善治視野下社區(qū)建設(shè)與社會(huì)組織的互動(dòng)——基于濟(jì)南市歷城區(qū)的分析

李新霞

（中共濟(jì)南市歷城區(qū)委黨校 濟(jì)南 250100）

善治理論認(rèn)為“一個(gè)國家的社會(huì)治理狀況，既取決于政府對社會(huì)生活的管理能力，更取決于公民的自我管理水平。我們要實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)治理，真正在社會(huì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)善治，既需要強(qiáng)有力的社會(huì)管理，更需要高度的社會(huì)自治”。國家的治理是這樣，社區(qū)的治理同樣如此。

一、歷城區(qū)社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀考察

歷城區(qū)是泉城濟(jì)南東部近郊最大的市轄區(qū)，近年來在工業(yè)化、城市化、市場化的推動(dòng)下，涌現(xiàn)了大批新建商品住宅社區(qū)和“村改居”社區(qū)。目前，歷城在城區(qū)有洪家樓、山大路、東風(fēng)、全福四個(gè)街道辦事處，共有43個(gè)社區(qū)，其中“村改居”社區(qū)12個(gè)、新建社區(qū)27個(gè)、企業(yè)社區(qū)4個(gè)。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，歷城區(qū)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織數(shù)量很少，且以老年娛樂、體育健身等文化類組織占絕大多數(shù)，其他類型社會(huì)組織發(fā)展相對緩慢，在僅有的社會(huì)組織中還存在組織松散、分布不平衡等狀況。有些社區(qū)社會(huì)組織只有組織名稱，但無固定的人員和活動(dòng)場所，也沒有嚴(yán)格的組織章程和必要的內(nèi)部管理制度，處于一種松散無力狀態(tài)。在街道和居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)比較重視的社區(qū)，社會(huì)組織的數(shù)量和類別相對較多，而相當(dāng)多的一部分住宅小區(qū)內(nèi)沒有社會(huì)組織的存在。這種狀況難以滿足社區(qū)群眾日益增長的生活、就業(yè)、娛樂等各類需求。

此外，歷城區(qū)的社區(qū)建設(shè)主要來自政府外部行政力量的推動(dòng)，缺乏社會(huì)組織和社區(qū)居民的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。這種情況造成了兩個(gè)方面的后果：一方面是在社區(qū)治安、扶困助貧、社區(qū)養(yǎng)老、流動(dòng)人口管理、特殊人群管理等方面，單靠政府一方的力量有些力不從心，社區(qū)管理中出現(xiàn)了很多政府管不了也管不好的事情。如位于城區(qū)的幾個(gè)街道辦事處，每個(gè)社區(qū)的居民都在上萬人，有的甚至兩三萬人，而新建社區(qū)居委會(huì)的工作人員只有五至六人，每個(gè)工作人員要承擔(dān)上面職能部門下放的十幾項(xiàng)行政事務(wù)，根本沒有時(shí)間和精力去做社區(qū)居民的服務(wù)和管理。比較典型的是社區(qū)養(yǎng)老問題，調(diào)查顯示，85%以上的老年人有享受居家養(yǎng)老服務(wù)的意愿，但社區(qū)中政府提供的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重短缺。據(jù)調(diào)查，歷城區(qū)目前只有一個(gè)社區(qū)設(shè)有規(guī)模較小的老年日托站，這種狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了大多數(shù)老年人的養(yǎng)老需求。另一方面很多想?yún)⑴c社區(qū)建設(shè)和管理的社會(huì)組織和社區(qū)居民卻由于政策、資金、場地等方面的限制，存在參與渠道不暢、參與動(dòng)力不足的問題。這種狀況與中央所提的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”還有一定的差距，不利于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)和諧，因此，亟需構(gòu)建一種新型的多元主體共同參與、共同治理的社區(qū)建設(shè)和管理模式。

二、社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)建設(shè)中的作用分析

（一）填補(bǔ)“后單位時(shí)代”的服務(wù)空缺，滿足社區(qū)居民多元化與多層次的需求

現(xiàn)代社會(huì)是多元的社會(huì)，公眾的興趣、價(jià)值觀、利益都呈多元化趨勢，特別是單位制解體后，越來越多的困難群體、特殊群體匯聚到社區(qū)，社區(qū)居民的需求日益多元化、多層次化。但政府作為社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供主體，在滿足居民需求方面經(jīng)常有失靈的時(shí)候，因?yàn)檎惶峁M足一般人群需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，對特殊群體的特殊需求，政府是滿足不了的，如刑滿釋放人員的社區(qū)矯正，聾啞兒童的教育，網(wǎng)癮青少年的教育等問題。而社區(qū)社會(huì)組織是基于社會(huì)群體的需求產(chǎn)生的，它能根據(jù)不同的群體制定不同的活動(dòng)方案，對少數(shù)人的特殊需求有效做出反應(yīng)，從而彌補(bǔ)了市場由于營利目的而無法提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的缺憾，填補(bǔ)了由于政府失靈和市場失靈造成的居民“需求空白”。

（二）聯(lián)結(jié)政府與社區(qū)居民，促進(jìn)社區(qū)善治的開展

社會(huì)組織由于其寬容、互助、互惠、利他和公益志愿精神等特點(diǎn)，使得它與社會(huì)、公民有著密切的關(guān)系，對協(xié)調(diào)政府與社會(huì)、公民之間的關(guān)系起著不可替代的作用。一方面，社區(qū)社會(huì)組織直接與社區(qū)居民打交道，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題，從而把社區(qū)群眾對政府的意見和建議、對政府的期望以及對政府工作的不滿轉(zhuǎn)達(dá)給政府；另一方面，社會(huì)組織又可將政府對社區(qū)問題的處理意見轉(zhuǎn)達(dá)給社區(qū)群眾，成為政府與公眾之間信息傳遞的橋梁和紐帶，有利于加強(qiáng)政府與社會(huì)成員的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理與服務(wù)的良性互動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)善治。

（三）增強(qiáng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)

居民的社區(qū)意識(shí)主要是居民的歸屬感、認(rèn)同感。社區(qū)群眾是社區(qū)建設(shè)的重要主體，但現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)群眾往往“相遇不相識(shí)，相識(shí)不相知”或“一墻之隔不往來，擦肩而過不搭話”，彼此之間不信任，對社區(qū)事務(wù)不關(guān)心，對社區(qū)沒有歸屬感。社區(qū)社會(huì)組織則可通過為社區(qū)內(nèi)的弱勢群體提供福利性服務(wù)，為社區(qū)普通居民提供日常便民服務(wù)，文化、教育、衛(wèi)生服務(wù)等形式多樣的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，為居民提供一個(gè)增進(jìn)了解的平臺(tái)，使社區(qū)居民因之相識(shí)、相知、相助、相和，增強(qiáng)對社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，形成以鄰里和諧促社區(qū)和諧，以社區(qū)和諧促社會(huì)和諧的良好局面。

（四）拓寬社區(qū)資金的籌措渠道，增加就業(yè)機(jī)會(huì)

目前，歷城區(qū)社區(qū)建設(shè)的資金來源可分為以下幾種：“村改居”社區(qū)由于有村辦企業(yè)、集體房屋出租等收入，是社區(qū)建設(shè)資金相對較充裕的一種，也是居民幸福感最強(qiáng)的一類社區(qū)；企業(yè)社區(qū)明顯呈現(xiàn)兩極分化，經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)，社區(qū)建設(shè)的也好，經(jīng)濟(jì)效益差或已經(jīng)破產(chǎn)的企業(yè)，社區(qū)建設(shè)資金則沒有保障；新建社區(qū)的資金來源則很狹窄，沒有規(guī)范和固定的資金來源。而社會(huì)組織可以通過各種慈善和公益活動(dòng)進(jìn)行募捐，并且把社區(qū)的閑散資源聚集起來，從而拓寬社區(qū)建設(shè)資金的籌措渠道。同時(shí)，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織還可以增加就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)前我國正面臨著前所未有的就業(yè)壓力,社區(qū)失業(yè)人員過多將直接影響到社區(qū)的和諧穩(wěn)定，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，不啻為解決失業(yè)問題的一劑藥方。

三、影響社區(qū)社會(huì)組織功能發(fā)揮的制約因素

（一）有關(guān)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的法律、政策環(huán)境及管理體制，限制了社會(huì)組織的發(fā)展

目前我國對社會(huì)組織的管理沒有一部統(tǒng)一的法律，只有三個(gè)行政法規(guī)：《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，均頒布于1998年,法規(guī)非常滯后,級(jí)別較低、不具有太強(qiáng)的法律效力。而且內(nèi)容不完善、政策不配套，主要以程序規(guī)范為主，實(shí)體規(guī)范不足，在稅收優(yōu)惠、資金投入、人事管理、社會(huì)保障等方面都缺乏健全的政策。在基層社會(huì)組織的培育發(fā)展與管理監(jiān)督過程中,經(jīng)常面臨無法可依的困境。同時(shí)，我國對社會(huì)組織實(shí)行的是雙重管理體制，成立一個(gè)社會(huì)組織需要先找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門，然后才能到民政部門登記。這種管理體制造成很多社會(huì)組織因找不到業(yè)務(wù)主管部門而無法到民政部門登記注冊，嚴(yán)重限制了社會(huì)組織的發(fā)展。

（二）各級(jí)黨委政府對社區(qū)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)還不充分、不到位，對培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的推動(dòng)力還不夠

有些領(lǐng)導(dǎo)同志和部門對社會(huì)管理的主體把握不準(zhǔn)確、職能轉(zhuǎn)變不到位。認(rèn)為社區(qū)建設(shè)由政府來做就足夠了，不需要社會(huì)協(xié)同、公眾參與；也有的領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)注居家養(yǎng)老、家政服務(wù)、慈善救助、幫助矯治等類型的社區(qū)民間組織，對另一些維權(quán)類的社會(huì)組織則明顯缺乏合作熱忱，甚至在思想上存在一種恐懼心理，認(rèn)為他們是在給政府添麻煩，對社會(huì)組織的活動(dòng)非但不予支持，反而制造障礙。所以在社區(qū)建設(shè)中尚未形成“政府管理力量與社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)”的良性工作局面。此外，政府對培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的推動(dòng)力還不夠，特別是政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目還不成體系,購買資金也處于較低水平，也沒有建立基層社會(huì)組織的評(píng)估機(jī)制和以獎(jiǎng)代補(bǔ)機(jī)制。

（三）社區(qū)社會(huì)組織人才隊(duì)伍匱乏，影響功能的開展

社區(qū)社會(huì)組織人才匱乏不僅表現(xiàn)在社會(huì)組織專職人員的缺乏，也表現(xiàn)在社會(huì)組織成員專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的缺乏。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多社團(tuán)組織的成員都是離退休人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的下崗分流人員，并且年齡偏大，很難根據(jù)不同階層、不同群體居民的需求，有針對性地開展工作，嚴(yán)重影響了社區(qū)工作開展的科學(xué)性和有效性。如有的社區(qū)投資巨大建立了社區(qū)舞蹈室和電腦室，但由于沒有專業(yè)人員為居民提供培訓(xùn)，致使資源空置、浪費(fèi)，得不到充分利用。

（四）社區(qū)社會(huì)組織嚴(yán)重缺乏經(jīng)費(fèi)和固定的活動(dòng)場所，影響組織發(fā)展

社區(qū)社會(huì)組織要規(guī)范運(yùn)行，經(jīng)費(fèi)和場地二者不可或缺。在國外，政府資助占到社會(huì)組織全部資金的45-55%，即使這樣，經(jīng)費(fèi)仍顯不足。在中國問題更加突出，現(xiàn)實(shí)生活中，很多社區(qū)社會(huì)組織在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、人員開支、場地租賃、日常辦公開銷等方面都沒有固定的經(jīng)費(fèi)。由于資金和場地的限制，致使社區(qū)社會(huì)組織的很多活動(dòng)雖然深受群眾喜愛卻難以實(shí)施。

四、促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)建設(shè)良性互動(dòng)的思路與對策

（一）建立健全和完善有關(guān)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的政策法規(guī)，為社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)創(chuàng)造寬松的環(huán)境

政府要堅(jiān)持培育、發(fā)展和管理、監(jiān)督并重的原則，完善培育扶持和依法管理社會(huì)組織的政策。一是降低登記門檻，對那些居民急需的社區(qū)環(huán)保、志愿者協(xié)會(huì)等公益性社區(qū)社會(huì)組織,在注冊資金上適當(dāng)降低門檻;二是稅務(wù)部門為公益類、服務(wù)類社會(huì)組織減免稅收等費(fèi)用，同時(shí)對向這些組織進(jìn)行捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人給予稅收優(yōu)惠政策；三是勞動(dòng)部門優(yōu)先給這些社會(huì)組織就業(yè)人員解決勞動(dòng)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等優(yōu)惠政策;四是區(qū)、街道、社區(qū)對社會(huì)組織給予免費(fèi)或低償提供活動(dòng)場地、資金和設(shè)施等方面的必要資助。

（二）政府創(chuàng)新社會(huì)組織的管理體制，實(shí)行“分類管理、分類發(fā)展”的新模式

改革傳統(tǒng)的“雙重管理”的體制。按照分類管理的原則，對社區(qū)社會(huì)福利類、公益慈善類社會(huì)組織實(shí)行由民政部門直接登記，無需業(yè)務(wù)主管部門。對符合登記條件,由于規(guī)模較小而沒有登記的社區(qū)社會(huì)組織,積極做工作,納入登記管理;對那些居民自發(fā)組織的文體類社會(huì)組織,尚達(dá)不到登記條件的,實(shí)行備案制。同時(shí)按照分類發(fā)展的原則，積極“推進(jìn)養(yǎng)老類、做實(shí)維權(quán)類、完善救助類、繁榮文化類、深化教育類、規(guī)范活動(dòng)類、壯大服務(wù)類”社會(huì)組織,引導(dǎo)他們在提供社區(qū)服務(wù)、扶困濟(jì)貧、救助賑災(zāi)和豐富居民物質(zhì)文化生活需求等方面發(fā)揮積極作用。

（三）拓展政府和社會(huì)組織合作渠道，通過項(xiàng)目購買、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目委托等方式，積極推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)和管理

走向善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程,在社區(qū)建設(shè)中，政府應(yīng)按照“小政府,大社會(huì)”的模式,逐步讓渡一些社區(qū)管理職能,由社會(huì)組織來協(xié)同管理那些政府管不了、管不好和不該管的事務(wù)。社會(huì)組織承接大量具體的社會(huì)性事務(wù)，社區(qū)居委會(huì)才可能從繁雜的報(bào)表、臺(tái)賬中解脫出來，回歸組織者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的本位。因此，政府應(yīng)針對社區(qū)社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀,從社區(qū)居民的實(shí)際需要出發(fā),根據(jù)社區(qū)社會(huì)組織提供服務(wù)的類型、數(shù)量、質(zhì)量, 加大政府購買服務(wù)力度。實(shí)行政府購買服務(wù)或給予相應(yīng)的財(cái)政資助或補(bǔ)貼，積極引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織向社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療救助、志愿服務(wù)等公益性方向發(fā)展，建立起政府主導(dǎo)、社會(huì)組織做、社區(qū)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的新型公共服務(wù)模式,提升社區(qū)的公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

（四）完善人才隊(duì)伍機(jī)制,提升組織人員的專業(yè)水平

只有社會(huì)組織具備高素質(zhì)的專業(yè)化人才隊(duì)伍，才能提供優(yōu)質(zhì)規(guī)范的社區(qū)服務(wù)，從而增強(qiáng)社會(huì)對社會(huì)組織的認(rèn)知度和信任感。一要通過政策引導(dǎo)、活動(dòng)吸引、典型帶動(dòng)等多種方式,吸引更多的有志于社區(qū)工作的優(yōu)秀人才、志愿者加入到社區(qū)社會(huì)組織中來；二要有計(jì)劃、有步驟地對社會(huì)組織工作人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和資格考試，全面推行執(zhí)證上崗制度；三要提高社會(huì)組織工作人員的待遇。政府應(yīng)參照專業(yè)技術(shù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提高社會(huì)工作者的地位和薪酬待遇，完善專職工作人員的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障政策，提高其社會(huì)地位；四要充分利用轄區(qū)內(nèi)的高校資源，與轄區(qū)內(nèi)的高校相聯(lián)合，讓高校的志愿者組織以社區(qū)為依托，運(yùn)用社區(qū)資源，開展形式活潑、內(nèi)容多樣的志愿活動(dòng)，這樣既為社區(qū)教育、文化建設(shè)提供了資源，同時(shí)又鍛煉了大學(xué)生的實(shí)踐能力，提高了他們的綜合素質(zhì)。

[1]吳玉敏.創(chuàng)新社會(huì)管理中的社會(huì)自治能力增強(qiáng)問題[J].社會(huì)主義研究，2011，（4）.

[2]陳喜強(qiáng)，張培勝.社區(qū)組織建設(shè)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2006，（2）.