淺析公共政策制定過程中的公民參與

黃饒黎 廖玉環(huán) 蘭秋蓬

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

一、相關(guān)概念的概述及重要意義

公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。[1]公共政策過程包括規(guī)劃、制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督、糾偏或終結(jié)過程。而政策的制定，也稱為方案的規(guī)劃與抉擇，是公共政策過程中最核心的階段，是指公共組織針對某一政策問題，依照一定的程序和方法確定政策目標(biāo)，提出、評估和選擇各種政策方案并最終抉擇的過程。它的目標(biāo)定位、體系程序和方法技術(shù)等都會直接關(guān)系到公共政策產(chǎn)出的質(zhì)量和水平。

公共政策制定的主體包括一定政治體制中的執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、非政府組織等。本論文重在討論公共政策制定這一過程中的公民參與。公民參與是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活,影響政治體系構(gòu)成、運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和公共政策過程的一系列行為。[2]隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，政治、文化、社會等方面都得到了前所未有的推動，人民生活水平不斷創(chuàng)新高，公民素質(zhì)也得以不斷提高，公民參與政治生活的主體意識逐漸覺醒。

當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)界非常贊同擴(kuò)大公民參與，這說明人們認(rèn)識到了在公共政策制定過程中公民參與的重要意義和價值。

第一，公民參與有利于實(shí)現(xiàn)以公共利益為核心的社會利益最大化的奮斗目標(biāo)。

追求以公共利益為核心的社會最大化是公共管理的目標(biāo)，也是公共政策的目標(biāo)。這一目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于社會民主的發(fā)展程度和公民對公共政策制定的有效參與程度。因?yàn)檎鳛檎呃嫦嚓P(guān)的一方，在制定決策過程中，必定會特別關(guān)注自身利益的實(shí)現(xiàn)，因此參與公共政策制定的官員可能會利用其特殊的地位和權(quán)利謀求與其宗旨目標(biāo)和職責(zé)要求相背離的利益。而公民參與在一定程度上有效監(jiān)督公共政策制定過程，同時表達(dá)廣大公民的利益訴求，從而影響公共政策制定的方向，促進(jìn)以公共利益為核心的社會利益最大化的公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第二，公民參與有利于公共政策的科學(xué)性與合理性。

政策制定參與的執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)由于都是有限理性的，他們所掌握的信息、方法等都不是最全面、最優(yōu)化的，同時他們對與之相關(guān)的環(huán)境變化并非都能敏感察覺，故所作出的決策并不一定完全正確。公民參與到政策制定過程中能使整個政策制定主體更有活力，不同的主體能站在自己的立場提出問題，通過整合各方的智慧，有利于提高決策的質(zhì)量。

第三，公民參與有利于確保公共決策的公共性。

在公共政策制定過程中賦予公民一定的權(quán)力和途徑參與，能夠保證各方面、各利益集團(tuán)及個人的利益訴求得到充分表達(dá)，能從而有效保障公共政策制定的公共性，同時也有效避免“多數(shù)人的暴政”、弱勢群體的利益被忽視以及以權(quán)謀私等情況的出現(xiàn)。

第四，公民參與有利于政府與公民進(jìn)行良好溝通，確保政策的順利執(zhí)行。

公民參與公共政策制定過程促進(jìn)公民充分理解政府的政策原因、目標(biāo)和操作規(guī)程，也可以促使政府傾聽群眾的呼聲，全面聽取各方意見，在權(quán)衡各方利益的基礎(chǔ)上做出科學(xué)決策。也有利于政策制定者充分了解政策執(zhí)行的社會背景和條件，及時糾正政策偏差，從而確保公共政策制定的科學(xué)性，針對性和執(zhí)行的有效性。

第五，公民參與有利于提高決策質(zhì)量，彌補(bǔ)政府缺陷。

一直以來，政府一直是公共政策整個過程的核心，但它并不是完全理性的，也不具有決策完全正確的天賦，所以國家制定或者執(zhí)行中的公共決策并不總是像應(yīng)該的那樣有效。同時，由于政治家和官員在參與公共政策制定過程中，很多時候會存在自私的動機(jī)，即他們也有經(jīng)濟(jì)人的一面，也要追求自身利益。這時制定出來的公共政策不可能完全代表公共利益。堅(jiān)持公民參與，并擴(kuò)大公民參與，能夠彌補(bǔ)政府的政策失靈。吉登斯曾提出：“國家和公民社會應(yīng)當(dāng)開展合作，每一方都應(yīng)當(dāng)同時充當(dāng)另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者”，公民參與公共政策的制定，能更有效地使決策者趨于理性。[3]

二、政策制定中公民參與的不足

隨著我國政治體制和民主制度的不斷完善，公民參與在公共政策制定過程中的重要性在慢慢顯現(xiàn)。但目前，公民參與公共政策制定的水平仍然非常低，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）公民的參與程度較低,觀念的轉(zhuǎn)變較慢

目前在公共政策制定過程中普遍存在的現(xiàn)象是公民參與的積極性不高,具體表現(xiàn)為:第一,參與人員的數(shù)量有限,涉及面不夠廣泛,參與率較低。第二,參與人員的結(jié)構(gòu)不夠合理，各個年齡階段、不同職業(yè)、不同知識水平公民的參與程度千差萬別。另外，人們已經(jīng)習(xí)慣接受政府的大包大攬,一下子難以適應(yīng)由被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃又卫碚叩慕巧D(zhuǎn)換。

（二）參與理性不足,政策建議的質(zhì)量不高

公民在參與公共政策制定中較多地考慮自身的利益,與自己利益有關(guān),參與熱情就高,反之則低。同時,由于受人的知識、背景等影響,公民參與政策制定時,提出的建議常常帶有一定的片面性,或是提出一些不切實(shí)際的要求,其參與的功利性較強(qiáng)而理性不足。公民對個人利益的關(guān)心,雖然在一定程度上調(diào)動了參與的熱情,卻降低了參與政策制定的質(zhì)量。

（三）公民參與流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)作用

雖然我國人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等制度，都為公民參與提供了各種保障和途徑。但是，如此多的公民參與形式與渠道在公共政策制定過程中并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的作用，大多流于形式。

（四）主要通過信訪參與，途徑單一

現(xiàn)階段，公民參與的途徑在逐漸增多，但是公民真正能夠影響政策制定進(jìn)程仍主要依靠信訪參與。途徑過于單一，造成公民實(shí)際在公共政策制定中所能發(fā)揮的作用微乎其微，無法將最廣大人民群眾的意見和建議真正反映到政策制定中。

三、政策制定過程中公民參與不足的原因分析

（一）公民參與的機(jī)制不完善

目前我國制度化公民參與方式主要包括政治選舉、政治結(jié)社、政治表達(dá)等三類。但由于正處于在特殊的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期,我國的政治參與機(jī)制仍存在參與行為不夠規(guī)范、參與渠道不暢通、參與實(shí)施的制度不健全等諸多問題，如聽證制度、公共責(zé)任機(jī)制、主體參與機(jī)制、信息公開機(jī)制等不完備，使得公民的政治參與困難重重，同時也在一定程度上降低了政策的質(zhì)量,使政策的執(zhí)行缺乏有力的公眾支持,從而降低了政策的執(zhí)行效果。

（二）傳統(tǒng)官僚主義根深蒂固

在中國傳統(tǒng)文化中封建的、高度集權(quán)的政府組織形式使得政府擁有對社會一切事物的管制權(quán)。一些政府官員具有嚴(yán)重的官僚主義思想，他們總是把自己擺在很強(qiáng)勢的地位，居高臨下地對公民和社會進(jìn)行統(tǒng)治和管理?！肮俦疚弧彼枷朐斐梢环N“自上而下”的權(quán)威型思維定勢，這種定勢理所當(dāng)然地認(rèn)為應(yīng)該由執(zhí)政黨、行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)和工作人員解決國家事務(wù)、社會公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)中的各種公共政策問題，他們僅把公眾當(dāng)作公共政策的客體，認(rèn)為公民應(yīng)絕對接受和服從公共政策，否則，便有圖謀不軌或刁民之嫌。

（三）公民參與信息資源匱乏

信息是各個主體互相溝通的基礎(chǔ)，對于決策相關(guān)信息的收集、傳遞、處理和存儲貫穿于整個公共決策的全過程。政策制定者所獲取信息的真實(shí)性、完整性、可靠性和及時性直接決定對公共決策本身的質(zhì)量與執(zhí)行的效果。公民參與公共決策的前提條件就是掌握足夠豐富且全面準(zhǔn)確及時的決策相關(guān)信息。然而任何一個國家，真正掌握實(shí)權(quán)的是政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)和工作人員。政府運(yùn)用手中的權(quán)力能夠開拓更多渠道和途徑，也就意味著比公民擁有更多的信息。由于政府在獲取信息上具有天然的優(yōu)勢，在我國公民獲得信息的途徑更多是來源于政府自上而下的信息傳遞鏈，而政府為了維護(hù)自身的利益，在信息傳遞過程中更傾向于傳播對自己有利的信息，而掩蓋不利于自己的信息。政府信息不透明導(dǎo)致公民溝通不暢，信息資源嚴(yán)重匱乏，導(dǎo)致公民參與所提出的問題和意見具有很大的片面性。

（四）公民參與主體意識較弱，影響參與程度

我國受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，公民長期處于自給自足，相對封閉的社會環(huán)境，歷來提倡“庶民不預(yù)政務(wù)”的政治觀念。這種觀念的影響十分深遠(yuǎn)，導(dǎo)致公民習(xí)慣于由政府工作人員管理國家，普遍認(rèn)為不需要公民直接介入國家政治生活?；诖?，公眾參與公共政策制定的積極性不夠，參與缺乏熱情。進(jìn)入21世紀(jì)，我國仍有部分公民沒有意識到人民群眾已經(jīng)當(dāng)家作主，人民是權(quán)利的主體，公民依法享有參與政治的權(quán)利。這種薄弱的主體意識導(dǎo)致公民參與的主動性和自覺性較低。

四、解決公共政策制定過程中公民參與不足的對策

公民參與公共政策制定不僅是建設(shè)我國社會主義民主政治，推動社會主義政治文明建設(shè)的本質(zhì)體現(xiàn)，而且是我國實(shí)現(xiàn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求。公民參與公共政策制定不僅有助于在實(shí)踐中進(jìn)一步落實(shí)民主信念，充分保障廣大公民的民主權(quán)利，而且也促進(jìn)了制定出的公共決策實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、公正。因此，必須采取有效措施，確保公共政策制定中公民不僅能充分參與其中，而且能夠真正政策的制定。

（一）創(chuàng)新公民參與觀念，培養(yǎng)公民意識

政府應(yīng)創(chuàng)新參與觀念，營造良好參與氛圍。必須在國內(nèi)塑造民主參與型政治文化，營造良好的參與氛圍，引導(dǎo)公民積極主動地投入到政策制定過程中來。因此政府應(yīng)加強(qiáng)民主意識的教育，同時積極倡導(dǎo)科學(xué)民主的新觀念。通過對政策、參與渠道和相關(guān)制度進(jìn)行廣泛宣傳，使公民了解一些實(shí)際參與的知識，加深公民的民主認(rèn)識，公民樹立權(quán)利意識，強(qiáng)化公民參與意識和主人翁意識，認(rèn)識到人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。從而，推動公民積極參與公共政策的制定。

（二）建立健全公民參與機(jī)制，加強(qiáng)公民參與制度化建設(shè)

要健全我國公民參與制度，可以考慮建立健全以下幾種參與機(jī)制：一是協(xié)商機(jī)制。即通過社會各個不同的利益代表共同進(jìn)行協(xié)商，權(quán)衡各方利益，最后達(dá)成共識，形成一個初步的方案并提交給政策制定者；二是信息公開機(jī)制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過各種形式和渠道公布政府決策的目的、形式、內(nèi)容等，以接受各方面的監(jiān)督，并將各種評論的意見記錄在案，有必要時向公眾進(jìn)行簡單的解釋說明；三是投票機(jī)制。對于一些關(guān)系各方利益的重大決策方案，應(yīng)采用各方利益代表投票表決方式，以實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化；四是聽證機(jī)制。對于一些有法可依的決策，可以應(yīng)用通告、聽證等非正式制定程序。通過賦予向相關(guān)利害關(guān)系公民聽證的權(quán)力，吸收公民參與公共決策。為使公民參與政治生活有法可依，應(yīng)對以上幾種機(jī)制中公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，使公民參與經(jīng)?；⒅贫然嬲龑?shí)現(xiàn)公民參與。

（三）大力推行信息公開

公民信息資源匱乏是阻礙公民參與的一大原因。因此，政府應(yīng)主動公開對涉及公民等各方切身利益的信息資源。如需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映政府行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。通過政府信息公開保障公民的知情權(quán)，實(shí)行政府管理行為透明化，主動公開各種政務(wù)信息，接受公民的監(jiān)督，保證公民的參與權(quán)利。

（四）充分利用網(wǎng)絡(luò)資源，積極推進(jìn)公民網(wǎng)絡(luò)參與

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的迅速普及，網(wǎng)絡(luò)全方位地介入了人們的日常生活，極大地改變著人們的行為方式、生活方式乃至思維方式，網(wǎng)絡(luò)提供了政府與公民對話的新渠道，使得普通公民與政府決策者的直接對話成為可能，為公民參與政策制定開辟了廣闊的空間。因此，政府需加快網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推行電子政務(wù)建設(shè)，為政府與公民搭建另一便捷、有效的橋梁。

公民參與公共政策制定過程，目的是為了解決與公民切身利益相關(guān)的公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益。而制度化的公民參與機(jī)制，法制化的信息公開，能夠促進(jìn)公民充分參與公共決策制定過程。政府應(yīng)與公民進(jìn)行有效溝通，真正傾聽來著普通民眾的呼聲。同時充分發(fā)揮群眾的智慧，凝聚民力，引導(dǎo)公眾以主人翁的姿態(tài)參與到政策制定過程中來，確保公共決策更為科學(xué)合理，能夠兼顧和體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。

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