農(nóng)村信用社改革績效評(píng)價(jià)及政策建議——基于山東地區(qū)的實(shí)證研究

李冠青

(山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南250100)

一、引 言

2003年1月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》，提出農(nóng)村信用社(以下簡稱農(nóng)信社)要進(jìn)一步深化改革，總的要求是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化約束機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)功能，國家適當(dāng)扶持，地方政府負(fù)責(zé)。同年6月，國務(wù)院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，這個(gè)方案再次啟動(dòng)了農(nóng)村信用社改革的新一輪創(chuàng)新，試點(diǎn)工作在山東等8個(gè)省進(jìn)行。經(jīng)過多年的改革發(fā)展，農(nóng)信社改革取得了哪些成效、還存在哪些困難和問題以及未來發(fā)展方向的政策建議將是本文研究的重點(diǎn)。

二、農(nóng)村信用社改革發(fā)展情況

近年來，全國各級(jí)政府高度重視金融支農(nóng)工作，農(nóng)村信用社作為金融支農(nóng)主力軍，始終堅(jiān)持為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營方向，不斷改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)，開發(fā)、完善、推廣為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)所需的、行之有效的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，努力讓創(chuàng)新服務(wù)真正惠及農(nóng)民。

改革前的2002年末，我國農(nóng)村信用社資不抵債額達(dá)3300多億元，資本充足率為－8.45%，資本凈額為－1217億元，不良貸款占比高達(dá)36.93%。通過改革，2011年底全國農(nóng)村信用社系統(tǒng)總資產(chǎn)提升至12.8萬億元，是改革前的5.8倍;吸納存款10.17萬億元，是改革前的5.17倍;發(fā)放貸款6.68萬億元，是改革前的4.55倍;資本充足率提高到10.7%，不良貸款率降到5.5%。改革以來，全國各級(jí)農(nóng)信社采取一系列政策措施，積極實(shí)施改革，為保障農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，保留落后地區(qū)網(wǎng)點(diǎn);在農(nóng)村全方位開展信用評(píng)定，發(fā)放普惠性的小額信貸;全面推廣貸款證、貸款上柜臺(tái)等便民措施，打通農(nóng)戶貸款“綠色通道”，有力帶動(dòng)了農(nóng)民增收。

在農(nóng)信社改革滿意度調(diào)查中，農(nóng)信社經(jīng)營情況得到了農(nóng)合機(jī)構(gòu)的普遍認(rèn)可。普遍認(rèn)為，改革以后，農(nóng)信社的經(jīng)營效率大幅提高，貸款規(guī)模逐步增加，不良貸款率趨于合理，盈利水平明顯改善，農(nóng)信社改革確實(shí)收到了顯著效果。本文將以山東為例具體分析農(nóng)信社改革在經(jīng)營績效方面取得的成績。文章調(diào)查統(tǒng)計(jì)了山東省十一市農(nóng)信社的經(jīng)營數(shù)據(jù)，其中部分市的經(jīng)營指標(biāo)在下列表中列出。

表一 2002一2010年山東省農(nóng)村信用社經(jīng)營狀況(部分市數(shù)據(jù))(萬元，%)

表二 山東省十一市金融機(jī)構(gòu)存貸款情況(萬元)

由農(nóng)信社經(jīng)營指標(biāo)可以看出:

(1)山東省農(nóng)信社整體的經(jīng)營規(guī)模(從各類貸款實(shí)際發(fā)放額看)從2002年到2010年間增長較為明顯，2010年企業(yè)貸款發(fā)放額較2002年增加2至4倍，農(nóng)戶貸款發(fā)放金額較2002年平均增長2至3倍，可見農(nóng)民貸款得到了有力保障，切實(shí)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提供了有力保障。

(2)農(nóng)信社的盈利水平進(jìn)一步提高。改革以來國家為農(nóng)合機(jī)構(gòu)提供了許多優(yōu)惠政策，農(nóng)信社經(jīng)營的盈利狀況有了很大改善，從2002年的資本利潤率接近于0，甚至一些地市為負(fù)數(shù)，到2010年資本利潤率穩(wěn)定在2%左右，利潤總額呈10倍大幅度上升，巨額虧損掛賬現(xiàn)象已經(jīng)不再存在。

(3)資本充足率大幅上升。2003年農(nóng)信社改革啟動(dòng)以來，在資本充足率方面已取得了重大進(jìn)展和階段性成果。2010年山東省農(nóng)信社資本充足率平均超過10%，而2002年末這一數(shù)字僅為－8.5%。山東省各市農(nóng)信社的資本情況與全國接近，實(shí)收資本穩(wěn)步上升，所有者權(quán)益由負(fù)轉(zhuǎn)正，大幅度提高。這表明農(nóng)信社經(jīng)營狀況大為改善，能以自有資本承擔(dān)損失的能力不斷增強(qiáng)，有效保護(hù)了存款人和其他債權(quán)人的利益，保證銀行等金融機(jī)構(gòu)正常運(yùn)營和發(fā)展。

從上面金融機(jī)構(gòu)的存貸款情況可以看出:

(1)被調(diào)查的十一座城市的農(nóng)信社存貸款規(guī)模在金融機(jī)構(gòu)中所占的比重有略微上升趨勢。存款規(guī)模占總量的比例由2002年的31.9%上升到2010年的32.2%，貸款規(guī)模占總量的比例由2002年的33.8%上升到2010年的34.6%，考慮到近些年來商業(yè)銀行一系列業(yè)務(wù)創(chuàng)新的競爭壓力及郵政儲(chǔ)蓄對(duì)于農(nóng)村資金的“抽血”效應(yīng)，農(nóng)信社自身的競爭力得到了很大加強(qiáng)。

(2)農(nóng)信社的涉農(nóng)貸款覆蓋面加大。農(nóng)信社所服務(wù)的農(nóng)戶的數(shù)量可以反映涉農(nóng)貸款覆蓋面的廣度，從表中可以看出，2010年的涉農(nóng)貸款總數(shù)較2002年的數(shù)額增加10倍之多，其中農(nóng)信社提供的涉農(nóng)貸款占金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款總數(shù)的50%。

三、農(nóng)村信用社經(jīng)營績效Dea模型實(shí)證檢驗(yàn)(以山東省為例)

本文采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)進(jìn)行農(nóng)信社經(jīng)營績效的測算(以山東省為例)。DEA方法是依據(jù)考察單位的輸入數(shù)據(jù)和輸出數(shù)據(jù)來評(píng)價(jià)部門(或單位)間的相對(duì)有效性。借鑒CCR模型(Charnes，Cooper和Rhodes，1978)和BCC模型(Banker，1984)的方法，計(jì)算所研究單位的綜合效率(TE)、純技術(shù)效率(PIE)和規(guī)模效率(SE)，其中三者存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)TE=PIE*SE。

本文利用Coelli(1996)設(shè)計(jì)的DEAP軟件，選取投入指標(biāo)為實(shí)收資本、存款余額、勞動(dòng)力，產(chǎn)出指標(biāo)定為貸款余額，測算山東省十一市農(nóng)信社改革前后的綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率值。樣本時(shí)間為2002年、2010年。結(jié)果如表所示。

表三 2002年及2010年山東省農(nóng)信社經(jīng)營效率評(píng)估結(jié)果

綜合效率(crste)為不考慮規(guī)模收益時(shí)的技術(shù)效率;純技術(shù)效率(vrste)考慮規(guī)模收益時(shí)的技術(shù)效率;規(guī)模效率(scale)考慮規(guī)模收益時(shí)的效率，純技術(shù)效率和規(guī)模效率是對(duì)綜合效率的細(xì)分。

由上表可以看出，2002年，山東省農(nóng)信社的綜合效率僅為0.421，意味著與最優(yōu)的效率水平相比，當(dāng)時(shí)信用社的投入存在57.9%的節(jié)省空間;經(jīng)過改革之后，到2010年綜合效率提高到0.886。

進(jìn)一步將農(nóng)信社的綜合效率指數(shù)分解為純技術(shù)效率從而判斷農(nóng)信社低效或高效的來源。在2002年時(shí)，山東省農(nóng)信社的規(guī)模效率值較高達(dá)到0.75左右，而純技術(shù)效率只有0.55，這表明農(nóng)信社的總效率不高，主要是受純技術(shù)效率的影響，反映出農(nóng)信社的日常管理經(jīng)營水平不高，農(nóng)信社的經(jīng)營處于較為無效的狀態(tài)。在改革之后，農(nóng)信社的純技術(shù)效率顯著提高，2010年高達(dá)1.00，這說明山東省農(nóng)信社在機(jī)制改革以后，產(chǎn)權(quán)制度和管理制度的改進(jìn)使技術(shù)創(chuàng)新得到很大發(fā)展，經(jīng)營管理水平明顯提高。

從規(guī)模報(bào)酬看，2002年農(nóng)信社規(guī)模報(bào)酬是遞減的。這是由于投入過多引起的，實(shí)收資本的冗余度平均值為1025萬元。到2010年出現(xiàn)了一些信用社規(guī)模遞增的情況，這說明農(nóng)信社規(guī)模增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了其效率的提高。因?yàn)?010年純技術(shù)效率為1，農(nóng)信社的無效率是由規(guī)模無效率造成的，農(nóng)信社可進(jìn)一步加大經(jīng)營覆蓋范圍。

四、農(nóng)村信用社發(fā)展中存在的主要困難和問題

改革以來，全國各級(jí)農(nóng)信社通過采取一系列政策措施，不斷提高日常經(jīng)營管理水平，不斷改進(jìn)金融服務(wù)，持續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度，農(nóng)業(yè)信貸投入呈逐年增加趨勢，農(nóng)民貸款難的問題得到一定緩解。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，農(nóng)合金融機(jī)構(gòu)提供的金融服務(wù)與農(nóng)民對(duì)金融的需求相比還存在很大差距。

(一)農(nóng)戶獲得貸款難，信貸遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)戶需要。農(nóng)戶貸款難是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。農(nóng)民以及農(nóng)村企業(yè)由于抵押物擔(dān)保難以落實(shí)，貸款利率高等原因，很難從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款或是難以獲得大額農(nóng)戶貸款，信貸滿足程度較低。此外，農(nóng)信社考慮到信用環(huán)境和農(nóng)村企業(yè)經(jīng)營狀況等原因，會(huì)對(duì)農(nóng)戶貸款嚴(yán)格審核，提高審批門檻，使得農(nóng)戶和企業(yè)不能得到擴(kuò)大再生產(chǎn)所需要的信貸資金。

(二)金融支農(nóng)力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一是農(nóng)信社受資金實(shí)力、歷史包袱等因素制約，整體實(shí)力不強(qiáng)，服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度不足。二是農(nóng)信社金融支農(nóng)目的與追求利潤目標(biāo)相悖。部分基層農(nóng)信社在實(shí)際經(jīng)營中為追求低風(fēng)險(xiǎn)、高利潤和實(shí)現(xiàn)年終的經(jīng)營考核目標(biāo)，存在將大量信貸資金投向非農(nóng)行業(yè)的現(xiàn)象。三是金融支農(nóng)宣傳工作不到位，農(nóng)民不了解相關(guān)政策。

(三)農(nóng)信社的內(nèi)部機(jī)制尚不完善。一是農(nóng)信社發(fā)展規(guī)模和力度不足，存在金融機(jī)構(gòu)少，網(wǎng)點(diǎn)少的現(xiàn)象，難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求。二是農(nóng)信社內(nèi)控制度有待進(jìn)一步完善。僅有54.6%的農(nóng)合機(jī)構(gòu)設(shè)置了完善的十類機(jī)制，即風(fēng)險(xiǎn)部門、風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)、內(nèi)審部門、業(yè)務(wù)復(fù)核流程辦法、風(fēng)險(xiǎn)防范制度文件、股本金管理制度、授信管理制度、財(cái)務(wù)制度、崗位競爭制度、績效考核制度。三是通過明晰決策層與經(jīng)營層權(quán)責(zé)，社員代表大會(huì)可以發(fā)揮其權(quán)力作用，但內(nèi)部人控制還在一定程度上存在著。四是農(nóng)信社的激勵(lì)約束機(jī)制相對(duì)缺乏，缺少長期的、激發(fā)團(tuán)隊(duì)的措施與辦法。

(四)人才引進(jìn)力度有待加強(qiáng)。目前，有些農(nóng)信社員工的文化素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)技能和道德素質(zhì)與當(dāng)前日益激烈的市場競爭要求和不斷提升的金融需求還不相適應(yīng)。由于農(nóng)信社覆蓋范圍多為農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)且工作環(huán)境及待遇較差，在引進(jìn)人才機(jī)制方面，缺少吸引高端金融人才方面的有效平臺(tái)，中高端金融人才的短缺是阻礙農(nóng)信社創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)、進(jìn)一步做大做強(qiáng)的瓶頸。

五、進(jìn)一步加大農(nóng)信社金融支農(nóng)力度的政策建議

農(nóng)村金融信貸支持力度不足是制約當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此，各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村金融體系的整體功能，找準(zhǔn)農(nóng)信社的功能定位，采取有效措施，增加支農(nóng)信貸資金總量，切實(shí)解決農(nóng)民貸款難問題。

(一)進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)信社改革，積極發(fā)揮農(nóng)信社在農(nóng)村金融方面的支持作用。結(jié)合實(shí)際，繼續(xù)加快農(nóng)信社改革步伐，切實(shí)把農(nóng)信社辦成自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)為“三農(nóng)”服務(wù)的功能。隨著農(nóng)村金融市場蓬勃發(fā)展，農(nóng)業(yè)貸款的需求量也會(huì)進(jìn)一步上升，農(nóng)信社應(yīng)進(jìn)一步拓寬服務(wù)范圍，在城鎮(zhèn)新區(qū)、開發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，搶占先機(jī)，拓展服務(wù)空間;進(jìn)一步加大金融支持力度，強(qiáng)化市場營銷，加快貸款實(shí)際投放進(jìn)度，提供全方位優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。

(二)優(yōu)化內(nèi)部機(jī)制，提高經(jīng)營效率。一是農(nóng)信社應(yīng)積極主動(dòng)與各銀行尋求多方面的合作，充分利用其技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢、資金優(yōu)勢，在合作的基礎(chǔ)上，拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，擴(kuò)大市場占有率，增強(qiáng)盈利能力。二是改善法人機(jī)構(gòu)形式，組建以省為單位的法人機(jī)構(gòu)，縣級(jí)法人農(nóng)信社成為其分支機(jī)構(gòu)，探索采取更為科學(xué)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式。三是加強(qiáng)農(nóng)信社征信體制建設(shè)和信貸員激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，健全和完善擔(dān)保機(jī)制。

(三)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升人力資源水平。全面推行人力資源改革，引入市場化競爭機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)信社職工隊(duì)伍和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)中、高層管理人員及專業(yè)人才的培養(yǎng)，采取多種形式開辟學(xué)歷教育的新途徑，鼓勵(lì)并引導(dǎo)信用社職工提升自身素質(zhì)，努力打造一支對(duì)農(nóng)民有深厚感情、業(yè)務(wù)過硬、勇于創(chuàng)新的年輕化、專業(yè)化隊(duì)伍。

(四)繼續(xù)加大政策扶持力度，完善農(nóng)戶信貸機(jī)制。根據(jù)農(nóng)民的承受能力，可適當(dāng)增強(qiáng)農(nóng)信社存貸款利率的靈活性，提高信用社吸納存款的能力，降低經(jīng)營成本。適度減免農(nóng)信社的營業(yè)稅和所得稅，爭取財(cái)政扶持和化解不良債權(quán)，逐步加大人民銀行對(duì)農(nóng)信社再貸款的支持力度。同時(shí)，要進(jìn)一步完善農(nóng)戶小額信貸機(jī)制和配套扶持政策，給予農(nóng)信社在農(nóng)村地區(qū)融資的優(yōu)先權(quán)和便利權(quán)，大力推行貸款證、農(nóng)戶聯(lián)保貸款等制度，采取積極的政策和措施提高貸款額度，拓寬貸款范圍，擴(kuò)大其覆蓋面，使其更好地發(fā)揮金融支農(nóng)主力軍作用。

［1］甘少浩，張亦春:《中國農(nóng)戶金融支持問題研究》，北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年版。

［2］覃道愛，李興發(fā):《基于SBM—Undesirable模型的我國農(nóng)村信用社改革績效評(píng)價(jià)》，《金融研究》，2009年第10期。

［3］陳衛(wèi)東，李鴻:《山東省農(nóng)村信用社改革績效評(píng)價(jià)》，《金融發(fā)展理論與實(shí)踐》，北京:中國金融出版社，2012年版。

［4］柴志冬:《浙江省農(nóng)村信用社改革績效的實(shí)證研究》，浙江大學(xué)碩士論文，2007年。

［5］孫磊:《農(nóng)村金融困境與農(nóng)村金融道路的反思》，《中國發(fā)展觀察》，2007年第7期。