基于地方政府自身視角下的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理探析

丁庭選

(河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州 450045)

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題凸顯，其動(dòng)因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，應(yīng)從中央政府、金融機(jī)構(gòu)、地方政府三個(gè)方面分別采取措施，全面化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文基于地方政府自身視角審視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為可以通過全面加強(qiáng)地方政府財(cái)務(wù)管理途徑，化解、降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國地方政府債務(wù)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

(一)我國地方政府債務(wù)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的界定

在我國目前中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方分級(jí)管理相結(jié)合的政治體制和政府管理體制下，當(dāng)某級(jí)政府所屬政府機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位或下級(jí)政府一旦出現(xiàn)債務(wù)問題時(shí)，在穩(wěn)定壓倒一切的政策背景下，上級(jí)政府必定會(huì)承擔(dān)起下級(jí)政府和本級(jí)政府所屬政府部門、國有企事業(yè)單位的債務(wù)處理責(zé)任。因此，除了本級(jí)政府所屬企事業(yè)單位的部分債務(wù)是同級(jí)地方政府債務(wù)外，下級(jí)政府的債務(wù)也是上一級(jí)政府的債務(wù)。

因此，本文將地方政府債務(wù)定義為以地方政府為最終清償責(zé)任主體的債務(wù)，包括地方政府、同級(jí)政府行政單位及派出機(jī)構(gòu)、本級(jí)政府投融資平臺(tái)、國有事業(yè)單位等為債務(wù)人因發(fā)行債券、欠款、借款或提供擔(dān)保等形成的債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是由政府性債務(wù)產(chǎn)生的一系列負(fù)面效應(yīng)。

(二)我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成

1.從地方政府債務(wù)影響的領(lǐng)域看地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成

從地方政府債務(wù)影響的領(lǐng)域看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括地方政府的直接風(fēng)險(xiǎn)和衍生風(fēng)險(xiǎn)。直接風(fēng)險(xiǎn)就是地方政府的直接違約風(fēng)險(xiǎn);衍生風(fēng)險(xiǎn)包括財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，它們是由違約風(fēng)險(xiǎn)衍生的風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以全面認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)的負(fù)面效應(yīng)，增強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。

(1)直接違約風(fēng)險(xiǎn)

直接違約風(fēng)險(xiǎn)是指債務(wù)人籌集了債務(wù)資金而到期不能按時(shí)還本付息的可能性。只要存在債務(wù)就存在違約風(fēng)險(xiǎn)，只是違約風(fēng)險(xiǎn)的程度大小不同。到期不能按時(shí)還本付息的可能性越大，出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的可能性越大，不良影響的可能性越大。

(2)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有不同的定義，本文的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)專指財(cái)政領(lǐng)域中因各種不確定因素的綜合影響而導(dǎo)致財(cái)政資金遭受損失和財(cái)政運(yùn)行遭到破壞的可能性。由政府機(jī)構(gòu)、投融資平臺(tái)、國有事業(yè)單位等為債務(wù)人發(fā)行債券、直接借入、拖欠、內(nèi)部職工集資或因提供擔(dān)保、回購等形式形成的債務(wù)具有很大的不確定性，蘊(yùn)藏著極大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)正常預(yù)算執(zhí)行帶來嚴(yán)重的威脅和沖擊。加上償還債務(wù)本息是一種剛性支出，回旋余地小;正常的財(cái)政支出也都是剛性支出，會(huì)形成財(cái)政赤字，可能出現(xiàn)借新債還舊債的情況，或者四處挪用以彌補(bǔ)支出缺口，如削減原計(jì)劃的支出項(xiàng)目，乃至降低整個(gè)公共服務(wù)水平和質(zhì)量等，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。

(3)金融風(fēng)險(xiǎn)

本文的金融風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府的各類債務(wù)出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，其債務(wù)將轉(zhuǎn)化為銀行不良資產(chǎn)，對(duì)金融造成巨大的沖擊，威脅金融安全。

(4)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)直接損害地方政府的公信力，給中央政府也帶來嚴(yán)重的負(fù)面政治影響。政府為了避免違約風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，要么在收入方面選擇增稅或增加非稅收入，或者縱容部門收費(fèi)罰款，甚至集資攤派等，加重民眾的負(fù)擔(dān);在支出方面，可能壓縮正常的支出項(xiàng)目，影響公共服務(wù)水平和質(zhì)量。稅、非稅收入過重，公共服務(wù)跟不上，會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)影響。

另外，地方政府盲目開展債務(wù)融資活動(dòng)，會(huì)助長財(cái)政支出過度現(xiàn)象，造成資金使用效率低下;會(huì)助長超前支出現(xiàn)象，造成嚴(yán)重浪費(fèi);會(huì)助長大量的權(quán)力尋租行為，助長腐?。?］。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)給本地今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨額的還款負(fù)擔(dān)，抑制后期經(jīng)濟(jì)的增長，嚴(yán)重的會(huì)給國家和人民造成經(jīng)濟(jì)損失，帶來政治問題。

2.從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的來源看地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成

從地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的來源看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)包括地方政府本身的直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地方政府所屬行政事業(yè)單位、融資平臺(tái)、下級(jí)政府等其他相關(guān)債務(wù)主體轉(zhuǎn)嫁的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源的不同按渠道進(jìn)行地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理。

(1)直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府的直接債務(wù)是指地方財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算的債務(wù)項(xiàng)目，主要包括:暫存款、與上級(jí)往來、借入款、借入財(cái)政周轉(zhuǎn)金。地方政府的直接債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府的直接債務(wù)引起債務(wù)危機(jī)的可能性。

(2)其他相關(guān)債務(wù)主體轉(zhuǎn)嫁的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府為行政事業(yè)單位、融資平臺(tái)負(fù)債提供擔(dān)保，這些債務(wù)就成為地方政府的或有負(fù)債，這些單位不能按時(shí)償還該類債務(wù)時(shí)，地方政府要承擔(dān)償還責(zé)任。除此之外，地方政府所屬行政事業(yè)單位、融資平臺(tái)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，其債務(wù)部分或全部的也會(huì)由地方政府最終兜底。這些單位的債務(wù)清償責(zé)任轉(zhuǎn)移到地方政府，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)嫁給地方政府，加劇了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。下級(jí)政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，上級(jí)政府有義務(wù)施出援手，這樣上級(jí)政府就會(huì)增加財(cái)政支出，下級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府。

二、基于地方政府自身視角的我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理策略

(一)基于地方政府自身視角下的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的機(jī)理

1.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨著債務(wù)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著債務(wù)規(guī)模的膨脹而聚集

從財(cái)務(wù)管理角度看，地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)需要資金投入，產(chǎn)生資金的需求，這就需要足夠的資金來源。地方政府的資金來源一是財(cái)政收入，二是融資。舉債就是一項(xiàng)重要的融資方式?？梢哉f，地方政府財(cái)政收入不足以滿足財(cái)政支出，負(fù)債就成為了現(xiàn)實(shí)需求，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由此而生。隨著財(cái)政收入不足以滿足財(cái)政支出的資金缺口加大，債務(wù)資金的規(guī)模也越來越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。

2.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平與財(cái)務(wù)管理水平也有著密切的關(guān)系

一般情況下，債務(wù)的規(guī)模越大，償還債務(wù)的壓力越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也越大;因?yàn)椴煌瑐鶆?wù)到期日不同、償債的剛性要求不同、不按期償債影響不同、再融資能力大小不同等，同等規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小可能不同。譬如，同等規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)如果集中到期，償債壓力大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就加大;債務(wù)如果分散到期，償債壓力得到一定程度的釋放，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)變小。不同來源的債務(wù)資金償還的剛性要求不一樣，利息負(fù)擔(dān)水平也不一樣，不同的資金結(jié)構(gòu)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度也不一樣。債務(wù)預(yù)算管理水平高低也直接影響風(fēng)險(xiǎn)大小，預(yù)算控制得力有助于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平的下降。財(cái)務(wù)管理的水平高低直接影響其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小。據(jù)調(diào)查，目前，我國很多地方政府不注意加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)重影響了債務(wù)管理水平，使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沒有得到有效的釋放，甚至出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)聚集的情況。

(二)基于地方政府自身視角的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了可以采取轉(zhuǎn)變政府職能、完善分稅制財(cái)政體制等措施之外，可以基于地方政府自身視角，全面加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.地方政府財(cái)務(wù)管理的范疇

財(cái)務(wù)管理是財(cái)務(wù)主體組織財(cái)務(wù)活動(dòng)，處理財(cái)務(wù)關(guān)系的一項(xiàng)綜合性經(jīng)濟(jì)管理。其工具包括財(cái)務(wù)預(yù)測、財(cái)務(wù)決策、財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)分析與評(píng)價(jià)。

地方政府財(cái)務(wù)管理涉及本級(jí)政府的財(cái)務(wù)管理、所屬行政事業(yè)單位和融資平臺(tái)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理。地方政府以及所屬行政事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)活動(dòng)的內(nèi)容按照資金活動(dòng)的特點(diǎn)可以劃分為籌資活動(dòng)、資金投入活動(dòng)以及日常的收入活動(dòng)和支出活動(dòng)等。那么，地方政府以及所屬政府部門、事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理就可以劃分為收支活動(dòng)管理、籌資活動(dòng)管理、資金投入活動(dòng)管理。企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)按照企業(yè)資金活動(dòng)過程分為籌資活動(dòng)、投資活動(dòng)、營運(yùn)資金活動(dòng)和分配活動(dòng)，加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)管理就是要加強(qiáng)籌資管理、投資管理、營運(yùn)資金活動(dòng)管理和分配管理，地方政府融資平臺(tái)作為企業(yè)，其財(cái)務(wù)管理也包括加強(qiáng)籌資管理、投資管理、營運(yùn)資金活動(dòng)管理和分配管理。

2.加強(qiáng)地方政府財(cái)務(wù)活動(dòng)全程的管理

(1)加強(qiáng)融資管理，尤其是債務(wù)的管理，釋放債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是實(shí)行債務(wù)資金預(yù)算管理制度，將各類債務(wù)資金納入政府預(yù)算管理，合理編制債務(wù)預(yù)算，嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算控制，確保債務(wù)資金的規(guī)模適當(dāng)，使用合理。二是融資方式創(chuàng)新，拓寬融資渠道，減少對(duì)債務(wù)資金的依賴。譬如對(duì)諸如公路、橋梁、污水處理廠等一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大力推行項(xiàng)目融資，采取ABS、BOT、TOT、PPP 等方式［2］。三是做好資金結(jié)構(gòu)安排，將投資項(xiàng)目劃分為收益性項(xiàng)目和非收益性項(xiàng)目。對(duì)收益性項(xiàng)目準(zhǔn)確估算其年回收額、投資回收期，按投資回收期和年回收額確定該項(xiàng)目融資的償還期和年償還額;對(duì)非收益性項(xiàng)目，準(zhǔn)確分析其產(chǎn)生的社會(huì)效益和間接帶來的經(jīng)濟(jì)效益以及其效用年限，從而確定債務(wù)的償還期和每年償還金額。通過借新債還舊債的形式對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)到期日與該資金投入項(xiàng)目回收時(shí)間不匹配的進(jìn)行調(diào)整，嚴(yán)格控制債務(wù)集中到期的現(xiàn)象，使同一規(guī)模的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到最大限度的釋放。四是加強(qiáng)政府性債務(wù)的核算，全面、及時(shí)披露債務(wù)信息，保證為做好債務(wù)管理決策需要的信息［3］。五是建立健全政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制［2］，防范于未然。六是設(shè)置償債基金［4］，建立地方政府償債機(jī)制，保證償債基金及時(shí)足額提取，并確保政府債務(wù)到期有足量的資金償還。

(2)加強(qiáng)政府投資管理，減少投資支出，降低投資成本，減少投資對(duì)政府資金的需求

一是加快政府職能的轉(zhuǎn)變［5］，調(diào)整政府投資的方向。政府投資主要用于市場不能有效配置資源、關(guān)系到國家安全的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域，如公用事業(yè)項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目、推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目等。同時(shí)，堅(jiān)持按照公共財(cái)政支出原則，對(duì)能夠使用社會(huì)資金的項(xiàng)目，不安排政府資金，從政府資金投向上把好關(guān)，防止因投資沖動(dòng)出現(xiàn)超前投資、過度投資現(xiàn)象。二是在公共投資領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，一方面吸收社會(huì)資金的投入，另一方面提高政府投資效率。三是對(duì)政府投資實(shí)行全過程監(jiān)督。加強(qiáng)事前監(jiān)督，保證嚴(yán)格執(zhí)行科學(xué)的決策程序，嚴(yán)把立項(xiàng)評(píng)審關(guān)，建立決策咨詢?cè)u(píng)估制度［6］，保證政府投資項(xiàng)目的必要性、可行性和項(xiàng)目概算的合理性，確保政府投資管理的科學(xué)化，防止建設(shè)奢華、浪費(fèi)。強(qiáng)化事中預(yù)算控制，一方面嚴(yán)把年度項(xiàng)目預(yù)算審核關(guān)，另一方面做好預(yù)算約束。對(duì)項(xiàng)目資金嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度，將建設(shè)資金直接支付給施工企業(yè)、材料和設(shè)備供應(yīng)商，防止投資中的腐敗行為。在事后監(jiān)督中，重點(diǎn)堅(jiān)持、及時(shí)辦理竣工決算和實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度。通過加強(qiáng)政府投資管理，減少不必要的投資，提高投資效率，降低投資支出，減少對(duì)政府資金的需求，從而在很大程度上降低因政府投資需求而形成的債務(wù)規(guī)模。

(3)加強(qiáng)政府收支的管理，緩解資金供求矛盾，降低債務(wù)規(guī)模

進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府預(yù)算管理，對(duì)收入、支出進(jìn)行科學(xué)分類，對(duì)各項(xiàng)收支項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，靈活采用零基預(yù)算、概率預(yù)算、彈性預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算法，準(zhǔn)確編制單位預(yù)算、部門預(yù)算和地方政府總預(yù)算，防止預(yù)算寬松。嚴(yán)格執(zhí)行各種預(yù)算，搞好預(yù)算約束;全面深化國庫集中收付制度改革，不斷提升財(cái)政精細(xì)化管理水平，盤活財(cái)政資金，保證各種財(cái)政資金安全、高效運(yùn)行。規(guī)范稅收征管，防止跑冒滴漏，保證各類財(cái)政收入及時(shí)、足額取得。規(guī)范支付程序，使支出規(guī)范、透明，保證各項(xiàng)財(cái)政支出合理;嚴(yán)格規(guī)范政府采購管理，實(shí)現(xiàn)政府消費(fèi)行為市場化，采購物美、價(jià)廉、質(zhì)高的商品或勞務(wù)，達(dá)到少花錢多辦事、辦好事，嚴(yán)格執(zhí)行開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，防止財(cái)政資金的浪費(fèi)和損失，提高財(cái)政資金的使用效率。通過保證收入，嚴(yán)控支出，堅(jiān)決制止各種浪費(fèi)，尤其是對(duì)支出的重要領(lǐng)域加強(qiáng)重點(diǎn)控制，大力弘揚(yáng)勤儉節(jié)約之風(fēng)，降低各級(jí)政府資金缺口，達(dá)到降低債務(wù)規(guī)模的目的。

(4)強(qiáng)化所屬地方政府融資平臺(tái)、行政部門、事業(yè)單位等主要相關(guān)債務(wù)主體的債務(wù)管理，防止轉(zhuǎn)嫁債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

從2011年審計(jì)署審計(jì)的結(jié)果看，截止2010年底，在107174.91 億的地方性政府債務(wù)中，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)達(dá)49710.68 億，在四類政府性債務(wù)舉債主體中舉債所占比重最大，高達(dá)總債務(wù)的46.38%;其次是地方政府部門和機(jī)構(gòu)，其債務(wù)達(dá)24975.59億，占23.31%;然后是國有事業(yè)單位，其債務(wù)達(dá)19688.53 億，占18.37%?？梢?，在地方政府債務(wù)中，所屬地方政府融資平臺(tái)、行政部門、事業(yè)單位等主要相關(guān)債務(wù)主體的債務(wù)比重比較大，尤其是融資平臺(tái)的債務(wù)比重比較大，債務(wù)規(guī)模也非常大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集，加強(qiáng)這些債務(wù)主體的債務(wù)管理，減少它們的負(fù)債規(guī)模，化解它們的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)是非常必要的。

多措并舉，加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)等相關(guān)債務(wù)主體的債務(wù)管理，保證其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。一是限制相關(guān)債務(wù)主體的債務(wù)規(guī)模，建立舉債的限制指標(biāo)，實(shí)行債務(wù)報(bào)告制度，及時(shí)掌握其債務(wù)情況。二是督促相關(guān)債務(wù)主體建立健全內(nèi)部控制制度，搞好單位治理工作，保障各種資金運(yùn)行的安全性、效益性，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，建立責(zé)任追究制度。三是徹底消除相關(guān)債務(wù)主體不良債務(wù)思想。消除地方政府融資平臺(tái)、地方政府部門和機(jī)構(gòu)以及國有事業(yè)單位的債務(wù)最終由政府兜底的思想，消除本任借債下任還的思想，減少拆東墻補(bǔ)西墻的債務(wù)運(yùn)作思想等。四是完善融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)。促使融資平臺(tái)股權(quán)多元化，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立選人用人機(jī)制，使用高素質(zhì)專業(yè)人才，推進(jìn)管理層的職業(yè)化，而不是由政府指派官員擔(dān)任，從而提高融資平臺(tái)的經(jīng)營水平、運(yùn)營效率和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。引導(dǎo)社會(huì)資本加入融資平臺(tái)建設(shè)，解決資金矛盾，防控風(fēng)險(xiǎn)。最終，通過控制相關(guān)債務(wù)主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)防止轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的目的。

［1］王天義.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)透視［J］.人民論壇，2011(26).

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