美國國家安全體制研究述評

劉勝湘，李明月

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 國際問題研究所，湖北 武漢 430073)

美國國家安全體制是世界上最為復(fù)雜，效率很高的安全體制。美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)主要包括美國國家安全委員會、美國情報安全體制和軍事與防務(wù)體制，可謂三位一體。學(xué)界關(guān)于美國國家安全體制的研究汗牛充棟，大致可以歸納為三個方面的問題:美國國家安全立法的演進與主要法規(guī)問題、美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)問題和美國國家安全決策體制問題等。筆者將依據(jù)這一線索對學(xué)界的研究進行梳理，并進一步分析學(xué)界研究美國國家安全體制的重點、不足及啟示。

一、關(guān)于美國國家安全立法的演進與主要法規(guī)問題

美國國家安全法規(guī)是美國安全體制的前提和基礎(chǔ)，也是學(xué)界關(guān)注的一個重要內(nèi)容。學(xué)界同仁主要從歷史的角度梳理了美國國家安全立法演進與安全體制的演變過程，并介紹了美國國家安全的主要法規(guī)。

(一)關(guān)于美國國家安全立法的演進問題

國內(nèi)研究美國安全立法的學(xué)者主要有李竹、黃愛武和勁鍔等。李竹是國內(nèi)研究國家安全立法的主要學(xué)者，她在《國家安全立法研究》［1］一書中從立法的角度梳理了美國國家安全立法的演變歷史。作者認為，1789年通過的《歸化法》、《國籍法》、《敵對外僑法》和《煽動叛亂法》是美國歷史上最早的安全立法。隨后她在書中又專門介紹了美國在一戰(zhàn)、二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)期間和冷戰(zhàn)后的美國安全立法。在一戰(zhàn)期間，美國通過了《間諜法和》和《判亂法》，規(guī)定凡阻礙美國軍事行動、反對美國政體者，均以重罪論處。在二戰(zhàn)期間，美國通過了《哈琪法》、《戰(zhàn)時勞工糾紛法》等?！豆鞣ā芬?guī)定，美國聯(lián)邦機關(guān)的公務(wù)人員不得參加政治組織或政治活動。1940年6月，羅斯福給聯(lián)邦調(diào)查局局長局長胡佛寫信肯定了聯(lián)邦調(diào)查局的情報工作。這實際上是對1924年美國司法部長哈蘭·斯通廢除情報機構(gòu)的一次修正。冷戰(zhàn)期間，美國進行了國家安全機構(gòu)體制的立法、打擊共產(chǎn)黨的立法、技術(shù)偵查的立法、政治間諜的立法和保護情報人員身份的立法。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，美國又進行國家安全教育的立法、加強反間諜的立法、反經(jīng)濟間諜的立法等。

黃愛武是研究美國安全立法的學(xué)者之一。他在《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》［2］一書中分析了戰(zhàn)后美國國家安全立法的發(fā)展與完善、戰(zhàn)后美國國家安全法律體制的構(gòu)建與演變、戰(zhàn)后美國國家安全情報機構(gòu)法定職能及其調(diào)整等。作者在書中專門論述了美國國家安全立法的四個階段:從建國初期到二戰(zhàn)時期美國國家安全立法(1776—1946)、冷戰(zhàn)時期美國國家安全法律的發(fā)展(1947—1991)、冷戰(zhàn)后至“9·11”前美國國家安全法律的完善(1992—2001)、“9·11”后美國國家安全法律的完善(2001—2008)等。作者認為，美國1947年《國家安全法》的頒布，拉開了美國構(gòu)建現(xiàn)代化國家安全法律體制的序幕，為創(chuàng)建國家安全體制、確立國家安全機制職能、確保和監(jiān)督國家安全機構(gòu)在法制的框架內(nèi)開展工作奠定了基礎(chǔ)。［1］

勁鍔是中國研究美國安全體制的又一學(xué)者。他在其編著的《美蘇國家安全機構(gòu)縱覽》［3］一書中則比較具體介紹了美國國家安全立法工作，主要包括關(guān)于偵察機關(guān)權(quán)限的基本法案、關(guān)于新“情報憲章”的制訂及關(guān)于移民局大幅度放寬政治庇護標準等。

(二)關(guān)于美國主要國家安全法問題

學(xué)者們分析了美國1947年《國家安全法》(National Security Act Of 1947)、1949年《中央情報局法》(Central Intelligence Agency Act of 1949)和其他國家安全法。學(xué)界非常注重美國《國家安全法》形成的歷史背景和主要內(nèi)容。博爾頓(Bolton)在《“9·11”后美國國家安全與外交決策》一書中分析了《國家安全法》的形成，以及在《國家安全法》基礎(chǔ)上建立的美國國家安全委員會、國防部、中央情報局的創(chuàng)立等。徐思寧在《美俄(蘇)國家安全體制比較》［4］中分析了美國《國家安全法》出臺的背景。1945年12月，杜魯門總統(tǒng)根據(jù)國家處理安全事務(wù)的需求，向美國國會提交了一份關(guān)于設(shè)立一個統(tǒng)一軍事機構(gòu)的咨文。1947年1月，美國陸軍部和海軍部聯(lián)合致函國會建議建立“國家安全委員會”和“國家安全資源局”。1947年2月，杜魯門要求國會就“聯(lián)合致函”進行審議，并于1947年7月簽署了參眾兩院通過的758號和2319號議案，“這標志著美國歷史上第一部國家安全法的誕生。這部法案是美國現(xiàn)代國家安全機構(gòu)產(chǎn)生的前提，由此奠定了其國家安全體制的法律基礎(chǔ)?！?/p>

勁鍔編著的《美蘇國家安全機構(gòu)縱覽》一書梳理了美國《國家安全法》修訂過程。1947年制定的《國家安全法》見于美國《情報共同體》一書的第980—985頁，自頒布以來已做過多次修正，修正日為1947年7月26日(國會通過日)、1949年8月10日、1951年10月10日、1953年4月4日、1954年9月3日、1956年8月10日和1964年8月10日。

關(guān)于《國家安全法》內(nèi)容和職責(zé)。李竹在《國際安全立法研究》一書中也專門介紹了1947年美國《國家安全法》的基本內(nèi)容。她在書中指出，1947年7月26日國會通過的《國家安全法》，正是確立美國國家安全機構(gòu)的組織體制和規(guī)范各機構(gòu)職權(quán)范圍的法律，它首要考慮的是加強各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，增強美國的國家安全能力。為此設(shè)立了美國“國家安全委員會”和“中央情報局”。美國《國家安全法》，作為一部行政法，是美國關(guān)于國家安全的基本法，是美國國家安全的“一個全面的綱領(lǐng)性文件”?！秶野踩ā返膬?nèi)容共分為六章:第一章“國家安全的協(xié)調(diào)”;第二章“國防部”;第三章“雜項”，規(guī)定有關(guān)工作人員的薪金、身份及經(jīng)費使用的授權(quán)等內(nèi)容;第四章空白;第五章“情報活動的責(zé)任”;第六章“對情報活動的保護”。勁鍔編著的《美蘇國家安全機構(gòu)縱覽》也對此作了簡單介紹?！秶野踩ā反_定成立國家安全委員會，其職責(zé)為:就有關(guān)國家安全的內(nèi)政、外交和軍事政策向總統(tǒng)提出建議;在國家安全委員會下成立中央情報局，中央情報局的職責(zé)是協(xié)調(diào)政府各部門所從事的情報活動，以維護美國的國家安全利益;中央情報局在國家安全委員會的指導(dǎo)下進行以下工作。

美國學(xué)者詹姆斯·貝克則從內(nèi)外職能方面進一步分析了《國家安全法》的職責(zé)，他認為，《國家安全法》禁止中央情報局開展內(nèi)部安全功能，明確授權(quán)秘密行動，并禁止意在美國制造影響的活動。朱建新、王曉東在《各國國家安全機構(gòu)比較研究》一書中也簡單介紹了美國《國家安全法》關(guān)于安全委員會的規(guī)定:“幫助總統(tǒng)協(xié)調(diào)美國的軍事政策與外交政策”。［5］

《中央情報局法》是學(xué)界關(guān)注美國國家安全法的另一重要內(nèi)容?！吨醒肭閳缶址ā芬罁?jù)1947年《國家安全法》的規(guī)定而制定，于1949年經(jīng)美國國會參、眾兩院通過。該法明確規(guī)定了中央情報局的職責(zé)和行使職責(zé)時必須具有的保障和特權(quán)等?！吨醒肭閳缶址ā饭埠小岸x”、“采辦權(quán)限”、“出差、津貼、其它有關(guān)費用”、“綜合職權(quán)”、“撥款”等部分。黃愛武在《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》一書中分析認為，該法明確規(guī)定了中央情報局的職責(zé)和法律保障及特權(quán)。

學(xué)者們還提到了美國其他國家安全法，如1959年《國家安全局法》、1961年《外國援助法》和《休斯—瑞安法》、1978年《外國情報偵查法》、1982年《情報人員保護法》、1992年《情報組織法》、1994年《反情報與安全促進法》、2001年《美國愛國者法》、2002年《國土安全法》等。詹姆斯還分析了美國《國際經(jīng)濟緊急法》，他認為，“一些國家安全法通過授權(quán)總統(tǒng)允許采取某種那個行動。如國際經(jīng)濟緊急法授權(quán)總統(tǒng)凍結(jié)和獲取金融評估以應(yīng)對國家安全的威脅，以及對外國和實體，像北朝鮮、伊朗和敘利亞，或與恐怖主義合作的個人，調(diào)整金融制裁?！?/p>

二、關(guān)于美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)問題

美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)問題是學(xué)界非常關(guān)注的問題之一。勁鍔在《美蘇國家安全機構(gòu)縱覽》一書中介紹了美國的主要安全機構(gòu):國家安全委員會、中央情報局、聯(lián)邦調(diào)查局、國家安全局、國務(wù)院情報研究司和國防情報局。作者還介紹了美國國家安全法規(guī):國際安全法、中央情報法等。

黃愛武在《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》中制作出了美國國家安全體制結(jié)構(gòu)圖表:總統(tǒng)處于最高層，其下是決策機構(gòu)(國家安全委員會);再下是咨詢機構(gòu)(總統(tǒng)外國情報顧問委員會和國家對外情報委員會)、指揮機構(gòu)(國家情報主任)和監(jiān)督機構(gòu)(參議院情報委員會和眾議院情報委員會);國家情報主任又下設(shè)國家情報委員會、國家反恐中心、成員機構(gòu)、國家反情報執(zhí)行官辦公室和國家反擴散中心;成員機構(gòu)下是包括中央情報局在內(nèi)的16個情報機構(gòu)。

杰里爾·A·羅塞蒂的《美國對外政策的政治學(xué)》［6］一書從政府、國內(nèi)社會和外部環(huán)境三個角度詳細論述了美國政治體制、立法體制、決策體制、軍事體制和情報體制等，分析了美國總統(tǒng)、國務(wù)院、國家安全委員會等決策程序等。朱建新、王曉東在《各國國家安全機構(gòu)比較研究》中也介紹了美國國家安全委員會、國防部、內(nèi)政部、警察機構(gòu)、情報機構(gòu)、安全保衛(wèi)機構(gòu)、緊急事務(wù)機構(gòu)和反恐機構(gòu)等。

從學(xué)界的研究可以看出，美國的安全體制結(jié)構(gòu)主要包括國家安全委員會、情報機構(gòu)、軍事與防務(wù)體制等。

(一)關(guān)于美國國家安全委員會

國家安全委員會是美國最主要的安全機構(gòu)。學(xué)界主要探討了美國國家安全委員會成立的依據(jù)、構(gòu)成、功能和運行機制。關(guān)于國家安全委員會成立的依據(jù)，學(xué)界普遍認為是《國家安全法》。美國1947年《國家安全法》創(chuàng)建國家安全委員會(NSC)，美國國家安全委員會是根據(jù)1947年《國家安全法》和1949年《國家安全法(修正案)》而建立的，一直支配著美國的國家安全決策。

關(guān)于國家安全委員會的構(gòu)成。該委員會法定成員包括總統(tǒng)(任委員會主席)、副總統(tǒng)、國務(wù)卿和國防部長，參謀長聯(lián)席會議主席和中央情報局局長為法定軍事和情報顧問。國家安全委員會由總統(tǒng)主持，國務(wù)卿和國防部長為其主要成員。其他創(chuàng)始成員包括陸軍、海軍和空軍司令，國家安全資源委員會主席?？偨y(tǒng)可以指定其他執(zhí)行機構(gòu)的代表出席會議。

關(guān)于國家安全委員會的職責(zé)與功能。美國國家安全委員會是總統(tǒng)與他的高級國家安全顧問和內(nèi)閣官員考慮國家安全和外交政策事務(wù)的主要機構(gòu)，是直屬總統(tǒng)辦公室的一個內(nèi)閣級機構(gòu)，是國家安全問題的最高決策咨詢機構(gòu)，也是美國對外政策的主要協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)國務(wù)院、國防部和中央情報局等。1947年的國家安全法指示國家安全委員會的功能“應(yīng)是在涉及到國家安全的國內(nèi)、對外和軍事政策方面給總統(tǒng)提供建議，使軍事服務(wù)和政府的其他部門機關(guān)在涉及國家安全問題上更有效地合作”，以及總統(tǒng)為了在涉及到國家安全方面使政府的其他機關(guān)部門政策和功能更有效地協(xié)調(diào)可以直接實施其他功能。國家安全委員會有責(zé)任“評估和評價美國的目標、承諾和風(fēng)險”，并考慮與國家安全有關(guān)的政府部門和機構(gòu)涉及共同利益的政策。

關(guān)于國家安全委員的運行機制。中央情報局局長和參謀長聯(lián)席會議主席是顧問，也可邀請包括額外的內(nèi)閣成員在內(nèi)的其他顧問。國家安全委員不需要正式召集會議。正式的國家安全委員會會議是罕見的。政策協(xié)調(diào)與整合跨部門及機構(gòu)的國家安全委員會機制一天24小時運作。今天，通常是總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理指示工作人員?，F(xiàn)代“業(yè)務(wù)主席”給國家安全委員會在政策的制定和執(zhí)行上帶來更大的權(quán)威，從而在舊的行政辦公大樓創(chuàng)建了一個接近總統(tǒng)的新權(quán)力中心，并和國務(wù)院和國防部角逐控制權(quán)。國家安全委員會工作人員整天做的是與各部的協(xié)調(diào)和政策整合。

(二)關(guān)于情報體制與中央情報局

學(xué)界主要分析了美國情報的結(jié)構(gòu)、功能等。杰弗里·里徹遜在《美國情報界》［7］中將美國的情報機構(gòu)分為:國家情報機構(gòu)(國家偵察局、國家安全局和中央情報局)、國防部情報機構(gòu)(國防情報局、國防勘測局、軍隊醫(yī)療情報中心、參謀長聯(lián)席會議J－3分部特別行動處和國防部特別計劃辦公室)、各軍種情報機構(gòu)(海軍情報機構(gòu)、陸軍情報機構(gòu)、空軍情報機構(gòu)和海軍陸戰(zhàn)隊情報機構(gòu))、聯(lián)合與特種司令部的情報機構(gòu)和行政機構(gòu)的情報組織。

黃愛武在著作《戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究》中指出了美國的情報體制結(jié)構(gòu):包括決策機構(gòu)、指揮機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和成員機構(gòu)?！肚閳笈c國家安全》一書中專門分析了美國的情報機構(gòu)的組成、調(diào)整與改革、情報手段的發(fā)展、情報機構(gòu)人士與后勤保障、各國的情報競爭等等。美國擁有世界最強大的情報機構(gòu)群，各情報機構(gòu)的觸角延伸到世界各地，為使各情報機構(gòu)之間有著良好的協(xié)調(diào)、合作與配合，逐漸建立起來一套相對完善的情報體制。

中央情報局是國家情報工作協(xié)調(diào)的具體執(zhí)行與實施機構(gòu)。中央情報局是各情報機構(gòu)中惟一一個直接歸屬國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu);中央情報局局長既是國家安全委員會法定情報顧問，也是國家對外情報委員會主席，同時還是美國情報機構(gòu)的總管——中央情報主任。中央情報局名義上隸屬于國家安全委員會，是美國最大的情報機構(gòu)。該局的主要任務(wù)是公開和秘密地收集情報，分析和評估情報，為國家安全委員會提供咨詢意見，為總統(tǒng)的國家安全決策提供情報依據(jù)。［8］

(三)關(guān)于美國軍事與防務(wù)體制

從第二次世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)開始，美國出現(xiàn)了大量的體制和政策創(chuàng)新。其中創(chuàng)新機制包括現(xiàn)代美國國務(wù)院、國防部(DOD)(來自舊的戰(zhàn)爭和海軍部門)、中央情報系統(tǒng)、歐洲重建的馬歇爾計劃、統(tǒng)一的軍事指揮系統(tǒng)、空軍、國際開發(fā)局的前身(點四)、北大西洋公約組織(北約)和其他聯(lián)盟、軍事援助協(xié)定、軍事咨詢組和美國信息機構(gòu)。實質(zhì)上，一個廣泛的國家安全機制出現(xiàn)了，其復(fù)雜性和規(guī)模將會增長。王小健主編的《美國軍情瞭望》［9］一書則專門對軍事的統(tǒng)帥體制、行政領(lǐng)導(dǎo)體制、作戰(zhàn)指揮體制、戰(zhàn)略指揮手段和后勤保障體制等進行了分析和介紹。

三、關(guān)于美國國家安全決策體制問題

美國通過其1947年頒布(1949年修改)的《國家安全法》確立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)下，由“國家安全委員會”負責(zé)決策工作、情報搜集和反間諜執(zhí)法“分權(quán)制衡”的國家安全體制。美國學(xué)者認為，美國外交、防務(wù)和其他政策制定、協(xié)調(diào)、闡述和實施對美國的福祉是至關(guān)重要的。中央的政策制定和決策過程是國家安全委員會(NSC)，作為考慮國家安全和外交政策事務(wù)的主要論壇服務(wù)總統(tǒng)。國家安全委員會在國家安全和外交政策上建議并協(xié)助總統(tǒng)，也作為服務(wù)于各部門之間協(xié)調(diào)這些政策的主要機構(gòu)。在這一國家安全體制中，總統(tǒng)是最高統(tǒng)帥，也是最主要的情報消費者，他依靠以其為主席的“國家安全委員會”對整個國家安全系統(tǒng)實施指揮和管理，向相關(guān)機構(gòu)提出和下達任務(wù)?？梢?，美國國家安全決策由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的國家安全委員會決定。“很多重大的政策倡議并非來自白宮或國務(wù)院、五角大樓等傳統(tǒng)的權(quán)力機構(gòu)，而來自國家安全委員會。國家安全委員會是美國真正的決策—咨詢機構(gòu)?！?/p>

國家安全委員會有三大任務(wù):向總統(tǒng)提出建議;作為長期計劃的工具;促進國家安全程序的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。國家安全委員會采取分級會議的形式就國家安全的重大問題形成決策。具體分為:由總統(tǒng)親自主持的最高級國家安全會議，由國家安全事務(wù)助理主持的部長級、由國家安全事務(wù)副助理主持的副部長級安全會議。一旦危機發(fā)生，再根據(jù)危機的性質(zhì)和事態(tài)的發(fā)展，再成立規(guī)模比較小的“危機決策特別小組”，選定相關(guān)的部門官員作為其成員，在總統(tǒng)的直接主持下指揮危機管理行動?？偨y(tǒng)依賴很多人來制定和實施國家安全政策，通過國家安全委員會(NSC)最高層進行協(xié)調(diào)。兩個關(guān)鍵的總統(tǒng)顧問——國務(wù)卿和國防部長——是法定的國家安全委員會成員，而總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理不是法定成員。這三人組成美國的“政策三人團”。

決策過程正在一個眾所周知的俗稱跨機構(gòu)進程或更準確地稱為國家安全委員會機制——決策結(jié)構(gòu)中發(fā)生。這里國家安全決策依據(jù)國家安全政策的性質(zhì)是分等級的和跨轄區(qū)的，因為所涉的復(fù)雜性而不能在一個單一機構(gòu)的范圍內(nèi)決策。在國家安全委員會有三個層次的跨機構(gòu)間委員會負責(zé)國家安全政策的制定和執(zhí)行。

當總統(tǒng)作出決策時，他通?？陬^將信息傳送到有關(guān)的內(nèi)閣部長、國家安全局，或其他適當?shù)墓賳T。偶爾，他會希望確保關(guān)于政策目標和要求的明確認識，并會發(fā)出正式?jīng)Q定文件說明政策，以便將決策的細節(jié)傳遞到受影響的政府部門和機構(gòu)，或向普通市民。小布什政府稱呼這些正式的決策為國家安全總統(tǒng)指令。

國家安全決策不是一個靜態(tài)的過程，在這一過程中，整個政府的管理在標準模式下和轉(zhuǎn)換功能期間，委員會的職責(zé)和程序協(xié)議建立起來。當他們認為標準跨機構(gòu)程序不再服務(wù)其政治目的時，總統(tǒng)不時調(diào)整其決策結(jié)構(gòu)。

安全決策的特點來自于所描述的每位總統(tǒng)不同特質(zhì)模型的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。作為制度性壓力的結(jié)果，在任何一位總統(tǒng)政府第一任期，國家安全決策結(jié)構(gòu)伴隨獨特的演化模式。各自管理開始于標準的基于國家安全委員會的跨機構(gòu)進程。于是決策按可預(yù)見的方式演變?？偨y(tǒng)最終將使用三個并行結(jié)構(gòu)作出決定:正式結(jié)構(gòu)(標準的跨機構(gòu)進程);非正式結(jié)構(gòu)，即總統(tǒng)會見高級顧問和在跨機構(gòu)進程之外在規(guī)范的基礎(chǔ)上沒有總統(tǒng);以及秘密結(jié)構(gòu):總統(tǒng)依賴于一個或兩個選擇性的顧問。后兩者在政府就職一段時間以后都加到?jīng)Q策組合之中。

然而，實際上在所有情況下，主要決策必須通過國家安全委員會成員和國家安全顧問才能明晰。一般情況下，明晰過程涉及由適當?shù)膰野踩瘑T會工作人員領(lǐng)導(dǎo)的評論，以保證新的政策倡議在該功能區(qū)域或地區(qū)領(lǐng)域符合總統(tǒng)的總政策，它已與所有適當?shù)牟块T進行了協(xié)調(diào)，以及與政治風(fēng)險相關(guān)聯(lián)的新倡議已經(jīng)被確定和評估。在最終的政策中，此過程產(chǎn)生出利益相關(guān)部門。

四、學(xué)界研究的重點、不足及啟示

(一)學(xué)界研究的重點

筆者研究發(fā)現(xiàn)，安全決策體制和情報體制是學(xué)界關(guān)于美國國家安全體制研究的重點。安全決策體制成為學(xué)界研究美國安全體制的重點，究其原因主要有三:一是美國是霸權(quán)國家，美國的一舉一動都會牽動世界的神經(jīng)，其安全決策體制既是各個國家關(guān)注的重點，也是學(xué)界最為關(guān)注的。二是美國號稱世界民主國家的“楷?！保鋰野踩珱Q策是否也是一種民主過程是學(xué)界探究的重要動因。其實，在很大程度上，總統(tǒng)在美國安全決策中起著決定作用，因為他是安全決策的最終決定者。三是美國安全體制的效率很高，在不同時期出現(xiàn)了不同決策模型的安全體制，如羅斯福決策模式、尼克松—基辛格決策模式、卡特決策模式、里根決策模式、老布什決策模式、克林頓決策模式、小布什決策模式和奧巴馬決策模式等?！半m然美國國會議員為了比他們在鼎盛時期的帝王總統(tǒng)更多地挑戰(zhàn)白宮，但是他們沒有辦法控制外交政策?？偨y(tǒng)和行政部門的下屬繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)決策?！泵绹踩珱Q策模式大致可以分為:總統(tǒng)和國會共享模型，即總統(tǒng)和國會共享戰(zhàn)爭決策權(quán)，總統(tǒng)明顯占居上風(fēng);總統(tǒng)決策模型，即內(nèi)閣行政部門和總統(tǒng)私人顧問共同輔佐總統(tǒng)，權(quán)力消長由總統(tǒng)喜好決定;公共決策模型，即利益集團、公眾輿論、思想庫等因素對美國政府的危機決策也有一定的牽制作用。［10］美國高效的安全決策體制是各國關(guān)注的對象，也是學(xué)界考察的重點。

情報體制是學(xué)界關(guān)于美國國家安全體制研究的另一重點。情報體制既是國家需要了解的，也是大眾關(guān)注的。公開和秘密獲取情報似乎是國際上各國的共識。除公開獲取情報渠道外，大多數(shù)國家都有秘密獲取情報的系統(tǒng)。美國有世界上最強大的情報網(wǎng)絡(luò)，既有失敗的教訓(xùn)，也有成功的經(jīng)驗。冷戰(zhàn)時期，美國情報機構(gòu)與蘇聯(lián)的情報機構(gòu)的“戰(zhàn)爭”如火如荼，在與蘇聯(lián)對抗的過程中，美國的情報機構(gòu)發(fā)揮了重要作用。尤其是美國的中央情報局，既是一些國家防范和斗爭的重點，也是學(xué)界研究的重點。由于情報機構(gòu)的特殊性和神秘性，情報人員的行動不為外界所知，為了滿足公眾的需求，各種“情報組織揭秘”的書籍也就出現(xiàn)在公眾視野里，關(guān)于美國情報組織和行動書籍和文章是最為豐富的。

(二)學(xué)界研究的不足

國內(nèi)外學(xué)界涉及美國安全體制機制的研究主要存在以下不足:

一是在有關(guān)美國安全體制機制的研究中，很少有既研究安全體制機制，又結(jié)合具體個案解釋美國安全體制機制的研究成果，少數(shù)個案分析也主要是冷戰(zhàn)時期的案例，如“古巴導(dǎo)彈危機”、“沙漠盾牌”和“人質(zhì)危機”，這些都不能反映當前美國國家安全體制的運行情況。

二是在有關(guān)美國安全體制的研究中，注重體制而輕視機制，或?qū)Ⅲw制誤認為機制，沒有分清美國安全體制和美國安全體制機制。系統(tǒng)(system)、體制(institute)、機制(regime)、體制機制等概念沒有完全理清。

三是學(xué)界在安全體制和情報體制問題上并沒有完全分清。有些學(xué)者在分析美國安全體制時，其實際上是在分析美國的情報安全體制。

四是學(xué)界還沒有全面解讀美國安全體制機制的研究成果，缺乏關(guān)于美國安全與安全體制的關(guān)系、美國安全體制和美國安全體制的運行機制、美國安全決策機制和安全運行機制的探討。

五是關(guān)于美國國家安全委員會是否是美國的安全決策體制問題上存在一些誤解。如有學(xué)者認為，國家安全委員會作為總統(tǒng)的顧問，通過為總統(tǒng)提供情報和建議，實際上在美國軍事和外交最高決策中發(fā)揮了不可低估的作用，因而甚至被人稱為“國防內(nèi)閣”。但國家安全委員會不是真正意義上的決策機構(gòu)，其基本職能是就國家安全事務(wù)向總統(tǒng)提出建議，協(xié)助總統(tǒng)的決策機構(gòu)和統(tǒng)籌政策的執(zhí)行。由于美國總統(tǒng)是美國安全委員的領(lǐng)導(dǎo)者和政策最終決定者，總統(tǒng)做出的安全決策當然也是安全委員會的決策。

以上研究的不足為繼續(xù)研究美國安全體制機制留下了很大的空間。

(三)學(xué)界研究的啟示

學(xué)界研究美國安全體制的內(nèi)容非常廣泛，主要涉及美國國家安全立法與安全法規(guī)問題、美國國家安全體制的結(jié)構(gòu)問題和美國國家安全決策體制問題等等。從學(xué)界的研究可知，美國的安全體制從建國之初，尤其是二戰(zhàn)以后至今已經(jīng)發(fā)生了很大改變，在不同的背景下，美國安全體制進行了不同的調(diào)整與改革。徐思寧《戰(zhàn)后美國安全體制的演變》［11］一文比較清晰地探討了美國安全體制機制的歷史演變過程。她將美國安全體制的演變劃分為四個大的時期:初創(chuàng)時期、“收縮”時期、競爭時期和轉(zhuǎn)型時期。她認為，通過國家安全體制的調(diào)整，美國得以在國際安全環(huán)境發(fā)生變化、國際戰(zhàn)略力量對比發(fā)生改變時提出相應(yīng)的各種建議和方案，并采取及時的行動。她在《美俄(蘇)國家安全體制比較》一書又專門分析了美國領(lǐng)導(dǎo)人在不同時期對美國國家安全體制的調(diào)整與改革，即從1947年美國第一部《國家安全法》的產(chǎn)生并據(jù)此成立國家安全委員會、整合國防機構(gòu)、重組情報機構(gòu)等，到肯尼迪、約翰遜對美國國家安全委員會的改造，到尼克松、福特對國家安全委員會的強化，再到卡特、里根時期對國家安全委員會的平衡與降格等。后冷戰(zhàn)時期，作者對布什時期、克林頓時期和小布什時期的美國國家安全體制改革進行了分析，尤其是克林頓關(guān)于國家經(jīng)濟委員會和9·11事件后小布什關(guān)于美國國土安全體系的建立，是對美國國家安全體制主要改革?！稇?zhàn)后美國國家安全法律制度研究》的作者黃愛武也本書中詳細分析了二戰(zhàn)后不同時期美國國家安全體制的改革、發(fā)展與完善?？梢姡绹鴩野踩w制的效率來自于安全體制的改革和調(diào)整，改革是美國國家安全體制的生存之道。

［1］李 竹.國家安全立法研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2006.

［2］黃愛武.戰(zhàn)后美國國家安全法律制度研究［M］.北京:法律出版社，2011:21－58.

［3］勁 鄂.美國國家安全機構(gòu)縱覽［M］.北京:金城出版社，1991:148－158.

［4］徐思寧.美俄(蘇)國家安全體制比較［M］.北京:中共黨史出版社，2011.

［5］朱建新，王曉東.各國國家安全機構(gòu)比較研究［M］.北京:時事出版社，2009:30.

［6］杰里爾·A·羅塞蒂.美國對外政策的政治學(xué)［M］.北京:世界知識出版社，1997.

［7］杰弗里·里徹遜.美國情報界［M］.北京:時事出版社，1988.

［8］劉 峰.中外行政決策體制比較［M］.北京:國家行政學(xué)院出版社，2008:31.

［9］王小健.美國軍情瞭望［M］.北京:國防大學(xué)出版社，1998.

［10］趙小卓.冷戰(zhàn)后美國對外軍事干預(yù)決策機制研究［J］.外國軍事學(xué)術(shù)，2007(9):29－36.

［11］徐思寧.戰(zhàn)后美國安全體制的演變［J］.環(huán)球軍事，2006(10):58－59.