構(gòu)建我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的法律思考

□文/韓 芳

（中共安陽(yáng)市委黨校 河南·安陽(yáng)）

從美國(guó)1933年設(shè)立首個(gè)存款保險(xiǎn)制度至今，已有超過(guò)110個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度通過(guò)保護(hù)存款人利益，維護(hù)了金融體系的穩(wěn)定，因此存款保險(xiǎn)制度與審慎監(jiān)管、中央銀行最后借款人制度一起構(gòu)成了國(guó)際上公認(rèn)的金融安全網(wǎng)。隨著我國(guó)金融改革的不斷深入，金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)也逐步激烈，優(yōu)勝劣汰在所難免，特別是當(dāng)前我國(guó)利率市場(chǎng)化步伐的加快，從客觀上呼喚存款保險(xiǎn)制度盡快推出。

一、我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性與緊迫性

存款保險(xiǎn)制度是一種金融保障制度，是指由經(jīng)營(yíng)存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納一定的保險(xiǎn)金，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營(yíng)危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，防止擠兌發(fā)生及危機(jī)擴(kuò)散，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。

存款保險(xiǎn)制度系美國(guó)首創(chuàng)，1929～1933年世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)給美國(guó)帶來(lái)了沉重打擊。到1933年夏，整個(gè)國(guó)家有一半的銀行倒閉（主要是小銀行）。為保護(hù)存款人的利益，恢復(fù)社會(huì)公眾對(duì)銀行的信心，美國(guó)國(guó)會(huì)在1933年通過(guò)《格拉斯-斯蒂格爾法》（《Glass-steagallAct》），設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，挽救了在經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊下瀕臨崩潰的美國(guó)銀行體系。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2011年，已有111個(gè)國(guó)家建立存款保險(xiǎn)制度，同期正在建設(shè)該制度的有8個(gè)國(guó)家，而正在研究如何建立存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家達(dá)到33個(gè)?！敖^大多數(shù)金融穩(wěn)定理事會(huì)成員國(guó)（地區(qū)）都建立了統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)制度?！毖胄幸鼋鹑诜€(wěn)定理事會(huì)2012年初發(fā)布的評(píng)估報(bào)告稱，金融穩(wěn)定理事會(huì)的24個(gè)成員國(guó)（地區(qū)）中，只有南非、沙特阿拉伯和中國(guó)還沒(méi)有建立存款保險(xiǎn)制度。其中，南非已計(jì)劃在2012年建立由中央銀行負(fù)責(zé)運(yùn)作的存款保險(xiǎn)制度。

我國(guó)對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的探討已有十幾年之久，但是目前我國(guó)仍未建立該制度。在存款保險(xiǎn)制度缺失的條件下，國(guó)家實(shí)際上承擔(dān)了隱形的擔(dān)保責(zé)任，即以國(guó)家和政府的信用對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為進(jìn)行擔(dān)保，任何金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，最終都由政府來(lái)承擔(dān)。這種隱性存款保險(xiǎn)制度的最大缺陷就是，它強(qiáng)化了金融企業(yè)和存款人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，存款人缺乏動(dòng)力去監(jiān)督甚至關(guān)注銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，而銀行又不用為它們的過(guò)度冒險(xiǎn)支付額外成本，同時(shí)又增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)的接軌也越來(lái)越密切，金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，優(yōu)勝劣汰在所難免。目前，金融改革的深入打破了國(guó)家銀行大一統(tǒng)的局面，出現(xiàn)了形態(tài)多樣、獨(dú)立核算的各類金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)市場(chǎng)化方式經(jīng)營(yíng)，政府不可能一直充當(dāng)最后的埋單人，一旦出現(xiàn)大規(guī)模的金融風(fēng)暴，廣大存款人的利益就會(huì)受到威脅，銀行信譽(yù)也會(huì)受到前所未有的挑戰(zhàn)，因此在提高中央銀行監(jiān)管水平的同時(shí)，建立符合我國(guó)具體國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度，對(duì)穩(wěn)定金融體系，增強(qiáng)存款人對(duì)銀行的信心十分重要。

鑒于我國(guó)現(xiàn)行的隱性存款保險(xiǎn)的諸多局限性，各界要求我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的呼聲也越來(lái)越高。2012年7月16日，中國(guó)人民銀行在其發(fā)布的《2012年金融穩(wěn)定報(bào)告》中稱，我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。并且隨著當(dāng)前我國(guó)利率市場(chǎng)化和匯率形成機(jī)制等改革深入推進(jìn)，需要存款保險(xiǎn)制度為利率市場(chǎng)化護(hù)航。利率市場(chǎng)化后銀行間經(jīng)營(yíng)差異擴(kuò)大，銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)上升，通過(guò)建立完善的顯性存款保險(xiǎn)制度，可有效降低擠兌風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)中小銀行與大型銀行公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)金融穩(wěn)定。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，很多國(guó)家均在利率市場(chǎng)化之前或利率市場(chǎng)化過(guò)程中建立了存款保險(xiǎn)制度，從而有利于利率市場(chǎng)化以及金融自由化的進(jìn)一步深入。此外，存款保險(xiǎn)可以對(duì)金融體系進(jìn)行有效的監(jiān)管，從而最大限度地避免信用危機(jī)和銀行的破產(chǎn)倒閉，而競(jìng)爭(zhēng)在提高銀行業(yè)運(yùn)行效率的同時(shí)，也給銀行業(yè)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善將會(huì)被市場(chǎng)機(jī)制淘汰出局。因此，存款保險(xiǎn)不僅可以有效地監(jiān)管銀行等金融機(jī)構(gòu)，而且可以對(duì)市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰式篩選，對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的激勵(lì)。由此可見(jiàn)，作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)，盡快在法律框架下推出存款保險(xiǎn)制度，已是大勢(shì)所趨。

二、我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的法律思考

（一）盡快完善相應(yīng)法律法規(guī)。首先，盡快制定統(tǒng)一的《存款保險(xiǎn)法》。《存款保險(xiǎn)法》是我國(guó)存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的基礎(chǔ)。通過(guò)制定該法，依法設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的地位、職能、組織機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)操作，分別對(duì)投保對(duì)象、投保方式、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能、投保標(biāo)的、保險(xiǎn)費(fèi)率、存款保險(xiǎn)公司資金的運(yùn)用、賠償限額和法律責(zé)任等各方面做出細(xì)致規(guī)定。我國(guó)應(yīng)由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)制定《存款保險(xiǎn)法》，從而賦予該法較高的法律地位，體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融秩序穩(wěn)定的決心；其次，完善我國(guó)的《企業(yè)破產(chǎn)法》和《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定。商業(yè)銀行破產(chǎn)時(shí)對(duì)存款人利益的一種重要保障措施就是存款賠償，但我國(guó)的上述兩部法律僅僅規(guī)定了銀行破產(chǎn)，卻對(duì)銀行破產(chǎn)時(shí)對(duì)存款人利益怎樣進(jìn)行具體保護(hù)、怎樣具體操作缺少規(guī)定?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》雖規(guī)定商業(yè)銀行實(shí)施破產(chǎn)時(shí)，國(guó)務(wù)院可以依據(jù)該法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法，但就目前法律規(guī)定而言，一旦商業(yè)銀行破產(chǎn)，對(duì)存款人的利益保護(hù)只能由國(guó)務(wù)院另行作出決定，對(duì)廣大銀行儲(chǔ)戶的保護(hù)途徑和保護(hù)方式存在不確定性。我國(guó)的《商業(yè)銀行法》第71條第2款雖然規(guī)定“商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí)，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息”，但是，個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息如何優(yōu)先支付？特別是不能支付的情況下，如何保障個(gè)人儲(chǔ)戶的利益就沒(méi)有了可供操作的規(guī)定。因此，要修改我國(guó)的《企業(yè)破產(chǎn)法》和《商業(yè)銀行法》，增加金融機(jī)構(gòu)宣告破產(chǎn)后如何優(yōu)先進(jìn)行存款賠償?shù)木唧w規(guī)定，以及無(wú)力賠償時(shí)的補(bǔ)救措施。最后，做好《存款保險(xiǎn)法》與我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》、《商業(yè)銀行法》以及相關(guān)法律規(guī)定相銜接工作。

（二）盡快建立我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。美國(guó)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定名為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），它是完全依照《格拉斯—斯蒂格爾法案》成立的，由政府創(chuàng)建和管理。FDIC自成體系，獨(dú)立運(yùn)行，與聯(lián)邦儲(chǔ)備體系保持平行，只對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，并接受美國(guó)會(huì)計(jì)總署的審計(jì)，在保持相當(dāng)?shù)莫?dú)立性的同時(shí)兼顧與央行和銀監(jiān)會(huì)的協(xié)調(diào)。按照美國(guó)《格拉斯-斯蒂格爾法案》的規(guī)定，F(xiàn)DIC的職能可以概括為存款保險(xiǎn)、金融監(jiān)管、金融援助、破產(chǎn)處置四大項(xiàng)。我國(guó)《存款保險(xiǎn)法》可以借鑒美國(guó)的成熟經(jīng)驗(yàn)，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使存款保險(xiǎn)權(quán)集中于中央，范圍覆蓋全國(guó)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一運(yùn)作。同時(shí)，《存款保險(xiǎn)法》必須明確規(guī)定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行日常監(jiān)管中對(duì)參保銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能，這樣才能發(fā)揮存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)金融運(yùn)行穩(wěn)定劑作用，避免其成為經(jīng)營(yíng)不善而倒閉銀行機(jī)構(gòu)的提款機(jī)。

（三）設(shè)計(jì)科學(xué)合理的存款保險(xiǎn)制度規(guī)范。我國(guó)存款保險(xiǎn)制度功能的發(fā)揮與制度設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理有很大關(guān)聯(lián)。具體的制度設(shè)計(jì)中包括存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能、組織模式、金融機(jī)構(gòu)參保方式、參保范圍、保險(xiǎn)費(fèi)率，賠付標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題都應(yīng)在《存款保險(xiǎn)法》中予以明確。

筆者認(rèn)為，我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位應(yīng)綜合化，立法應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多重職能。主要包括：一是存款保險(xiǎn)職能；二是監(jiān)管職能；三是危機(jī)救助職能；四是破產(chǎn)處置職能。對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)公司的初始資金的來(lái)源，由政府和銀行業(yè)共同出資創(chuàng)辦為宜。政府以財(cái)政撥款的方式一次性注入相當(dāng)規(guī)模的資金，除政府出資外，中國(guó)人民銀行及投保銀行也應(yīng)認(rèn)購(gòu)一定股份，共同組建存款保險(xiǎn)公司。這種制度設(shè)計(jì)既能增強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)資金勢(shì)力，又有利于其更好地防范風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，在一定程度上避免道德風(fēng)險(xiǎn)。

另外，由于存款保險(xiǎn)制度關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)共同利益及存款人權(quán)益，為避免發(fā)生銀行擠兌和系統(tǒng)性危機(jī)，故大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)采用強(qiáng)制投保方式，即要求符合存款保險(xiǎn)法條件的金融機(jī)構(gòu)必須參加存款保險(xiǎn)制度。因此，我國(guó)應(yīng)在立法上確立強(qiáng)制的參保方式。在保險(xiǎn)范圍方面，筆者建議在我國(guó)建立存款保險(xiǎn)初期，可以把存款保險(xiǎn)范圍主要限定為居民儲(chǔ)蓄存款，因?yàn)檫@部分存款主要代表著大多數(shù)存款人的利益，也是銀行主要的負(fù)債業(yè)務(wù)，對(duì)其進(jìn)行有效保護(hù)，就能維護(hù)公眾對(duì)銀行體系的信心。對(duì)于銀行的同業(yè)存款、非居民存款、作為擔(dān)保和抵押的存款可暫時(shí)不列入存款保險(xiǎn)范圍。今后，隨著存款保險(xiǎn)公司的理賠能力的增強(qiáng)，可以將他們逐步歸入保險(xiǎn)范圍。同時(shí)，也為了保障公平競(jìng)爭(zhēng)、避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，有必要將在國(guó)內(nèi)依法吸收存款的所有金融機(jī)構(gòu)，包括國(guó)有銀行、股份制銀行、城商行、農(nóng)商行、信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行以及外資銀行在華的法人子公司等都納入保險(xiǎn)體系中。當(dāng)前，在各國(guó)的存款保險(xiǎn)立法中，普遍規(guī)定銀行、信用合作機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)為投保人。因此，儲(chǔ)戶并非存款保險(xiǎn)制度的投保義務(wù)人，無(wú)需為此支付保險(xiǎn)費(fèi)用。

保險(xiǎn)費(fèi)率的制定是整個(gè)存款保險(xiǎn)制度中最棘手的一個(gè)問(wèn)題，存款保險(xiǎn)費(fèi)率的確定方式有兩種：一種是單一費(fèi)率方式，另一種是差別費(fèi)率方式。單一費(fèi)率方式是存款保險(xiǎn)成員機(jī)構(gòu)按統(tǒng)一費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)交付存款保費(fèi)。差別費(fèi)率方式就是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)成員銀行不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，確立不同的存款保險(xiǎn)費(fèi)率檔次；成員銀行繳付存款保險(xiǎn)費(fèi)率的高低與反映其風(fēng)險(xiǎn)狀況的資本充足水平和監(jiān)管評(píng)級(jí)掛鉤，資本充足率和監(jiān)管評(píng)級(jí)越高，保險(xiǎn)費(fèi)率就越低；反之亦然。鑒于目前我國(guó)不同類別銀行間風(fēng)險(xiǎn)差別較大，筆者認(rèn)為當(dāng)前采用差別費(fèi)率更為公平合理，應(yīng)由我國(guó)權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)投保的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)，按照“差別對(duì)待”原則視投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)實(shí)行差別費(fèi)率。立法在確定存款保險(xiǎn)費(fèi)率水平時(shí)，要注意基礎(chǔ)費(fèi)率的確定要科學(xué)，各等級(jí)間的差別要合理。要避免為減輕銀行負(fù)擔(dān)而導(dǎo)致保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)低，從而收不到存款保險(xiǎn)的真正效果；但也不宜過(guò)高，因?yàn)槲覈?guó)銀行的收益水平普遍不高，過(guò)高的保險(xiǎn)費(fèi)率會(huì)加重銀行的負(fù)擔(dān)，而導(dǎo)致這一制度的流產(chǎn)。

就存款保險(xiǎn)的賠償限額而言，存款保險(xiǎn)制度的一個(gè)基本目標(biāo)是保護(hù)居于多數(shù)的小額存款人的利益，因而絕大多數(shù)實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家都采用限額保險(xiǎn)制，即對(duì)每一存款人和機(jī)構(gòu)確定一個(gè)存款保險(xiǎn)金額的上限，對(duì)于超過(guò)限定數(shù)額部分的存款則不予存保。對(duì)此，我國(guó)立法中應(yīng)予借鑒。

（四）建立存款保險(xiǎn)法律制度配套措施。在我國(guó)籌備建立存款保險(xiǎn)制度的過(guò)程中，必須加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè)等配套改革，為充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)制度的優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造有利條件。首先，要加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管，建立預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)提示和監(jiān)管。金融監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警、準(zhǔn)確判斷，采取有效措施處置風(fēng)險(xiǎn)，督促其加強(qiáng)資產(chǎn)準(zhǔn)確分類、充足撥備和核銷呆壞賬，提高自主防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力；其次，完善金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度。雖然銀監(jiān)會(huì)頒布了《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，但是相關(guān)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，應(yīng)明確規(guī)定信息披露的相關(guān)要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)投保銀行的資本現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)狀況的充分了解，及時(shí)糾正金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行偏差，建立健全優(yōu)勝劣汰機(jī)制創(chuàng)造條件；再次，形成一套行之有效的存款保險(xiǎn)人才培養(yǎng)機(jī)制。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是專門服務(wù)于商業(yè)銀行的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，需要一批既精通保險(xiǎn)精算技術(shù)又精通銀行管理的雙料人才。目前，我國(guó)這樣的人才極為缺乏。鑒于此，需要建立一套專業(yè)的人才培養(yǎng)機(jī)制，培養(yǎng)一批精通銀行、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并充分了解國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的人才隊(duì)伍，從而保證存款保險(xiǎn)制度健康有序地發(fā)展。最后，要加強(qiáng)儲(chǔ)戶風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，在目前銀行儲(chǔ)蓄制度下，儲(chǔ)戶的存款由國(guó)家隱性擔(dān)保，儲(chǔ)戶很少關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，缺少風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。因此，在建立存款保險(xiǎn)制度前，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)居民的存款風(fēng)險(xiǎn)教育意識(shí)，增進(jìn)居民對(duì)存款保險(xiǎn)制度的了解，創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)防范的社會(huì)氛圍。

［1］朱琰，王一峰，肖斐斐，向啟.存款保險(xiǎn)制度國(guó)際比較研究.銀行家，2012.11.

［2］章文貢.央行：我國(guó)推出存款保險(xiǎn)制度時(shí)機(jī)基本成熟.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2012.7.16.

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