關(guān)于靖安縣開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可行性分析

賴維磊 劉菁菁

(靖安縣環(huán)境保護(hù)局，江西 宜春 330600)

2001年6月，靖安縣被國(guó)家環(huán)?？偩?現(xiàn)環(huán)保部)批準(zhǔn)為全國(guó)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)第六批試點(diǎn)地區(qū)。靖安縣委、縣政府以生態(tài)示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的今天，始終堅(jiān)持“生態(tài)立縣”可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境管理、生態(tài)保護(hù)、污染防治、污染減排等綜合措施，有效保護(hù)和改善區(qū)域環(huán)境資源、實(shí)現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)有效改善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。任何時(shí)候，靖安縣都把保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在發(fā)展首位，在縣域經(jīng)濟(jì)方面作出了巨大的犧牲。作為一個(gè)山區(qū)小縣，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型積累必要的發(fā)展基金很有必要。靖安必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以便調(diào)整相關(guān)各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，靖安縣環(huán)保局對(duì)靖安開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)提出政策性建議，供決策者參考。

一、靖安縣生態(tài)補(bǔ)償背景分析

1.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基本內(nèi)涵。

生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)損害資源與環(huán)境的行為進(jìn)行成本收費(fèi)，加大該行為的成本以激勵(lì)損害行為主體減少其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性，或?qū)ΡＷo(hù)資源與環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，以達(dá)到保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是要通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)行生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益化，讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用;通過(guò)制度設(shè)計(jì)解決好生態(tài)資源這一特殊公共產(chǎn)品消費(fèi)中的合理價(jià)值定位;通過(guò)制度變遷維護(hù)好生態(tài)投資者的合理回報(bào)，激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增值。

2.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律依據(jù)。

我國(guó)正在探索建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律體系。1998年修改的森林法提出，“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理”。為保證退耕還林工作順利推進(jìn)，2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《退耕還林條例》，對(duì)退耕還林的資金和糧食補(bǔ)助等作了明確規(guī)定。2008年修訂的《水污染防治法》首次以法律的形式，對(duì)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作出明確規(guī)定:“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！贝送?，國(guó)家正在研究制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，生態(tài)補(bǔ)償條例是國(guó)家強(qiáng)制性要求對(duì)生態(tài)資源、環(huán)境開(kāi)發(fā)、利用而必須補(bǔ)償、維護(hù)生態(tài)平衡的法規(guī)，條例規(guī)定國(guó)家、各級(jí)人民政府以及其他生態(tài)受益者必須給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會(huì)而進(jìn)行的補(bǔ)償。

3.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策依據(jù)。

黨的十八大提出:“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)新時(shí)期環(huán)保工作任務(wù)的迫切要求，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了明確要求，并將其作為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求:“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！眹?guó)家《節(jié)能減排綜合性工作方案》也明確要求改進(jìn)和完善資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。在探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，浙江省一直走在全國(guó)前列。繼2005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》、2006年出臺(tái)《錢(qián)塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》之后，2008年又出臺(tái)了《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，成為全國(guó)第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨?008年1月，《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》正式實(shí)施，規(guī)定:建立跨行政區(qū)交接斷面和入湖斷面水質(zhì)控制目標(biāo)，上游設(shè)區(qū)的市出境水質(zhì)超過(guò)跨行政區(qū)交接斷面控制目標(biāo)的，由上游設(shè)區(qū)的市政府對(duì)下游設(shè)區(qū)的市予以資金補(bǔ)償;上游設(shè)區(qū)的市入湖河流水質(zhì)超過(guò)入湖斷面控制目標(biāo)的，按規(guī)定向省級(jí)財(cái)政繳納補(bǔ)償資金。

二、靖安縣生態(tài)補(bǔ)償條件分析

1.生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)明顯。

靖安縣有著優(yōu)良的水資源且流域位置特殊，北潦河發(fā)源于靖安，貫串于靖安、奉新、安義等縣，是長(zhǎng)江流域修水水系，屬鄱陽(yáng)湖水網(wǎng)區(qū)。北潦河分南北兩條支流——南河和北河，均發(fā)源于靖安縣九嶺山脈。靖安縣生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，全縣木材蓄積量達(dá)到936.5萬(wàn)立方米，毛竹蓄積量達(dá)到4477萬(wàn)根，森林覆蓋率高達(dá)84.1%，三爪侖景區(qū)達(dá)95.7%，森林覆蓋率處于全省、全國(guó)前列。靖安縣動(dòng)植物資源極為豐富，有種子植物1697種，陸生脊椎動(dòng)物272種，其中珍稀植物30多種，國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物3種，二級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物28種，被專家譽(yù)為“天然基因庫(kù)”，境內(nèi)有九嶺山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、靖安縣潦河大鯢省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、靖安縣和尚坪縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、是國(guó)家環(huán)保部2012年確定的“中東部地區(qū)種質(zhì)資源庫(kù)”建設(shè)地，全縣森林公園、自然保護(hù)區(qū)、封山育林等受保護(hù)面積占國(guó)土面積的比例達(dá)到35.14% 。境內(nèi)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良，根據(jù)宜春市環(huán)境監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)結(jié)果，全縣各地區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3095－1996)一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)，是降酸雨率最低的地區(qū)之一;根據(jù)宜春市環(huán)境監(jiān)測(cè)站對(duì)我縣交界斷面(香田鄉(xiāng)吉洛村河段)及飲用水?dāng)嗝?取水口河段)的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，交界斷面及飲用水?dāng)嗝嫠|(zhì)各項(xiàng)指標(biāo)均達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838－2002)中的II類標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)質(zhì)水率為100%，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)水質(zhì)達(dá)到I類標(biāo)準(zhǔn)。

2.生態(tài)保護(hù)政策健全。

靖安縣率先在全省提出“生態(tài)立縣”發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)決走綠色GDP發(fā)展之路，加大生態(tài)保護(hù)力度，加快生態(tài)建設(shè)步伐，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。從2005年開(kāi)始，靖安縣堅(jiān)持對(duì)天然闊葉林和公路沿線1000米以內(nèi)的林木實(shí)行禁伐，大力實(shí)施以天然闊葉林和生態(tài)公益林為主的綠色資源保護(hù)工程。扎實(shí)開(kāi)展造林綠化“一大四小”工程并超額完成任務(wù)，項(xiàng)目造林和封山育林11萬(wàn)畝。以農(nóng)村沼氣工程建設(shè)為突破口，加快生態(tài)能源建設(shè)，截至2012年底，全縣建有沼氣池10087個(gè)，農(nóng)戶普及率達(dá)36%，全年每年因此減少砍伐樹(shù)木約10萬(wàn)方，既解決了農(nóng)村環(huán)境“臟亂差”問(wèn)題，又保護(hù)了森林資源，防范了地質(zhì)災(zāi)害。頒布實(shí)施了《靖安縣生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃》，按照生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)和水文調(diào)蓄、土壤保持和營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)保持等生態(tài)服務(wù)功能的要求，劃定了生態(tài)功能區(qū)劃，進(jìn)步明確了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)功能區(qū)的關(guān)系。同時(shí)，靖安縣還進(jìn)一步加大了水土保持、飲用水源保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等一系列生態(tài)保護(hù)工作力度，近年來(lái)，全縣沒(méi)有發(fā)生重大環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件以及由此引起的重大群體性或群訪事件。

3.環(huán)境保護(hù)措施得力。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，靖安縣嚴(yán)格實(shí)施《環(huán)評(píng)法》、《建設(shè)項(xiàng)目管理?xiàng)l例》等環(huán)保法律法規(guī)，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入制度。在招商引資過(guò)程中，對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，高耗能、浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)、污染環(huán)境的項(xiàng)目堅(jiān)決不予審批，2004年以來(lái)，先后拒絕20余個(gè)60多億元投資。同時(shí)，組織開(kāi)展了一系列專項(xiàng)整治行動(dòng)，查處違法排污企業(yè)不手軟、不護(hù)短，抓重點(diǎn)、出重拳，解決了一批影響社會(huì)發(fā)展和人民生活的突出問(wèn)題。近幾年先后落實(shí)了20余家企業(yè)的污染治理，關(guān)閉處理了10多家污染嚴(yán)重、能耗高、工藝落后、不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)。建成了靖安縣縣城污水處理廠，縣城垃圾填埋場(chǎng)也正在規(guī)劃建設(shè)，全縣環(huán)境質(zhì)量得到了進(jìn)一步鞏固提高，主要污染物化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物以及重金屬污染物排放總量及排放強(qiáng)度全市最低。

4.生態(tài)創(chuàng)建成效明顯。

近年來(lái)，靖安縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中先后涌現(xiàn)出一批在全國(guó)、全省有影響的生態(tài)品牌，相繼獲得全國(guó)生態(tài)建設(shè)示范縣、全國(guó)綠色小康縣、全國(guó)綠化模范縣、全省首批省級(jí)生態(tài)縣等榮譽(yù)稱號(hào)，被授予“中國(guó)椪柑之鄉(xiāng)”、“中國(guó)娃娃魚(yú)之鄉(xiāng)”、“國(guó)家AAAA級(jí)旅游景區(qū)”等國(guó)字號(hào)名片;靖安九嶺山自然保護(hù)區(qū)晉升為國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)，潦河大鯢自然保護(hù)區(qū)晉升為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，靖安工業(yè)園區(qū)被評(píng)為省級(jí)生態(tài)工業(yè)園區(qū)，該縣的椪柑、白茶被批準(zhǔn)為“國(guó)家地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品”。生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建力度加大，高湖鎮(zhèn)是全市首個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雙溪鎮(zhèn)、香田鄉(xiāng)、仁首鎮(zhèn)、寶峰鎮(zhèn)、水口鄉(xiāng)、雷公尖鄉(xiāng)、三爪侖鄉(xiāng)、璪都鎮(zhèn)等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后被命名為省級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)(鎮(zhèn));高湖鎮(zhèn)高湖村、仁首鎮(zhèn)金田村、寶峰鎮(zhèn)華坊村、三爪侖鄉(xiāng)紅星村和璪都鎮(zhèn)港背村被命名為省級(jí)生態(tài)村。目前，全縣11個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中，有9個(gè)獲評(píng)國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

三、靖安縣獲得生態(tài)補(bǔ)償必要性分析

1.靖安縣獲得生態(tài)補(bǔ)償是保障區(qū)域、流域環(huán)境安全的必要。

由于環(huán)境污染、特別是水環(huán)境污染和空氣環(huán)境污染具有顯著的跨區(qū)域特點(diǎn)，靖安縣良好的生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢(shì)、低污染物排放強(qiáng)度、強(qiáng)有力的生態(tài)保護(hù)措施對(duì)于保護(hù)和改善周邊區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量、下游流域水環(huán)境質(zhì)量、特別是飲用水水源地環(huán)境質(zhì)量具有十分重要的作用。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源，靖安縣在招商引資過(guò)程中先后拒絕了諸如石油化工、化學(xué)制漿造紙、紡織印染等一大批符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，引導(dǎo)一大批木竹加工、機(jī)械加工等企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，放棄了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，如不在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上加以調(diào)控，勢(shì)必對(duì)下游水環(huán)境安全以及區(qū)域空氣質(zhì)量造成影響。比如:靖安縣交界斷面水質(zhì)如只滿足考核規(guī)定的III類水要求，則無(wú)法滿足下游飲用水源地II類水質(zhì)要求。靖安縣縣委、縣政府還在生態(tài)保護(hù)人力、資金、科技和教育上進(jìn)行了大量的投入。保護(hù)好靖安縣的生態(tài)環(huán)境資源，需要巨大的資金投入，而良好的生態(tài)環(huán)境的受益者，不僅是當(dāng)?shù)氐娜罕?，也是潦河流域和全社?huì)所共享的。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)支付”的原則，將靖安列入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是非常必要的，也是幫助當(dāng)?shù)孛撠殻s小與發(fā)達(dá)地區(qū)差距，改善靖安生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域乃至于全流域構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要。

2.靖安縣獲得生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)和發(fā)展靖安生態(tài)資源的必要。

近年來(lái)，靖安縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速平穩(wěn)發(fā)展，城市化水平進(jìn)一步提高，綜合實(shí)力進(jìn)一步加強(qiáng)。然而，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、縣城飲用水水源保護(hù)區(qū)及集水區(qū)等環(huán)境敏感以及生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動(dòng)調(diào)慢了發(fā)展速度，靖安縣蘊(yùn)藏的巨大環(huán)境資源離不開(kāi)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持，靖安縣應(yīng)對(duì)為生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)做出巨大貢獻(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及傾斜性支持，使承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)任務(wù)的區(qū)域更多地分享全縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成就。但是單憑靖安縣微薄的財(cái)政收入，無(wú)法承擔(dān)支持生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域的能力，因此將靖安列入生態(tài)補(bǔ)償具有強(qiáng)有力的內(nèi)在要求。

3.靖安縣獲得生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必要。

靖安縣生態(tài)建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)工作為促進(jìn)社會(huì)生態(tài)文化建立作出了積極探索，靖安的實(shí)踐表明，只有把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和平衡，充分認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文化是人類解決生態(tài)危機(jī)和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，是靖安堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展以及和諧社會(huì)建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)動(dòng)力。因此，靖安縣生態(tài)補(bǔ)償實(shí)例將對(duì)生態(tài)文化建設(shè)起到積極的推動(dòng)作用，通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將環(huán)境成本內(nèi)部化不但能為生態(tài)保護(hù)籌集資金，而且能通過(guò)市場(chǎng)發(fā)揮作用調(diào)節(jié)企業(yè)和個(gè)人行為，協(xié)調(diào)各方面均衡發(fā)展，促進(jìn)了生態(tài)文化的發(fā)展和最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，在加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重視生態(tài)建設(shè)的背景下，靖安縣生態(tài)資源及生態(tài)保護(hù)工作對(duì)于保障區(qū)域、流域環(huán)境安全，保護(hù)和完善自身生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文化建設(shè)具有十分重要的作用，完全符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)條件。有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定與運(yùn)行必將促成靖安縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“雙贏”局面的形成，靖安縣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，也將成為全國(guó)從源頭上進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的一個(gè)典型示范。