論政府能力建設(shè)對提高公共政策公共性的影響

□文/潘軒睿

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院 內(nèi)蒙古·呼和浩特）

一、政府能力建設(shè)概念的界定

理解政府能力不僅要看政府有能力做什么事情，政府做這些事情取得了什么效果，還要看政府采用什么手段和方法去做。從公共政策的視角來看，政府在公共政策中所運(yùn)用的手段和方法也是衡量政府能力的一個重要指標(biāo)。從實踐中來看，一個國家政府能力的強(qiáng)弱與公共政策有著緊密的關(guān)系，可以說，一個國家的公共政策能力越強(qiáng)，那么這個國家的政府能力也就越強(qiáng)，反之就越弱。

從公共政策的視角下定義政府能力，它主要包括以下幾個方面：政策問題認(rèn)定能力、政策方案規(guī)劃和合法化能力、政策執(zhí)行能力、政策評估能力和政策終結(jié)能力。

二、公共政策公共性的界定

（一）公共政策的公共性。公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，是公共政策形成的邏輯起點，也是公共政策必須堅持公共利益的價值取向。公共政策的公共性是指公共政策的公正、公平和公開性，是公共政策問題認(rèn)定、公共政策規(guī)劃及合法化、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)的價值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核。公共利益是公共性的價值核心，堅持了公共利益取向，也就相應(yīng)的要求遵守政策公共性的公正、公平與公開這三個維度。

（二）公共政策的公共性缺失現(xiàn)狀。公共政策的公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，從理論層面上講，政府只有通過制定和實施公共政策來矯正社會問題，追求公共利益最大化。在現(xiàn)實中，我國政府在制定和執(zhí)行公共政策過程中確實出現(xiàn)了一些忽視公共利益，疏于追求帕累托最優(yōu)的現(xiàn)象，這就是所謂的公共政策公共性缺失。公共性的缺失主要表現(xiàn)在政策過程的各個環(huán)節(jié)中。

1、政策規(guī)劃及合法化過程中公共性的缺失

（1）尋租行為。尋租是人們憑借政府保護(hù)而進(jìn)行的尋求財富的活動，表現(xiàn)在政府公務(wù)人員利用職位之便，向企業(yè)或個人出租權(quán)利，從中謀求高額回扣的行為。為彌補(bǔ)市場失靈的不足，政府往往運(yùn)用各種規(guī)制手段對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)，這樣就給了市場投機(jī)者提供了尋租行為的可能性。

（2）部門利益化傾向。著名的社會學(xué)家孫立平先生認(rèn)為，部門利益化的實質(zhì)，是政府的公共權(quán)力被具有私立的主體所分解。政府本應(yīng)該是公共利益的代表、公共性的維護(hù)者，而在部門利益化傾向中，公共性被政府自身具有的私立部門所侵害，形成政府部門與民爭利的恐怖局面。

（3）信息失真。信息貫穿于公共政策制定的全過程，從信息的收集、選擇和傳遞，一直到公共政策的制定，其中任何一個環(huán)節(jié)出了問題都有可能導(dǎo)致公共政策公共性的偏離，無法真實地反映民意。

2、政策執(zhí)行過程中公共性的缺失

（1）執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行偏差是指政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中受到主觀因素的影響，使其意志和行為發(fā)生了不符合原有公共政策要求的改變，導(dǎo)致執(zhí)行效果偏離公共政策目標(biāo)，公共政策執(zhí)行失去了原有的動力。

（2）地方保護(hù)主義。地方保護(hù)主義是指一些地方政府為了增強(qiáng)地方綜合實力、增加稅收，會利用地方行政財力分割市場，以非市場化的手段對區(qū)域內(nèi)資源、人才、技術(shù)和商品的流通進(jìn)行控制，謀求地方利益的最大化。地方保護(hù)主義是公共政策制定和執(zhí)行過程中公共性流失的重要表現(xiàn)之一。

（3）政策執(zhí)行中缺乏公正性和透明度。公共性包括公正、公平和公開三個維度，因此公共政策執(zhí)行過程公正透明是維護(hù)公共性的題中之意。公共性要求保護(hù)公民對公共政策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，政府信息及時準(zhǔn)確地向社會發(fā)布，公眾可以通過暢通的信息表達(dá)渠道將自己的合理要求表達(dá)出來，維護(hù)自身的正當(dāng)權(quán)利。

3、政策評估過程中公共性的缺失

（1）評估效率標(biāo)準(zhǔn)化。政策評估是指根據(jù)某些特定的標(biāo)準(zhǔn)去判斷一項公共政策效果是否實現(xiàn)既定的目標(biāo)、是否有價值。近年來，我國的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)有效率化的傾向，過分注重效率而忽視公平，關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)增長速度而不是質(zhì)量，由此帶來了諸如貧富差距拉大、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源消耗量大等社會問題。

（2）公共政策主體對政策評估的抵制。評估者通過一定的評價標(biāo)準(zhǔn)對被評估者的表現(xiàn)做出評估，而正是這種關(guān)系將評估者與被評估者擺在了對立的位置上了。再有，政策評估是政策評估主體對各項方案效果預(yù)測分析和比較，因此政策評估結(jié)果會因人而異。一旦被評估者產(chǎn)生抵制，處于弱勢的評估者只好扭曲自己的本源去迎合對方的要求，與政策評估的初衷背道而馳。

4、政策終結(jié)過程中公共性的缺失

（1）非常態(tài)式的公共政策終結(jié)。在政策終結(jié)中公共性的流失集中體現(xiàn)在非常態(tài)的公共政策終結(jié)的存在，非常態(tài)的公共政策終結(jié)是指，由于受到政策主體主觀因素的影響，或是由于政策主體所蘊(yùn)含的追求個人或少數(shù)利益集團(tuán)等特殊利益的動機(jī)，或是由于政策主體無法了解和掌控政策環(huán)境而出現(xiàn)的“愚蠢行為”。

（2）政策涉及的利益群體的抵制。公共政策終結(jié)過程就是不同的利益群體互相博弈的過程，既得利益群體不僅僅是政策目標(biāo)群體，還包括政策制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)本身。公共政策目標(biāo)群體的抵制表現(xiàn)為，既得利益群體會憑借其所獲得的政治和社會資源，積極接近決策者，或借助組織的力量向其施加壓力，甚至是非法途徑如行賄，以試圖改變原有的政策終結(jié)決定。

（三）從政府能力的角度分析公共政策公共性缺失的原因

1、身體素質(zhì)。政府行政人員在工作中不僅面臨著權(quán)利與責(zé)任的重壓，還面臨著由此而引起的身體素質(zhì)的下降。當(dāng)然，政府行政人員不僅面臨著身體方面的疾病，還面臨著心理方面的疾病?！度嗣裾搲冯s志曾對全國各地100 多名官員心理健康問題進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，80%以上的官員普遍存在著較大的心理壓力，64.65%的官員認(rèn)為壓力主要來自于“官場潛規(guī)則對政治前途的壓力”。身體是革命的本錢，公務(wù)人員的健康狀況惡化會影響行政工作的積極性和主動性，降低行政效率，也會影響公共決策的質(zhì)量。

2、政治素質(zhì)。公共性是一個抽象的概念，要求公共政策主體具有較強(qiáng)的政治性，公共政策主體的政治性體現(xiàn)在行政組織和行政人員兩個方面。從前者來看，行政組織過分追求效率導(dǎo)致政策公共性的犧牲。效率的提高往往伴隨著公共價值的弱化和道德的喪失。而從后者來看，行政人員實際上就是履行政府職能的工具?，F(xiàn)階段，我國公共政策中的尋租行為、部門利益化等問題都與行政主體道德性不強(qiáng)密切相關(guān)。

3、業(yè)務(wù)素質(zhì)。行政主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)不足主要表現(xiàn)在政策制定中的經(jīng)驗主義、教條主義及在政策執(zhí)行中對公共政策理解的偏差。首先，公共政策涵蓋社會各個方面，要解決各種各樣的問題，因此，靈活運(yùn)用一系列的理論和技術(shù)方法，這本身就對公共政策制定者的素質(zhì)要求很高。其次，政策執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)就是對公共政策有正確的認(rèn)識，只有政策執(zhí)行者形成正確的價值觀，才能保證政策能獲得預(yù)期執(zhí)行效果。

三、對加強(qiáng)政府能力建設(shè)的建議

（一）提高政府行政人員的身體素質(zhì)。政府行政人員在考察工作時要輕車從簡并且簡化接待禮儀。尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)，更應(yīng)該帶頭做起。行政人員要牢記自己是人民公仆，全心全意為人民服務(wù)，不能搞特殊化。此外，我們應(yīng)該致力于建設(shè)“廉價政府”，即建立一個精簡的、成本低的、不浪費(fèi)人民血汗錢的政府，減少因吃喝產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)。這樣就能從一定程度上減少行政人員因應(yīng)酬喝酒產(chǎn)生的各種疾病，提高其身體素質(zhì)，為高效地制定和執(zhí)行決策提供身體方面的保障。

（二）提高政府行政人員的政治素質(zhì)。公共服務(wù)意識對政策主體有內(nèi)在的約束功能，能促使其行為自覺地導(dǎo)向公共利益。增強(qiáng)公共服務(wù)意識是使政府行政人員自覺抵制“自利性”傾向、自覺導(dǎo)向公共利益的有效途徑。

強(qiáng)化政府行政人員的公共服務(wù)意識，要從思想和制度兩方面著手。首先，加強(qiáng)思想道德和職業(yè)建設(shè)建設(shè)，培育行政人員的行政人格。如從加強(qiáng)職業(yè)觀念、職業(yè)作風(fēng)及職業(yè)技能等方面入手，提高政策主體的行政道德素養(yǎng)；其次，從客觀上講，應(yīng)該完善相應(yīng)的監(jiān)督體制。這既要保證暢通的雙向反饋途徑，增強(qiáng)回應(yīng)能力，更要做到政務(wù)公開。當(dāng)然，建立有效的評估系統(tǒng)也應(yīng)是題中之意。

（三）提高政策主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)?！霸谟绊懝舱邎?zhí)行的各種不同因素中，最終都涉及到政策主體——人的因素，都依賴于公共政策的執(zhí)行者，即政府各級執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員?！薄皥?zhí)行者對政策的認(rèn)同、對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對工作的負(fù)責(zé)、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在?！?/p>

提高政策主體的業(yè)務(wù)素質(zhì)需要從以下幾個方面入手：第一，建立開放式的政策制定體系，保證信息公開，保障公民的知情權(quán)，讓公民充分參與到?jīng)Q策過程中來；第二，在執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體要注重協(xié)調(diào)各方面的利益沖突，必須緊扣公共問題，以公共利益為出發(fā)點和政策目標(biāo)，克服政府自利性以及各種私人利益和小團(tuán)體利益對政策執(zhí)行的影響；第三，為了糾正執(zhí)行偏差，政策執(zhí)行主體應(yīng)該深刻領(lǐng)會學(xué)習(xí)政策內(nèi)涵。政策執(zhí)行中所出現(xiàn)的問題很大程度上有賴于政策主體對上級政策精神領(lǐng)悟程度不深。理解深刻、領(lǐng)悟透徹，制定合理的實施方案，執(zhí)行起來就能有效地結(jié)合現(xiàn)實，從而減少執(zhí)行偏差，提高政策執(zhí)行能力，進(jìn)而從總體上提高了政府能力。

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