深化農(nóng)村信用社管理模式改革探析

肖強(qiáng)峰

（貴州興義農(nóng)村合作銀行，貴州 黔西南布依族苗族自治州 562400）

2004 年以來(lái)，連續(xù)八年“中央一號(hào)文件”都強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位，然而，相對(duì)薄弱的農(nóng)村金融體系卻又嚴(yán)重制約著“三農(nóng)”問(wèn)題的解決。當(dāng)前，農(nóng)村信用社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：信用社）又是農(nóng)村金融市場(chǎng)的主力軍，深化信用社改革，改進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)，不僅關(guān)系到信用社的穩(wěn)定健康發(fā)展，而且事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的大局。

近年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越來(lái)越堅(jiān)實(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體對(duì)金融產(chǎn)品的需求日趨增大，對(duì)金融服務(wù)水平的要求越來(lái)越高；同時(shí)，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行重返鄉(xiāng)鎮(zhèn)的步伐加快，中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行鄉(xiāng)鎮(zhèn)儲(chǔ)蓄所逐步開(kāi)辦銀行業(yè)務(wù)，村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)迅速走進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)。信用社的發(fā)展與改革面臨著內(nèi)外雙重的壓力，進(jìn)一步深化信用社的發(fā)展與改革勢(shì)在必行。

一、信用社的發(fā)展與改革現(xiàn)狀

（一）改革措施

2003 年6 月，國(guó)務(wù)院《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》實(shí)施以來(lái)，信用社在管理模式、產(chǎn)權(quán)制度、公司治理方面進(jìn)行了一系列的改革。

首先，管理模式上，信用社交由各級(jí)省政府管理，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立了省聯(lián)社，省聯(lián)社受省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，“具體承擔(dān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”。

其次，產(chǎn)權(quán)制度上，“有條件的地區(qū)可以進(jìn)行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，實(shí)行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進(jìn)一步完善合作制”，由此形成了我國(guó)信用社改革的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和信用社三種模式。

第三，公司治理方面，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）設(shè)立股東會(huì)、理事會(huì)（董事會(huì)）和監(jiān)事會(huì)，理事會(huì)（董事會(huì)）聘任高級(jí)管理層，即設(shè)立“三會(huì)一層”，理事長(zhǎng)（董事長(zhǎng)）、主任（行長(zhǎng)）和監(jiān)事長(zhǎng)分設(shè)，初步構(gòu)建了現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的雛形。

（二）目前存在的問(wèn)題

關(guān)于信用社的改革一直備受各界關(guān)注，盡管2003 年的改革成效顯著，但仍然存在著許多亟待解決的問(wèn)題，部分問(wèn)題是歷史遺留，部分是同新的改革方案相伴而生，這些問(wèn)題是下一步深化信用社發(fā)展與改革的約束。國(guó)發(fā)〔2003〕15 號(hào)通知及許多專(zhuān)家、學(xué)者、部分信用社高級(jí)管理人員都對(duì)信用社發(fā)展與改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行了論述，目前存在的主要問(wèn)題有以下幾種：

省政府對(duì)信用社監(jiān)管權(quán)的取得、省聯(lián)社對(duì)各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的管理權(quán)缺乏法理基礎(chǔ)，有違現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治精神。省政府通過(guò)行政權(quán)力獲得了信用社的實(shí)際控制權(quán)，省聯(lián)社由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立，不擁有信用社任何產(chǎn)權(quán)，卻可以享有對(duì)信用社的管理權(quán)，省聯(lián)社的管理涉及到信用社經(jīng)營(yíng)管理的方方面面，某種程度上也充當(dāng)了除人民銀行、銀監(jiān)會(huì)之外的第三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角色。這些都是不符合法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求的。

公司治理結(jié)構(gòu)流于形式，尚未形成現(xiàn)代市場(chǎng)條件下的建立在法權(quán)基礎(chǔ)上的“三會(huì)一層”之間的有效合理制衡機(jī)制。公司治理內(nèi)外部人控制問(wèn)題嚴(yán)重，一是現(xiàn)有高級(jí)管理人員內(nèi)部人控制，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)并沒(méi)有得到有效分離。二是省聯(lián)社外部人控制。省聯(lián)社不擁有信用社任何產(chǎn)權(quán)，但卻對(duì)其高管人員配備、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、制度設(shè)計(jì)、人員招聘以及薪酬分配等重要事項(xiàng)進(jìn)行直接干預(yù)，這種管理方式忽視了信用社獨(dú)立的法人地位，直接削弱了信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

縣級(jí)法人模式規(guī)模約束效應(yīng)日趨明顯。我國(guó)信用社改革主要采取以縣為單位實(shí)行一級(jí)法人模式，資產(chǎn)規(guī)模小、資產(chǎn)質(zhì)量低、人才儲(chǔ)備少以及抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的矛盾日益突出。

綜合服務(wù)水平低，業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力弱，風(fēng)險(xiǎn)管理能力弱。主要表現(xiàn)在：（1）專(zhuān)業(yè)人才匱乏、員工職業(yè)及專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高。從業(yè)人員當(dāng)中，第一畢業(yè)院校全日制大專(zhuān)以上學(xué)歷、主修經(jīng)濟(jì)金融等專(zhuān)業(yè)的，占比很少，真正精業(yè)務(wù)、懂技術(shù)、高素質(zhì)、富有開(kāi)拓精神的人才更少。（2）產(chǎn)品研發(fā)、行業(yè)及政策研究投入不足。以貴州興義農(nóng)村合作銀行為例，分析其2004—2009 年財(cái)務(wù)損益表，研究開(kāi)發(fā)費(fèi)用支出總金額僅有2 萬(wàn)元，而這期間平均每年的營(yíng)業(yè)費(fèi)用支出總額為4117 萬(wàn)元（數(shù)據(jù)根據(jù)貴州興義農(nóng)村合作銀行2004—2009 年財(cái)務(wù)報(bào)表整理得出）。（3）技術(shù)支持平臺(tái)落后，新業(yè)務(wù)發(fā)展平臺(tái)尚未建立。自助銀行服務(wù)尚處于起步階段，網(wǎng)銀系統(tǒng)、高效的信息管理系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)等新技術(shù)平臺(tái)尚未建成。

二、信用社新的管理模式探索

筆者認(rèn)為，盡管信用社在很多方面都有待于進(jìn)一步的發(fā)展與改革，但管理模式的改革應(yīng)當(dāng)是下一步深化改革的首要課題，原因在于管理模式在政府主導(dǎo)型改制中的核心與樞紐地位，在信用社自上而下的強(qiáng)制性變遷改革中，深化產(chǎn)權(quán)制度改革、完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)在很大程度上也受制于管理模式的改革狀況。

（一）現(xiàn)行管理模式分析

現(xiàn)行信用社管理模式根據(jù)2003 年國(guó)務(wù)院《深化信用社改革試點(diǎn)方案》（國(guó)發(fā)〔2003〕15 號(hào)）的要求設(shè)計(jì)，信用社的管理由地方政府負(fù)責(zé)，銀監(jiān)會(huì)作為國(guó)家銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)信用社的金融監(jiān)管職能，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股組建省聯(lián)社，省聯(lián)社具體承擔(dān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。

張杰斌在中國(guó)法律信息網(wǎng)發(fā)表的《農(nóng)村信用社改革的經(jīng)濟(jì)法學(xué)分析——以管理模式改革為視角》一文中指出，現(xiàn)行信用社管理模式的改革，作為政府實(shí)施的一種復(fù)合干預(yù)行為，在很大程度上背離了符合經(jīng)濟(jì)法價(jià)值或精神的基本原則（作者在文章中指出經(jīng)濟(jì)法價(jià)值或精神是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)化的條件下的實(shí)質(zhì)公平正義，核心內(nèi)容是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，符合經(jīng)濟(jì)法價(jià)值或精神基本原則有三個(gè)：對(duì)于政府主體來(lái)說(shuō)，是實(shí)現(xiàn)其干預(yù)行為的正當(dāng)性，包括合法性與適度性；對(duì)市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，是保證其獲得一種公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境；對(duì)于社會(huì)中間層團(tuán)體來(lái)說(shuō)，是保證其在自治與管制中獲得獨(dú)立發(fā)展的空間，發(fā)揮其糾正市場(chǎng)失靈與政府失敗的雙重作用），從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的利益失衡。管理模式改革利益失衡成因有兩點(diǎn)：第一，這一改革模式違背了政府正當(dāng)干預(yù)原則，政府通過(guò)行政權(quán)力取得信用社的控制權(quán)缺乏合法性基礎(chǔ)，違背了法人制度的基本原理。既沒(méi)有資本出資關(guān)系、又沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律授權(quán)，這違背了基本的法治理念，由此而對(duì)信用社行使的政府干預(yù)行為缺乏合法性基礎(chǔ)；第二，管理模式改革沒(méi)有遵循維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，這會(huì)使農(nóng)村的社會(huì)公共利益受到損害。因?yàn)榈胤秸坏┛刂屏诵庞蒙纾鲇谧陨砝娴谋灸芸紤]，必然會(huì)將財(cái)政支農(nóng)行為在內(nèi)的行政行為與對(duì)信用社的控制利用緊密結(jié)合起來(lái)。

（二）新管理模式建議

進(jìn)一步深化信用社管理模式的改革，仍需中央及地方政府富有遠(yuǎn)見(jiàn)和魄力的有力推動(dòng)，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，尊重經(jīng)濟(jì)法價(jià)值或精神的基本原則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建信用社現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)。

1.新管理模式構(gòu)架分析

首先，由地方政府發(fā)起、市場(chǎng)企業(yè)組織、自然人等入股組建一個(gè)“募股集團(tuán)公司”，各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）向該募股集團(tuán)公司定向融資，以確立該募股集團(tuán)公司對(duì)各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的控股管理權(quán)。募股集團(tuán)公司按照現(xiàn)代公司治理模式對(duì)各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）進(jìn)行控股管理，為各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）提供資金融通、投資代理、資金清算、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、科技支持以及證券托管等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)該從法律層面明確政府的權(quán)力邊界，信用社繼續(xù)支持各級(jí)財(cái)政支農(nóng)行為，但政府要付出合理的經(jīng)濟(jì)成本。

其次，改組省聯(lián)社，繼續(xù)由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股組建，但要轉(zhuǎn)變其服務(wù)職能，借鑒國(guó)外“信用合作協(xié)會(huì)”的職能定位，改組后的省聯(lián)社主要職能為：打造“中國(guó)信合”品牌的核心價(jià)值，協(xié)調(diào)公共關(guān)系、進(jìn)行職業(yè)教育、出版行業(yè)刊物、政策分析研究和進(jìn)行宣傳采訪等非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。

各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）可繼續(xù)維持一級(jí)法人地位，接受控股募股集團(tuán)公司的管理。根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度等，符合條件的地區(qū)，縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）之間可以進(jìn)行兼并或合并，以增強(qiáng)信用社的生存和競(jìng)爭(zhēng)能力，提升綜合服務(wù)水平。

2.新管理模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)

上述新管理模式的設(shè)計(jì)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：（1）解決了省政府監(jiān)管、省聯(lián)社管理的合法性問(wèn)題。省政府擁有募股集團(tuán)公司的股權(quán)，除了可以履行一般的政府宏觀調(diào)控職能以外，還可以按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)的規(guī)定行使股東權(quán)利；省聯(lián)社由各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）入股成立，對(duì)各股東負(fù)責(zé)并提供各種非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)。（2）為信用社進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代公司法人治理的改革奠定了制度基礎(chǔ)，為信用社全面提升綜合服務(wù)水平提供了平臺(tái)支持基礎(chǔ)。首先募股集團(tuán)公司是嚴(yán)格根據(jù)市場(chǎng)法規(guī)的要求，按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)組建的，對(duì)各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）行使合法的股東管理權(quán)。其次，改革后的省聯(lián)社主要履行非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)職能，募股集團(tuán)公司將履行關(guān)乎全局的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)職能，這將為打造信用社的品牌和核心競(jìng)爭(zhēng)力、提升信用社綜合服務(wù)水平起到積極推動(dòng)和平臺(tái)支持的作用。

三、結(jié)論

信用社在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)中有著舉足輕重的作用，信用社的改革必須是朝著市場(chǎng)化的方向邁進(jìn)，尊重市場(chǎng)、尊重法治應(yīng)該貫穿整個(gè)改革的主線。2003年國(guó)務(wù)院《深化信用社改革試點(diǎn)方案》的實(shí)施成效明顯，但是基于該方案所建立起來(lái)的信用社管理模式凸顯了政府的不當(dāng)干預(yù)政策，省政府不擁有對(duì)信用社的任何產(chǎn)權(quán)卻享有對(duì)信用社的實(shí)際控制權(quán)；省聯(lián)社是為各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）服務(wù)、受其支配的法人，實(shí)際上，省聯(lián)社對(duì)各縣、市（區(qū)）聯(lián)社（行）的經(jīng)營(yíng)管理、人事制度、薪酬管理、人員招聘等進(jìn)行著直接的微觀干預(yù)或控制。這一管理模式已然成為信用社進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革、完善現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的制約。

筆者認(rèn)為，對(duì)信用社管理模式的改革應(yīng)當(dāng)是下一步深化改革的首要課題。本文新管理模式的構(gòu)架，從市場(chǎng)和法治的角度理順了省政府、省聯(lián)社對(duì)信用社的控制權(quán)和管理權(quán)問(wèn)題，為信用社進(jìn)一步的產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代公司法人治理的改革奠定了制度基礎(chǔ)，為信用社全面提升綜合服務(wù)水平提供了平臺(tái)支持基礎(chǔ)。

[1] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知[C]. 國(guó)發(fā)〔2003〕15 號(hào)文，2003.