村級債務(wù)形成原因及其對策

□文/羅凱潔

（云南省保山市昌寧縣審計局 云南·保山）

村級債務(wù)是村委會或村集體經(jīng)濟組織在管理公共事務(wù)，發(fā)展經(jīng)濟過程中形成的各種公共管理債務(wù)和經(jīng)營性債務(wù)。當(dāng)前村級債務(wù)問題已成為“三農(nóng)”工作的一個核心問題，是當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈和影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的最大隱患，事關(guān)鞏固農(nóng)村稅費改革成果的關(guān)鍵，以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，村級債務(wù)的形成由來已久，原因復(fù)雜多樣，既有發(fā)展中積累的債務(wù)也有因決策失誤、管理不善等主觀原因形成的債務(wù)，最后形成村級沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

一、村級債務(wù)的現(xiàn)狀及特點

就昌寧縣而言，當(dāng)前主要有以下特點:

（一）涉及面廣、數(shù)額較大。全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共125個村（居）民委員會，有117個村負(fù)債。除義務(wù)教育外的公益性債務(wù)中，負(fù)債最高的村達(dá)86.46萬元，最低的村0.126萬元。按債務(wù)高低劃分:50萬元以上14個村，30～50萬元17個村，20～30萬元 15個村，10～20萬元 29個村，10萬元以下42個村。

（二）債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜。有銀行等金融部門和財政部門的借（貸）款，有搞基本建設(shè)尾欠的工程款，有應(yīng)付而未付的村級內(nèi)部債務(wù)，有尾欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項上交款項。

（三）呈惡性循環(huán)之勢。一是全縣多數(shù)村只能維持基本公共事務(wù)運轉(zhuǎn)，無力化解債務(wù)；二是貸款利息不斷增長，老債不能按期償還，利息卻不斷堆積，有很多利息轉(zhuǎn)為本金，滾雪球式的越滾越大，從而造成負(fù)債的惡性膨脹。

（四）帶來諸多負(fù)面影響。沉重的債務(wù)使得農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展步伐放慢，農(nóng)村工作舉步維艱。就目前情況看，由村級財務(wù)狀況惡化帶來的種種負(fù)面影響越來越明顯地表現(xiàn)出來。一是村級組織職能弱化。該辦的事辦不了，有的甚至處于癱瘓狀態(tài)；二是制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，有的村拆東墻補西墻，甚至向農(nóng)民亂收費，挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；三是導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素增加。村級在債務(wù)和赤字的壓力下，將全部精力放在“抓收入”、“躲債務(wù)”上，無力顧及其他日常工作和經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展。

二、村級債務(wù)形成的原因

根據(jù)昌寧縣的情況，當(dāng)前村級債務(wù)形成的原因主要有以下方面:

（一）村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，為保正常運轉(zhuǎn)而形成債務(wù)。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深入，截至2002年，原村集體所有的土地等資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)已幾乎全部轉(zhuǎn)讓或拍賣，村級沒有了經(jīng)營性收入來源。農(nóng)村稅費改革以后，取消了村級向農(nóng)民收取的“三提五統(tǒng)”，村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費全部依靠財政轉(zhuǎn)移支付資金維持，村集體經(jīng)濟實力薄弱，公益事業(yè)難以興辦，村級服務(wù)功能也難以發(fā)揮，只得靠負(fù)債來保持正常運轉(zhuǎn)。

（二）村級財務(wù)管理不規(guī)范，非生產(chǎn)性開支大而增加債務(wù)。在村級財務(wù)不實行委托代管前，很大部分村財務(wù)管理不規(guī)范，制度不健全。有的村干部人人收錢、人人管錢、人人用錢；有的村年初無預(yù)算，年終無決算，用錢無度，使生產(chǎn)性開支出現(xiàn)“無底洞”；有的開支不亮家底，“白紙條”代發(fā)票，個人說了算；有的村干部揮霍浪費，輕易拍板，亂開支等現(xiàn)象監(jiān)管不力等等不良現(xiàn)象，也造成了不小的債務(wù)。

（三）農(nóng)民尾欠稅費上繳款，村為完成上級任務(wù)而帶來債務(wù)。一是前幾年由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對較重，農(nóng)業(yè)效益相對較低，農(nóng)民生產(chǎn)成本相對較高，再加上自然災(zāi)害等原因，不但不能增收，有時不虧本，也無力交稅費；二是少數(shù)農(nóng)民群眾義務(wù)觀念淡薄，拖欠、抵賴、逃避甚至抵抗合理上繳；三是由于部分村干部報酬低，工作不實，力度不大，收繳不力。這樣，農(nóng)戶尾欠上繳款惡性循環(huán)，越滾越大，越收越難。村級為完成上級任務(wù)，只得借款上繳，債務(wù)的“雪球”越滾越大。據(jù)統(tǒng)計，昌寧縣村級負(fù)債中有1，437萬元是因農(nóng)民尾欠而形成的，村均11.5萬元，人均達(dá)46.40萬元。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目資金不足產(chǎn)生的債務(wù)。一些村組實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，有些超計劃項目無資金來源，由于村級無力配套資金，只有靠向農(nóng)民集資，向金融機構(gòu)借貸，一方面使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重；另一方面增加了村級債務(wù)。

三、當(dāng)前化解債務(wù)的主要困難

化解村級債務(wù)，上級有過部署，基層也一直在積極探索，取得過一定效果。但當(dāng)前化解村級債務(wù)工作還面臨著新的困難和壓力。

（一）債務(wù)數(shù)額不斷增加。全縣村級債務(wù)中的貸款利息不斷增加，即使不增加新債，村級沒有資金進(jìn)行結(jié)息，致使利息滾為本金，越滾越大，使得債務(wù)數(shù)額繼續(xù)上升。

（二）化解的途徑越來越少。隨著形勢的發(fā)展，以前的化解措施和辦法效力降低了。如盤活資產(chǎn)還債，村集體資源資產(chǎn)能賣的賣、租的租，拍賣、租賃經(jīng)營權(quán)一般都在8～30年，甚至更長。靠盤活資產(chǎn)資源償債的空間有限。

（三）化債缺乏資金來源。大多數(shù)村集體經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱，缺乏經(jīng)濟增長因素，償債能力差，且稅費改革后由于村級收入來源減少，導(dǎo)致開支缺口增大。

（四）債務(wù)硬，債權(quán)軟。目前，村級債務(wù)能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨頭”，越往后越難化解。村級債權(quán)70%左右是農(nóng)戶欠款，欠款農(nóng)戶有的已遷出，有的缺乏償債能力，有的不愿償債，相當(dāng)部分債權(quán)可能成為呆賬、死賬、懸賬。

（五）暫緩清欠政策增加了化債難度?！秶鴦?wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費改革試點工作的意見》規(guī)定“暫停向農(nóng)民收繳農(nóng)村稅費改革前的稅費尾欠”后，一直沒有出臺相應(yīng)的解凍清欠政策，而稅費尾欠戶一分不少地領(lǐng)取了惠農(nóng)補貼，給欠債農(nóng)民造成一種僥幸心理，認(rèn)為國家政策好，能拖一天是一天，說不定哪天國家就免了。

（六）部分干部對化債工作認(rèn)識不足，農(nóng)民還債意識淡薄。部分干部工作不主動，怕?lián)L(fēng)險。一些基層干部認(rèn)為，化解村級債務(wù)是相對普遍的問題，必須等上級給政策出說法。如果上級沒有統(tǒng)一說法，化解起來非常棘手不說，弄不好費力不討好，不如做其他工作出成績。還有一部分基層干部“新官不理舊賬”，認(rèn)為村級債務(wù)是歷史問題，又不是自己造成的，只要自己不出現(xiàn)新債務(wù)就行了。農(nóng)民還債意識淡薄，得過且過。一些欠債農(nóng)民“欠債有理，守法吃虧”心理作怪，認(rèn)為現(xiàn)在國家重視“三農(nóng)”工作，不僅免稅還發(fā)補貼，欠村里那點錢就掛賬掛著吧，還有農(nóng)民攀比心理嚴(yán)重，認(rèn)為欠債又不只是自己一家，別人不還，自己就拖著，過一天算一天。

四、化解村級債務(wù)的對策和措施

村級負(fù)債，在很大程度上為支撐農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，提高農(nóng)民的生活品質(zhì)發(fā)揮了一定的積極作用，也是為探索社會主義新農(nóng)村建設(shè)路子而不得不交的學(xué)費，它的出現(xiàn)是一種必然。因此，對待負(fù)債應(yīng)該區(qū)分成因、內(nèi)啟動力、外借拉力、上下聯(lián)動、辨證施治。就當(dāng)前村級債務(wù)的實際情況，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下六個方面來化解或控制:

（一）加強領(lǐng)導(dǎo)、強化責(zé)任。一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，落實責(zé)任。要建立目標(biāo)考核、嚴(yán)格獎懲的化債工作機制，把化解村級債務(wù)作為當(dāng)前農(nóng)村工作的一項重要而緊迫的任務(wù)，切實抓緊抓實抓出成效；二是部門配合，協(xié)同作戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)、財政、金融、監(jiān)察、審計等部門，要充分發(fā)揮職能作用，切實履行職責(zé)，加強對農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級化債工作的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，保障此項工作的順利進(jìn)行；三是積極穩(wěn)妥進(jìn)行，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級債務(wù)涉及到農(nóng)民的切身利益，此項工作必須嚴(yán)格執(zhí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)各項政策和嚴(yán)格的化債工作程序，做好扎實細(xì)致的群眾工作，防止侵害群眾利益的事件發(fā)生，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供良好的政治環(huán)境。

（二）搞好宣傳，提高認(rèn)識。村級債務(wù)是農(nóng)村各種社會矛盾和問題的縮影。涉及到干部和群眾的利益，涉及到債權(quán)債務(wù)的相互聯(lián)系?；獯寮墏鶆?wù)涉及面廣，政策性強，工作量大，矛盾集中，許多問題解決起來難度大，加之不少干部怕面對，能回避就回避。要妥善化解村級債務(wù)，首先要解決思想認(rèn)識問題。一要改變政績觀念，這是最關(guān)鍵的，要樹立“減負(fù)就是增收，化債就是政績”的觀念，將化債工作納入干部考核的重要內(nèi)容；二是要統(tǒng)一各方對化債工作的認(rèn)識。對化債工作，干部和群眾的認(rèn)識和要求距離大，甚至對立。群眾主要想的是“清理賬務(wù)”，減輕負(fù)擔(dān)，拿回本金。干部主要想的是“清收欠款”，減輕壓力，甩掉包袱。要以清財為突破口，堅持以清財帶動化債，充分調(diào)動干部、群眾化債的積極性；三是村干部要從維護農(nóng)村改革、發(fā)展穩(wěn)定的大局出發(fā)，立足實際，積極尋求化解辦法。要樹立減一分錢都是化債的思想，充分領(lǐng)會減一分錢的村級債務(wù)就可以化解一分怨氣、消化一分矛盾、理順一分情緒之間的關(guān)系。

（三）清收還債。建議國家出臺“解凍清欠”政策，由村級組織清收債權(quán)化解村級債務(wù)。

（四）發(fā)展經(jīng)濟，拓寬償債環(huán)境。發(fā)展經(jīng)濟，增加收入是化解村級債務(wù)的治標(biāo)之策。一是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之路，提高農(nóng)民組織化程度，提高農(nóng)民參與市場競爭的能力，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民增收；二是大力發(fā)展集體經(jīng)濟，各鄉(xiāng)村應(yīng)因地制宜，拓寬思路，充分利用區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，采取靈活多樣的經(jīng)營方式和開發(fā)模式，增強集體經(jīng)濟自身的“造血”功能，增加集體收入，為化解村級債務(wù)創(chuàng)造一個寬松的經(jīng)濟環(huán)境。

（五）防范和控制新債。加強村級財務(wù)管理，制止新債發(fā)生。當(dāng)前，要以全面推行村級會計委托代理服務(wù)工作為契機，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財鄉(xiāng)管辦對村級賬務(wù)、資金實行“雙代理”，不斷規(guī)范村級財務(wù)管理，提高理財水平。一是建立健全村級民主理財制度。成立村級民主理財小組，對村級財務(wù)進(jìn)行審核，堅持村務(wù)公開，強化村級財務(wù)監(jiān)督管理；二是建立村級財務(wù)預(yù)決算制度。年初，按照量入為出、收支平衡的原則，編制村級財務(wù)收支預(yù)算，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。預(yù)算方案一經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)格按預(yù)算計劃執(zhí)行，年度終了，辦理村級財務(wù)決算，并及時向群眾公布，接受監(jiān)督；三是規(guī)范興辦公益事業(yè)行為。興辦村內(nèi)公益事業(yè)，要按“一事一議”的原則，充分考慮集體經(jīng)濟的承受能力和農(nóng)民群眾的意愿。未經(jīng)村民代表會議討論同意，村集體一律不準(zhǔn)舉債辦企業(yè)和興辦公益事業(yè)。

（六）逐步化解舊債?！盎瘋钡幕A(chǔ)是“清債”?；廪r(nóng)村債務(wù)，應(yīng)在對已有的債務(wù)進(jìn)行清理核實的基礎(chǔ)上，分別尋求化解債務(wù)的辦法。分類指導(dǎo)開展化債的具體操作工作。一是結(jié)對抵沖銷債。對村集體與單位或個人之間形成的三角債或多角債，在自愿協(xié)商的前提下，鼓勵債權(quán)人、債務(wù)人自愿結(jié)對，協(xié)商互抵，相互置換，沖銷集體債務(wù)；二是對銀行、信用社借款實行停息掛賬，逐步還本，控制新債增加；三是政府投入助化債。要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、公共財政向“三農(nóng)”傾斜的要求，加大對村級資金的投入。

五、結(jié)論

村級債務(wù)的形成不是一朝一夕所致，而是新中國成立以后，在漫長的社會主義事業(yè)建設(shè)中，各級為了改善農(nóng)民群眾的生產(chǎn)、生活條件，舉辦各種生產(chǎn)性公益事業(yè)和非生產(chǎn)性公益性項目向銀行等部門借貸款而積累起來的。從另一個角度看待這些債務(wù)的形成，也能體驗到在社會發(fā)展過程中，對當(dāng)時當(dāng)?shù)氐纳鐣e辦這些項目并能夠彌補當(dāng)時的財力不足?，F(xiàn)在，我們國家逐步富裕起來了，農(nóng)村稅費改革后，有能力減免農(nóng)業(yè)稅等各種負(fù)擔(dān)，同時還給農(nóng)民種糧補助等支農(nóng)惠農(nóng)資金，所以現(xiàn)在有能力動員各方面力量，以發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟為主，爭取各級支持，逐步化解村組債務(wù)。

［1］段應(yīng)碧，宋洪遠(yuǎn).中國鄉(xiāng)村債務(wù)問題研究.中國財政經(jīng)濟出版社，2006.3.

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