuān)家，目標(biāo)的確定具有合理性和可操作性，但仍存在一些問(wèn)題，譬如：煤礦復(fù)墾目標(biāo)是通過(guò)搜集到的902個(gè)備案的復(fù)墾方案報(bào)告表按規(guī)劃期年限與復(fù)墾方案服務(wù)年限比例對(duì)規(guī)劃期復(fù)墾責(zé)任面積進(jìn)行推算，而實(shí)際復(fù)墾方案文本以5a為單位劃分了復(fù)墾工作階段，且有詳細(xì)的第一個(gè)五年復(fù)墾計(jì)劃，而本文在綜合考慮數(shù)據(jù)可獲得性的基礎(chǔ)上提出的推算結(jié)果也必然與實(shí)際存在差異。

（3）當(dāng)前土地調(diào)查評(píng)價(jià)、地籍調(diào)查技術(shù)已基本成熟，但對(duì)于土地復(fù)墾基礎(chǔ)信息的調(diào)查評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)，由于土地?fù)p毀邊界模糊、土地?fù)p毀狀況復(fù)雜等原因，亟需開(kāi)展土地復(fù)墾基礎(chǔ)信息的調(diào)查評(píng)價(jià)研究。只有通過(guò)土地復(fù)墾基礎(chǔ)信息的調(diào)查評(píng)價(jià)，才能全面、準(zhǔn)確地掌握現(xiàn)有的、將來(lái)的生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中造成的土地?fù)p毀情況和復(fù)墾情況，進(jìn)而為土地整治規(guī)劃、土地復(fù)墾監(jiān)管、決策提供支撐。

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