海南縣域旅游發(fā)展研究

□文/李云海官 珅

（1.海南師范大學(xué)；2.海南省財政廳 海南·?？冢?/p>

自2010年海南建設(shè)國際旅游島以來，旅游市場得到快速發(fā)展，旅游人數(shù)不斷增加，旅游服務(wù)質(zhì)量也有一定程度的提高。但是，海南旅游市場的不均衡發(fā)展依舊沒有得到根本性改變，傳統(tǒng)意義上的東部旅游市縣依舊占據(jù)著核心地位，而西部和中部市縣的旅游市場開發(fā)沒有明顯起色，究其原因，在于長期以來縣域旅游市場開發(fā)的不均衡，及縣域旅游發(fā)展定位、發(fā)展模式的不明確等。本文試圖從公共財政支持的角度，探討縣域旅游發(fā)展模式問題，為旅游市場的進(jìn)一步發(fā)展提供思路。

一、海南各市縣縣域旅游發(fā)展綜述

目前，海南省各市縣政府為了推動本地旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛加大政府干預(yù)力度，加快旅游產(chǎn)業(yè)布局，推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具體內(nèi)容有以下幾個方面：

1、政府應(yīng)當(dāng)加大旅游基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善旅游環(huán)境。完善的基礎(chǔ)設(shè)施是提高旅游服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)，也是擴(kuò)展旅游市場的關(guān)鍵。根據(jù)市縣政府網(wǎng)站公布的消息，市縣政府更傾心于投資環(huán)境建設(shè)，紛紛加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，完善旅游配套設(shè)施，確保旅游景點路通、水通和電通。2010年以來，?？谑姓疄榱酥С帧班l(xiāng)村游”項目，對項目自然村的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，投資建設(shè)道路，改善電力設(shè)施，對水資源進(jìn)行治理，完善旅游投資環(huán)境。定安縣政府為了加強(qiáng)南麗湖旅游景區(qū)建設(shè)，投入大量資金，治理南麗湖周邊水系，純潔湖水質(zhì)量，改善旅游環(huán)境。瓊海市政府投資大量資金，用于“白石嶺”周邊道路建設(shè)，確保周邊官塘溫泉旅游區(qū)、紅色娘子軍景區(qū)道路暢通無阻。三亞政府對旅游基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注度一直居全省之首，在旅游基礎(chǔ)設(shè)施的投入也最多，構(gòu)建完整的沿海旅游景區(qū)道路，確保景區(qū)道路暢通，加快旅游扶持力度。

2、加大旅游企業(yè)扶持力度，加快旅游產(chǎn)業(yè)升級。旅游產(chǎn)業(yè)是一個市場化較高的產(chǎn)業(yè)，市場競爭較為激烈。世界各國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究表明，吸引有實力的企業(yè)參與旅游市場開發(fā)及市場運(yùn)作，能快速提高旅游市場質(zhì)量，提升旅游服務(wù)水平。目前，海南省各市縣政府政策性支持重點，在于實施招商引資，通過提供優(yōu)惠措施，加大引資力度，創(chuàng)造良好投資環(huán)境，提高服務(wù)質(zhì)量。三亞市政府出臺各項優(yōu)惠措施，吸引希爾頓、萬豪等國際知名旅游企業(yè)參與三亞酒店建設(shè)，提供高質(zhì)量的酒店服務(wù)，提高服務(wù)水平。瓊海市政府充分利用博鰲亞洲論壇的機(jī)會，鼓勵國內(nèi)外大型旅游企業(yè)參與旅游景區(qū)開發(fā)，豐富旅游產(chǎn)品線，實現(xiàn)旅游服務(wù)產(chǎn)品的多元化。海口市政府公布旅游發(fā)展總體規(guī)劃，邀請國內(nèi)外大型旅游企業(yè)加盟，共同打造“四宜”旅游發(fā)展文化。而希爾頓、海航等酒店企業(yè)的加盟，為?？趧?chuàng)建了新的旅游發(fā)展環(huán)境。萬寧市政府聯(lián)合體育總局，邀請沖浪企業(yè)加盟，以政府投資推動，開發(fā)沙灘沖浪旅游項目，提高旅游知名度。

3、加大旅游項目規(guī)劃力度，合理布局，提高旅游長期競爭力。旅游基礎(chǔ)理論研究表明，旅游發(fā)展規(guī)劃是旅游發(fā)展的核心，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施。海南省各市縣在旅游發(fā)展規(guī)劃方面，均投入大量資金，做好長期性發(fā)展規(guī)劃，謀求長期性發(fā)展空間。海口市政府在“十二五”發(fā)展規(guī)劃中，對今后10年旅游發(fā)展方向提出具體要求。三亞市政府邀請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，對三亞“十二五”期間旅游發(fā)展重點及發(fā)展方向進(jìn)行規(guī)劃，確保旅游產(chǎn)業(yè)升級換代成功。文昌、陵水等其他市縣政府，依據(jù)地區(qū)特色，突出地區(qū)旅游資源的特殊性，實施差異化旅游發(fā)展策略，確保旅游產(chǎn)品核心競爭力。

二、海南縣域旅游發(fā)展中財政投資不明確的原因

在海南縣域旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，財政資金均有介入，并一定程度上推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高旅游服務(wù)水平。然而，由于財政資金注入方向不明確，其直接作用并不明顯。

1、財政資金投入主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，內(nèi)容較為單一。當(dāng)前，作為推動海南地方旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政主體，市縣政府財政資金投入主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，主要有修建旅游景區(qū)道路、擴(kuò)大旅游接待能力的車站、機(jī)場建設(shè)等。由于道路、車站和機(jī)場等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，企業(yè)投資意愿不足。政府以財政資金注入等方式，能有效解決公共產(chǎn)品供給問題，也符合財政資金投入原則。然而，旅游是一個系統(tǒng)工程，涉及投資層面較多，市縣政府資金大量用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，其投資方向過于單一，對地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的影響也十分有限，不利于實現(xiàn)縣域旅游經(jīng)濟(jì)長期性發(fā)展。

2、財政資金注入機(jī)制不明確。目前，關(guān)于市縣財政資金注入的研究，尚未形成規(guī)范的體系，市縣政府尚未形成明確的投資途徑和投資方式。海南省許多市縣政府對財政資金的投入，主要依靠政府的關(guān)注重點安排。由于市縣政府管理職能較寬，涉及民生支出領(lǐng)域較多，用于旅游發(fā)展上的資金投入較少。在市縣旅游市場投入方面，由于沒有完善的投入機(jī)制，市縣政府的資金投入，主要表現(xiàn)在推介旅游品牌宣傳上。如?？凇⑷齺?、五指山市政府每年均在全國一些重點省份舉行旅游推介會，向當(dāng)?shù)厝罕娊榻B海南市縣旅游資源，開拓潛在旅游市場。市縣政府這種各自為政的旅游投資方式，對旅游市場的影響究竟有多大，其效能如何等，均值得思考。因而，加強(qiáng)市縣財政資金投資機(jī)制研究，是一個迫切需要解決的問題，也是一個值得研究人員研究的重要課題。

3、財政資金對旅游企業(yè)的影響不明顯。在成熟的旅游市場中，市場競爭主體主要是企業(yè)。企業(yè)依據(jù)競爭機(jī)制，通過開發(fā)科學(xué)合理的旅游項目，來吸引消費(fèi)者，進(jìn)而提高旅游市場競爭力。企業(yè)資金籌集及資金運(yùn)用，主要來源于投資主體和市場供給。這種資金籌集模式，使得市場成為企業(yè)的主要資金來源，企業(yè)為了發(fā)展壯大，必須遵照市場運(yùn)行規(guī)律運(yùn)作，以競爭實現(xiàn)資本增值。由于海南市縣旅游市場較小，發(fā)展空間不足，資金量較少，具有一定的局限性，因而嚴(yán)重制約旅游市場發(fā)展。而財政資金由于缺乏相應(yīng)的進(jìn)入渠道，無法直接注入企業(yè)，這是導(dǎo)致政府對旅游市場調(diào)控較弱的原因，也是制約市縣旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要影響因素。

三、加大公共財政支持力度，提高海南縣域旅游發(fā)展水平

1、設(shè)立市縣旅游發(fā)展專項資金，支持旅游企業(yè)發(fā)展。在海南市縣旅游市場中，除了?？诤腿齺営写笮吐糜纹髽I(yè)駐足之外，其他市縣旅游企業(yè)一般規(guī)模較小，競爭力不強(qiáng)。雖然各市縣政府采取招商引資措施，吸引國內(nèi)外大型旅游企業(yè)參與市縣旅游市場開發(fā)，然而效果并不明顯。本地旅游企業(yè)由于受資金及市場制約，一直沒有形成規(guī)模，無法實現(xiàn)旅游跨越式發(fā)展。為此，由財政出資設(shè)立市縣旅游發(fā)展專項資金，對旅游企業(yè)及旅游項目實施補(bǔ)貼，是一種可行之道。財政部門設(shè)置的專項資金，必須具有專門用途，專項用于旅游市場開發(fā)與擴(kuò)展，其資助內(nèi)容包括老景點擴(kuò)展、新景點開發(fā)、旅游創(chuàng)新等。對于旅游景點擴(kuò)展，由于其投資成本較大，資金回收期較長，還債壓力較大，許多旅游企業(yè)受資金制約，不愿意投資景點擴(kuò)展業(yè)務(wù)。專項資金的設(shè)立，能有效解決旅游企業(yè)資金壓力問題。對于符合發(fā)展規(guī)劃的景點擴(kuò)展行為，給予專項資金支持，緩解企業(yè)資金壓力，確保景點擴(kuò)展行為的成功。對于新景點開發(fā)業(yè)務(wù)，可采取分類資助原則，實施資金支持。對于新景點旅游設(shè)施建設(shè)，遵循適時配套原則，按照資金配比比率，實施資金支持，確保新旅游項目開發(fā)成功。對于旅游創(chuàng)新項目，由于其風(fēng)險較大，風(fēng)險規(guī)避不可避免。加大財政承擔(dān)風(fēng)險力度，鼓勵旅游創(chuàng)新，確保旅游方式創(chuàng)新。對于海口市、三亞市這種旅游市場開發(fā)較為完善的市縣，專項資金支持力度將主要投入到旅游新景點開發(fā)上。通過財政專項資金支持，鼓勵企業(yè)開發(fā)新景點，豐富旅游產(chǎn)品線。當(dāng)然，由于財政資金源于稅收，是公共資金，其資金用途及投入領(lǐng)域有一定的限制。財政資金的支持，不能成為企業(yè)旅游項目開發(fā)的資金主體，只能是配套資金，且這種資金支持必須符合市縣旅游發(fā)展規(guī)劃要求，以擴(kuò)大市縣旅游市場為目的。在資金投放過程中，一定要規(guī)避部分旅游企業(yè)人為套取財政資金的行為，確保資金安全。

2、設(shè)立旅游人才培育專項資金，培育旅游人才。研究人員對國內(nèi)外旅游發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展歷程進(jìn)行研究表明，人才是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命力，是核心競爭力。加快人才引進(jìn)力度，能快速提高旅游服務(wù)質(zhì)量。加快人才培育力度，能有效改善人才結(jié)構(gòu)，提高人才競爭力。當(dāng)今，旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人才培養(yǎng)，主要依靠旅游企業(yè)培養(yǎng)。企業(yè)通過不斷擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益，來吸引人才、培養(yǎng)人才，進(jìn)而改變?nèi)瞬沤Y(jié)構(gòu)，提高人才競爭力。海南市縣旅游企業(yè)受收入水平限制，其主動培育旅游人才的動力不足，導(dǎo)致旅游人才缺乏，人才競爭力不強(qiáng)。以財政投入設(shè)立旅游專項資金，助力旅游市場，能加快旅游市場開發(fā)，加速旅游市場發(fā)展。政府設(shè)立的旅游專項資金，可以實現(xiàn)企業(yè)資金與政府資金的有效融合，共同助力海南旅游市場的發(fā)展。借鑒國內(nèi)其他省份的成功經(jīng)驗，政府提供的旅游專項資金可以用于資助高端旅游人才的安家費(fèi)等支出，確保高端人才居者有其屋，解決其后顧之憂。企業(yè)提供的資金主要用于發(fā)放高端人才工資福利待遇支出，提高人員生活水平。由于旅游專項資金解決了高端人才的居住問題，能有效降低企業(yè)人才引進(jìn)成本，提高高端人才服務(wù)海南的成功率。此外，旅游專項資金還可用于本地旅游人才培養(yǎng)。通過專項資金支持，選送旅游企業(yè)中的優(yōu)秀人才到國內(nèi)外知名旅游企業(yè)或機(jī)構(gòu)參與培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高其專業(yè)技能，進(jìn)而提高其業(yè)務(wù)處理能力。此外，也可以由專項資金邀請國內(nèi)外知名旅游專家學(xué)者到海南進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高海南旅游管理人員素質(zhì)?？傊?，政府設(shè)立旅游人才培育專項資金，能有效發(fā)揮政府統(tǒng)籌旅游市場的能力，吸引旅游人才，為他們創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會，共同參與旅游市場開發(fā)，有效提高旅游市場人才的綜合素質(zhì)。

3、設(shè)立市縣旅游發(fā)展融資平臺，助力旅游發(fā)展。當(dāng)前，中央政府支持地方政府設(shè)置地方性融資平臺，參與資本運(yùn)作，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金缺乏問題。海南各市縣政府可以根據(jù)財政實力，以財政投入方式，獨(dú)立設(shè)置市縣旅游發(fā)展融資平臺，推動旅游金融的發(fā)展。也可以由幾個市縣共同組織，按照資本運(yùn)作原則，共同投資，創(chuàng)建統(tǒng)一融資平臺，共同推動地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。市縣融資平臺建設(shè)，將為市縣旅游企業(yè)籌集資金提供機(jī)會，助力旅游市場發(fā)展。市縣旅游發(fā)展融資平臺的投資方式，可以采取財政貼息等方式，支持地方旅游企業(yè)向全國性金融機(jī)構(gòu)籌集資金，用于旅游項目開發(fā)建設(shè)。企業(yè)借款期間的利息，可由財政資金負(fù)擔(dān)，既能解決企業(yè)融資難問題，又能激發(fā)企業(yè)開發(fā)新項目的熱情。在企業(yè)旅游項目投入運(yùn)行之后，可從其門票收入中抽取一定比率收入，充實到旅游融資平臺中，擴(kuò)大旅游融資平臺資本額，提高其資本運(yùn)作能力。此外，也可以采取由旅游發(fā)展融資平臺統(tǒng)一籌集資金，將資金直接貸給市縣旅游企業(yè)，用于本地旅游項目開發(fā)建設(shè)。這種籌資方式，由于發(fā)揮公共資金信用優(yōu)勢，加入財政信用，能有效解決本地旅游企業(yè)由于信用度不高，無法籌措資金等問題。

四、結(jié)語

本文探討公共財政如何參與海南省市縣旅游經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高旅游競爭力問題。海南省各市縣由于歷史發(fā)展等原因，普遍存在旅游企業(yè)規(guī)模較小，競爭力較弱等問題。通過財政專項資金注入、設(shè)立旅游發(fā)展融資平臺等方式，能有效解決資金缺乏問題，提高人才培育質(zhì)量，提高旅游市場競爭力。

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