關(guān)于出具《信訪事項答復(fù)意見書》的法律探討

白春成

(開灤集團公司，河北 唐山 063000)

出具《信訪事項答復(fù)意見書》是信訪處理過程中的一項重要工作。這項工作做得好與壞，直接關(guān)系到信訪人的合法權(quán)益得到保護和矛盾糾紛得到有效化解?！缎旁L事項答復(fù)意見書》如同法律判決書一樣，一旦形成就具有法律效應(yīng)。因此，有權(quán)辦理的機關(guān)或部門為信訪人出具《信訪事項答復(fù)意見書》時，就應(yīng)按照律師和法官的辦案思維，以調(diào)取事實為根據(jù)，以國家法律為準繩，以公正無私為操守。按照這一思維方法和《信訪條例》規(guī)定要求，對信訪人出具《信訪事項答復(fù)意見書》，應(yīng)從三個方面入手。

一、《信訪事項答復(fù)意見書》的含義及法律特性

《信訪事項答復(fù)意見書》，即辦理意見。具體講是有權(quán)辦理的機關(guān)或部門依據(jù)職權(quán)，對已受理的信訪事項進行調(diào)查核實，在規(guī)定的時限內(nèi)，依照法律、法規(guī)和政策規(guī)定做出決定、予以處理后，以書面的方式告知信訪人所反映的信訪事項已辦理完畢的憑證，也是復(fù)查、復(fù)核機關(guān)受理該事項的憑證。具有三個方面的法律特性:

(一)一定的強制性。出具《信訪事項答復(fù)意見書》是《信訪條例》明確規(guī)定的，具有一定的強制性，不是有權(quán)辦理的機關(guān)或部門憑著主觀臆斷想出不想出的問題，只要信訪人提出并已經(jīng)受理的信訪事項，有權(quán)辦理的機關(guān)或部門就應(yīng)該按照《信訪條例》的規(guī)定要求，對信訪人提出并已受理的信訪事項，出具《信訪事項答復(fù)意見書》，就如同法院開庭審理必須下達判決書一樣，勿庸置疑。

(二)一定的權(quán)限性。《信訪條例》規(guī)定，各級有權(quán)辦理的機關(guān)或部門是信訪事項受理、辦理、復(fù)查、復(fù)核的責(zé)任主體，一般情況下有權(quán)處理的機關(guān)或部門，應(yīng)按照《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)和權(quán)限，對信訪人提出并已受理的信訪事項進行辦理，出具《信訪事項答復(fù)意見書》。而各級信訪機構(gòu)是一個綜合協(xié)調(diào)部門，本身無權(quán)對信訪事項越俎代庖，代行有權(quán)處理的機關(guān)或部門出具《信訪事項答復(fù)意見書》的職權(quán)，就如同法院的立案庭不能代行審判庭職能一樣。

(三)一定的時限性。《信訪條例》對信訪事項的辦理時限有著明確的規(guī)定。而信訪事項辦理完結(jié)的標志，就是以出具《信訪事項答復(fù)意見書》并告知信訪人而結(jié)束。有權(quán)處理的機關(guān)或部門必須按照《信訪條例》的規(guī)定要求，在法定的時限內(nèi)出具《信訪事項答復(fù)意見書》。當(dāng)然，信訪人提出的信訪事項大多關(guān)系到信訪人的切身利益和單位的和諧穩(wěn)定，從維護信訪人利益、單位和諧穩(wěn)定的角度考慮，信訪事項辦理的越快、越及時越好。

二、出具《信訪事項答復(fù)意見書》應(yīng)把握的法律環(huán)節(jié)

《信訪條例》對出具《信訪事項答復(fù)意見書》有著嚴格的要求，應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正，依法依規(guī)，有理有據(jù)。出具《信訪事項答復(fù)意見書》盡量一次性辦好，使其盡量不進入復(fù)查、復(fù)核程序，即使進入復(fù)查、復(fù)核程序，《信訪事項答復(fù)意見書》也要經(jīng)得起檢驗。因此，應(yīng)該把握好三個法律環(huán)節(jié)。

(一)搞好信訪調(diào)查，弄清信訪事項基本事實。這一環(huán)節(jié)在法律上視為調(diào)查取證。信訪調(diào)查是信訪事項有權(quán)辦理的機關(guān)或部門，在依法受理信訪事項后、辦理決定做出之前，為了查明信訪事項所涉及的基本事實，依據(jù)法律賦予的職權(quán)所進行的資料收集、證據(jù)調(diào)取，做出答復(fù)意見的法定前置程序。有權(quán)辦理的機關(guān)或部門在依法受理信訪事項后、辦理決定做出之前，應(yīng)依照行政程序法“先取證、后裁決”的基本公式，依據(jù)信訪人提出的訴求，本著事實求是的原則和認真負責(zé)的態(tài)度，全面、客觀、公正地進行信訪調(diào)查，弄清信訪事實根據(jù)，查取法律、政策依據(jù)，為信訪人出具符合客觀實際的《信訪事項答復(fù)意見書》奠定基礎(chǔ)。

(二)依據(jù)基本事實，提出信訪事項辦理意見。這一環(huán)節(jié)在法律上視為訴訟判決。有權(quán)辦理的機關(guān)或部門進行信訪調(diào)查后，在對事實和法律、政策規(guī)定進行充分辨別的基礎(chǔ)上，做出辦理決定并書面答復(fù)信訪人。起草《信訪事項答復(fù)意見書》，應(yīng)具備四個方面的要素:一是敘述事實要清晰、完整。對信訪人提出的信訪事項發(fā)生時間、起因、過程和涉及的當(dāng)事人;信訪事項是否做過處理;辦理意見的法律和政策依據(jù)等，要清晰、完整、準確地寫入答復(fù)意見書中，不張冠李戴，不夸大縮小。目的使信訪人對組織查核認定的基本情況、合法性、正當(dāng)性和接受性得以確認，以便上級主管部門在復(fù)查、復(fù)核中了解事情的來龍去脈，提出正確的復(fù)查、復(fù)核意見。二是定性分析要鮮明、正確。定性的標準就是有權(quán)辦理的機關(guān)或部門對信訪訴求是否支持，而信訪訴求能否得到支持，判斷的基礎(chǔ)是事實、法律和政策依據(jù)。有權(quán)辦理的機關(guān)或部門出具答復(fù)意見時，必須依據(jù)事實和法律、政策給予準確的定性，使信訪人對自己的訴求是否合理有一個明確的認識。既要防止不按法律法規(guī)和政策規(guī)定解決問題，也要防止違背法律法規(guī)和政策規(guī)定亂開口子。三是語言表述要樸實、簡練、規(guī)范。出具《信訪事項答復(fù)意見書》盡量不使用烘托、夸張、比喻等修飾性較強的語言，不使用難懂的詞語和個人生造的術(shù)語，不使用地方性較強的方言，使信訪事項答復(fù)意見的語言通俗化、規(guī)范化。同時說明理由前后不能相互矛盾，要符合邏輯要求。

(三)履行回訪義務(wù)，告知信訪人辦理決定。這一環(huán)節(jié)在法律上視為判決書送達。有權(quán)辦理的機關(guān)或部門在提出辦理意見后，應(yīng)當(dāng)及時與信訪人見面，履行回訪義務(wù)，告知并送交辦理決定。在告知信訪人辦理決定時，應(yīng)履行三個方面義務(wù)。一是說明理由義務(wù)。說明理由義務(wù)，《信訪條例》并未列明，但行政機關(guān)或部門說明理由、解釋其意見的合法性是《中華人民共和國憲法》確定的重要原則，也是依法、合理行政的必然要求。有權(quán)辦理的機關(guān)或部門必須向信訪人明確告知:辦理意見通過信訪調(diào)查所認定事實的情況;辦理意見適用的法律、法規(guī)、規(guī)章及包括政策在內(nèi)的其他規(guī)定，以及適用的理由;辦理意見的公共利益、慣例公理等裁量依據(jù)。二是說服解釋義務(wù)。對于信訪人來說，其請求合理但缺乏法律依據(jù)而不能得到支持，往往是難以理解和接受的，此時辦理的機關(guān)或部門除說明理由外，還必須耐心細致做好說服解釋工作，以化解矛盾，穩(wěn)定情緒，這是信訪工作應(yīng)當(dāng)認真履行的職責(zé)，也是“依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”信訪工作原則的基本要求。三是告知救濟義務(wù)?！度嫱七M依法行政實施綱要》要求“要嚴格遵循法定程序，依法行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)”。按照這一要求，有權(quán)辦理的機關(guān)或部門做出辦理意見后，為防止信訪人因不懂得行使救濟權(quán)而不能有效維護其合法權(quán)益，該機關(guān)或部門應(yīng)在書面答復(fù)意見中明確地告知信訪人不服辦理意見時，可以尋求救濟的機關(guān)、方式、期限等，以確保信訪人救濟權(quán)的實現(xiàn)。

三、出具《信訪事項答復(fù)意見書》應(yīng)注意五個問題

出具《信訪事項答復(fù)意見書》，還應(yīng)當(dāng)在格式要求、報送機關(guān)、輔助材料、信訪事項涉及多個單位或部門等，應(yīng)注意以下五個方面問題。

(一)《信訪事項答復(fù)意見書》要嚴格按照統(tǒng)一的格式出具。有權(quán)辦理的機關(guān)或部門出具《信訪事項答復(fù)意見書》，應(yīng)嚴格按照統(tǒng)一規(guī)定的表格形式出具《信訪事項答復(fù)意見書》，認真填寫表格中的內(nèi)容，加蓋辦理部門的公章，并要求信訪人簽署回訪意見，使信訪事項答復(fù)意見書規(guī)范、完整。

(二)《信訪事項答復(fù)意見書》必備的輔助材料要齊全。有權(quán)辦理的機關(guān)或部門在形成辦理意見時，對能夠充分說明案件的相關(guān)法律、法規(guī)或有關(guān)的政策條款，以及能夠充分說明案件情況的協(xié)議書、合同書、會議紀要、法律判決書等主要證據(jù)，要附在《信訪事項答復(fù)意見書》的后面，以便使信訪人對此答復(fù)意見心服口服和上級主管部門進行復(fù)查、復(fù)核。

(三)《信訪事項答復(fù)意見書》要及時向上一級機關(guān)報送。有權(quán)辦理的機關(guān)或部門辦理完畢，回訪信訪人后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求及時將《信訪事項答復(fù)意見書》及時上報本單位上一級主管部門和信訪辦公室備案。使上級機關(guān)或部門及時了解和掌握信訪事項的辦理情況，以便信訪人就同一個問題到上一級機關(guān)或部門重訪或復(fù)查、復(fù)核時，做好疏導(dǎo)和復(fù)查、復(fù)核工作。

(四)信訪事項涉及多個單位或部門要由指定機關(guān)或部門出具《信訪事項答復(fù)意見書》。信訪人一次反映多個問題，涉及兩個以上單位或主管部門，并且受理有爭議、無法確定有權(quán)處理單位或部門的，應(yīng)組成聯(lián)合調(diào)查組辦理。由聯(lián)合調(diào)查組指定牽頭單位或部門出具《信訪事項答復(fù)意見書》，指定牽頭單位或部門蓋章;也可由涉及的單位或部門分別出具《信訪事項答復(fù)意見書》，分別由出具《信訪事項答復(fù)意見書》的單位或部門蓋章。

(五)信訪機構(gòu)要密切配合信訪事項辦理的機關(guān)或部門出具《信訪事項答復(fù)意見書》?！缎旁L條例》規(guī)定，《信訪事項答復(fù)意見書》應(yīng)由信訪事項有權(quán)辦理的機關(guān)或部門出具。一般情況下信訪人大多數(shù)是到信訪機構(gòu)上訪，信訪機構(gòu)則應(yīng)認真履行交辦職能，督辦有權(quán)辦理的機關(guān)或部門出具《信訪事項答復(fù)意見書》，并對出具的《信訪事項答復(fù)意見書》在統(tǒng)一要求上進行把關(guān)，同時按照有權(quán)辦理機關(guān)或部門的辦理意見，做好法律法規(guī)、政策規(guī)定的解釋和思想疏導(dǎo)工作。