公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估簡(jiǎn)析

楊 波 張玉會(huì)

(河南省駐馬店市公路工程開發(fā)有限公司，河南 駐馬店 463000)

2012年8月，國(guó)家發(fā)展改革委制定并頒布了《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象、等級(jí)與要求做出了明確規(guī)定，要求與人民群眾利益密切相關(guān)的重大建設(shè)項(xiàng)目審批或開工前，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開展科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)測(cè)、分析、論證和評(píng)估，從源頭上預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對(duì)可能引發(fā)的大規(guī)模上訪或群體性事件，從而使重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施更加順利，更加符合大多數(shù)群眾利益。

1 公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍和內(nèi)容

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的規(guī)定，由國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國(guó)境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目均應(yīng)該進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。按照項(xiàng)目審批權(quán)限，公路建設(shè)項(xiàng)目國(guó)道主干線、國(guó)家、部重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)該進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。從公路建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)的時(shí)間順序上來梳理，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)有以下內(nèi)容。

1.1 項(xiàng)目前期

是指項(xiàng)目的論證、決策階段，主要考慮公路建設(shè)項(xiàng)目是否與區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃與指導(dǎo)性規(guī)劃相銜接;征地拆遷、項(xiàng)目融資渠道是否穩(wěn)定;資金來源是否能夠得到保證;公路建設(shè)項(xiàng)目對(duì)原有的收費(fèi)公路(主要是社會(huì)投資主體)的交通流量及收費(fèi)所造成的影響;公路的等級(jí)、結(jié)構(gòu)形式、收費(fèi)方式是否會(huì)對(duì)沿線群眾帶來不利;公路建設(shè)項(xiàng)目通過的區(qū)域是否會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響;項(xiàng)目是否能夠改善沿線群眾出行，沿線群眾是否能夠從項(xiàng)目受益等。

1.2 項(xiàng)目準(zhǔn)備期

是指項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)與服務(wù)采購(gòu)階段，重點(diǎn)在公路的設(shè)計(jì)階段，主要考慮：公路走向與線形與征地拆遷數(shù)量的關(guān)系;公路路基高度、寬度等技術(shù)指標(biāo)是否會(huì)給征地、拆遷、取土、棄碴帶來影響;改路、改渠設(shè)置是否合理;上穿人行天橋、下穿通道的數(shù)量和形式是否影響沿線群眾出行;運(yùn)營(yíng)期車輛的噪聲、尾氣和光污染是否有相應(yīng)防治措施;橋梁跨徑和橋梁高度是否能夠滿足泄洪需要等。

1.3 項(xiàng)目建設(shè)期

主要是指施工期，重點(diǎn)在施工期間是否會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匮鼐€群眾的出行造成影響;施工過程中的震動(dòng)、噪聲、瀝青等污染是否會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匮鼐€群眾的生產(chǎn)生活造成不利影響;地材購(gòu)買、機(jī)械租賃等經(jīng)濟(jì)合同是否會(huì)引發(fā)矛盾;勞動(dòng)用工是否會(huì)引發(fā)矛盾，農(nóng)民工工資是否能夠得到按時(shí)足額發(fā)放;文明安全施工管理措施是否已經(jīng)制訂，是否能有效防止工程建設(shè)對(duì)周邊群眾帶來的影響等;周邊社會(huì)治安突出問題分析，是否制訂了相應(yīng)的化解措施及應(yīng)急處理預(yù)案等。

1.4 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期

公路建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間車輛的噪聲、光和震動(dòng)污染防治措施是否有效，北方地區(qū)融雪劑的融化是否會(huì)對(duì)周邊農(nóng)作物造成影響;項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間當(dāng)?shù)匮鼐€群眾對(duì)勞動(dòng)用工是否有要求等。

應(yīng)當(dāng)指出的是，每個(gè)項(xiàng)目都有具體的特點(diǎn)，在進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，要針對(duì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，找出本項(xiàng)目中容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定的具體項(xiàng)目，結(jié)合項(xiàng)目所處的具體情況，進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一般來說，公路建設(shè)項(xiàng)目較為容易引發(fā)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目有：征地拆遷與安置問題、道路與橋梁對(duì)原有沿線群眾生產(chǎn)生活形成的物理分割問題、施工擾民問題、施工期間農(nóng)民工工資支付問題等。

2 公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》的規(guī)定，項(xiàng)目單位在組織開展重大項(xiàng)目前期工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議。

2.1 確定評(píng)估對(duì)象，制定評(píng)估方案

通常來說，項(xiàng)目建設(shè)單位是重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體，公路建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)由公路項(xiàng)目建設(shè)單位提出，委拖給獨(dú)立第三方進(jìn)行具體的評(píng)估工作。第三方根據(jù)委托協(xié)議所確定的評(píng)估對(duì)象，明確評(píng)估工作的任務(wù)，根據(jù)工作任務(wù)，并結(jié)合項(xiàng)目具體情況，制定評(píng)估工作方案。包括評(píng)估的組織、評(píng)估的內(nèi)容，評(píng)估的指標(biāo)、調(diào)查方法、公示程序、評(píng)估的工作時(shí)限、評(píng)估報(bào)告結(jié)構(gòu)、工作要求等。

2.2 搜集項(xiàng)目資料，組織調(diào)查論證

評(píng)估機(jī)構(gòu)按照評(píng)估方案，就擬定事項(xiàng)，搜集與項(xiàng)目有關(guān)的文檔資料，尋求公路建設(shè)項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性的依據(jù)，在實(shí)施地區(qū)進(jìn)行公告、公示以及采取發(fā)放調(diào)查問卷、征求意見表、征求意見箱、小組討論會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式廣泛征求各方面的意見;要特別注重征求與公路建設(shè)項(xiàng)目有直接利益關(guān)系群眾如被征地拆遷群眾、項(xiàng)目沿線受項(xiàng)目影響群眾或村民組織的意見，并對(duì)各方的意見、建議進(jìn)行收集、歸納、整理，客觀真實(shí)反映廣大群眾意愿，作為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可控性的依據(jù)。

2.3 進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估單位在廣泛征求和準(zhǔn)確掌握民意的基礎(chǔ)上，應(yīng)邀請(qǐng)交通運(yùn)輸行政主管部門、項(xiàng)目建設(shè)法人單位、項(xiàng)目建設(shè)沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)專家、律師和直接利益人代表，組成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組，圍繞風(fēng)險(xiǎn)成因、潛在威脅，以及激化矛盾的消極因素、化解風(fēng)險(xiǎn)的積極因素和規(guī)避、弱化風(fēng)險(xiǎn)的措施等，進(jìn)行深入討論、準(zhǔn)確研判和科學(xué)論證。評(píng)估主要采取定性分析與定量分析相結(jié)合，定性分析為主的方式，科學(xué)分析風(fēng)險(xiǎn)因素，評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)概率和風(fēng)險(xiǎn)影響程度，判定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，為評(píng)估報(bào)告和防范措施提供依據(jù)。

2.4 制定維穩(wěn)預(yù)案，形成評(píng)估報(bào)告

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估單位在科學(xué)確定風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，科學(xué)制定維穩(wěn)預(yù)案，預(yù)案要對(duì)可能引發(fā)的各種社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)逐項(xiàng)進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，特別是對(duì)可能引發(fā)的矛盾沖突，涉及的對(duì)象、范圍、反映的問題和激烈程度作出綜合評(píng)判，在此基礎(chǔ)上形成重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析應(yīng)當(dāng)作為公路建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的重要內(nèi)容并設(shè)獨(dú)立篇章，在可行性研究報(bào)告提交的同時(shí)提交社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

在實(shí)際工作中，有許多矛盾的引發(fā)和激化，都和信息不公開、利益相關(guān)者參與不充分所造成的，在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和項(xiàng)目建設(shè)過程中，保障利益相關(guān)者的參與權(quán)利和保障建設(shè)信息公開是評(píng)價(jià)評(píng)估報(bào)告優(yōu)劣、評(píng)價(jià)可行性研究報(bào)告優(yōu)劣的關(guān)鍵，充分尊重群眾民主權(quán)利，確保社會(huì)公眾有序參與，是重大建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要原則之一，也是確保社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估取得成效的重要前提。要充分發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持走群眾路線，廣泛聽取各方面意見，調(diào)動(dòng)群眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的積極性和主動(dòng)性，使決策最大限度地反映不同群體的合理訴求。

3 公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的判定

工作中，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確定有很多種成熟的方法，一般以德爾菲法(Delphi Method)，又稱專家規(guī)定程序調(diào)查法最為常用。該方法主要是由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)組織者擬定調(diào)查表，按照既定程序，以函件的方式分別向?qū)＜医M成員進(jìn)行征詢;而專家組成員又以匿名的方式(函件)提交意見。經(jīng)過幾次反復(fù)征詢和反饋，專家組成員的意見逐步趨于集中，最后獲得具有很高準(zhǔn)確率的集社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)體判斷結(jié)果，特別適用于這種不確定因素多、人為因素影響較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷。

3.1 重大風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為

絕大多數(shù)直接利益相關(guān)群體對(duì)項(xiàng)目或項(xiàng)目的某一方面如征地、拆遷、環(huán)境污染等不滿，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。

3.2 較大風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為

雖然項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行，但是部分直接利益相關(guān)群體對(duì)項(xiàng)目或項(xiàng)目的某一方面如征地、拆遷、環(huán)境污染等不滿且有擔(dān)憂，可能引發(fā)一般群體性事件和比較嚴(yán)重的信訪問題。

3.3 一般風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為

絕大多數(shù)直接利益相關(guān)群體贊成，同時(shí)提出需要引起重視和妥善解決的實(shí)際問題，可能引發(fā)一般性的個(gè)別信訪問題。

3.4 無風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為

利益相關(guān)者均支持，不會(huì)發(fā)生群體性事件和一般性個(gè)別信訪問題。

4 公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中需注意的問題

4.1 規(guī)范業(yè)主行為

根據(jù)以往風(fēng)險(xiǎn)事件分析，公路建設(shè)項(xiàng)目大部分社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源在業(yè)主單位，如建設(shè)程序不合法，未批先建、征地拆遷不力、業(yè)主轉(zhuǎn)移征地拆遷責(zé)任給施工單位而形成的征地拆遷問題;項(xiàng)目業(yè)主單位融資渠道不暢，資金來源不穩(wěn)定，給施工單位工程支付不及時(shí)，形成農(nóng)民工工資支付不及時(shí)，形成農(nóng)民工上訪等不社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。

4.2 第三方獨(dú)立評(píng)估

公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范化操作對(duì)提升評(píng)估績(jī)效、制定風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案至關(guān)重要，為確保公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的質(zhì)量，明確相應(yīng)責(zé)任，可委托具有專業(yè)知識(shí)和專門人才的第三方機(jī)構(gòu)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并出具獨(dú)立的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。政府部門在審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，聘請(qǐng)獨(dú)立第三方對(duì)可行性研究報(bào)告包括其中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)進(jìn)行審批評(píng)估。

4.3 重視事前防范

公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)一定要注重事前防范，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)溝通解決，切不可采取封鎖打壓等行為，以免使矛盾激化。

建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度為公路建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策，減小社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，科學(xué)評(píng)估和制定防范措施，并從源頭上減小公路項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)有著積極的意義，科學(xué)的評(píng)估公路建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并制定預(yù)防措施，不但能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還會(huì)促進(jìn)社會(huì)和諧，并產(chǎn)生較好的社會(huì)效益。