我國(guó)實(shí)施新巴塞爾協(xié)議的最新進(jìn)展

楊軍戰(zhàn)

（華東政法大學(xué)商學(xué)院，上海 201620）

2012年以來，金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾委員會(huì)持續(xù)推進(jìn)了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、影子銀行、衍生產(chǎn)品監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域的金融監(jiān)管改革，對(duì)《有效銀行監(jiān)管核心原則》、流動(dòng)性、杠桿率等國(guó)際監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行了修訂，并開展了第三版巴塞爾協(xié)議實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，國(guó)際金融監(jiān)管改革取得了明顯進(jìn)展。

一、巴塞爾委員會(huì)近期對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管框架的反思

為降低國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的復(fù)雜程度、提高各國(guó)監(jiān)管框架的可比性，近期巴塞爾委員會(huì)成立了監(jiān)管框架簡(jiǎn)化和可比性工作組（Task Force on Simplicity and Comparability of Regulatory Framework），作為對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管框架反思的重要組成部分。2012年8月，英格蘭銀行副行長(zhǎng)Andrew Haldane在美國(guó)堪薩斯聯(lián)儲(chǔ)年度經(jīng)濟(jì)政策研討會(huì)上發(fā)表了《狗與飛盤》(The Dog and the Frisbee)的演講，對(duì)巴塞爾資本監(jiān)管框架過度復(fù)雜提出了尖銳的批評(píng)。為此，巴塞爾委員會(huì)主席Stefan Ingves于2012年10月在《華爾街日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了《更簡(jiǎn)單且更強(qiáng)有力的第三版巴塞爾協(xié)議》（Basel III is Simpler and Stronger）的署名文章，表示支持審慎而盡可能簡(jiǎn)單的監(jiān)管框架，強(qiáng)調(diào)第三版巴塞爾協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱巴三）較前更為簡(jiǎn)單但不應(yīng)過于簡(jiǎn)單以至不能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的市場(chǎng)狀況，巴塞爾委員會(huì)將通過建立包括風(fēng)險(xiǎn)為本的資本監(jiān)管框架和非風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管工具（如杠桿率）在內(nèi)的整體監(jiān)管框架，提高銀行監(jiān)管的有效性。巴塞爾委員會(huì)監(jiān)管框架簡(jiǎn)化和可比性工作組在上述討論的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步完善巴塞爾資本監(jiān)管框架的思路：一是改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)法。在目前研究完善市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法的基礎(chǔ)上，巴塞爾委員會(huì)擬成立專門的工作組，對(duì)第二版巴塞爾協(xié)議（Basel II，以下簡(jiǎn)稱巴二）框架下的信用風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法和操作風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法進(jìn)行修訂，使其能夠較好地適用于國(guó)際活躍銀行和未采用高級(jí)法的其他銀行，作為內(nèi)部模型法的補(bǔ)充，防止銀行通過模型套利。二是完善杠桿率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。巴塞爾委員會(huì)將充分發(fā)揮杠桿率作為簡(jiǎn)單、基本監(jiān)管指標(biāo)的作用，研究完善杠桿率國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要求銀行達(dá)到杠桿率監(jiān)管要求，確保銀行持有足夠的合格資本，維護(hù)銀行體系的安全。三是對(duì)巴二、巴塞爾2.5（Basel 2.5，以下簡(jiǎn)稱巴2.5）和巴三的各個(gè)組成部分開展分析，對(duì)于其中過于復(fù)雜的部分，可能予以刪除并交由各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局自由裁量決定。同時(shí)，工作組將對(duì)如何提高巴二、巴2.5、巴三整體框架的一致性和統(tǒng)一性提出建議。就中長(zhǎng)期而言，該工作組還將就未來巴塞爾委員會(huì)監(jiān)管框架建設(shè)提出指導(dǎo)性原則，作為巴塞爾委員會(huì)各工作組制定國(guó)際監(jiān)管規(guī)則的基本準(zhǔn)則。

二、資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)的實(shí)施情況

根據(jù)國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，2011年初起，銀監(jiān)會(huì)借鑒國(guó)際新資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（巴塞爾III）的要求，結(jié)合我國(guó)銀行業(yè)實(shí)際，起草《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《資本辦法》），并在多次征求各方面意見的基礎(chǔ)上修改完善，最大限度地在國(guó)際準(zhǔn)則允許的范圍內(nèi)對(duì)各類建議加以吸收，做出有利于我國(guó)銀行的資本水平穩(wěn)定的重大調(diào)整。2012年6月6日，國(guó)務(wù)院第207次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過了《資本辦法》。2012年6月8日，銀監(jiān)會(huì)正式發(fā)布《資本辦法》。

《資本辦法》起草堅(jiān)持巴塞爾II和巴塞爾III統(tǒng)籌推進(jìn)，第一支柱和第二支柱同步實(shí)施，宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐兼顧的總體思路。《資本辦法》全面引入了巴塞爾III確立的資本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及資本監(jiān)管最新要求，涵蓋了最低資本要求、儲(chǔ)備資本要求和逆周期資本要求、系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求以及第二支柱質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保銀行資本充分覆蓋銀行面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。《資本辦法》整合了巴塞爾II和巴塞爾III在風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)計(jì)算方面的核心要求，堅(jiān)持資本計(jì)量的審慎性，擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)覆蓋范圍，提高了監(jiān)管資本的風(fēng)險(xiǎn)敏感性，合理設(shè)計(jì)各類資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重體系，允許符合條件的銀行采取內(nèi)部評(píng)級(jí)法計(jì)量信用風(fēng)險(xiǎn)資本要求，同時(shí)要求所有銀行必須計(jì)提市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)資本要求。同時(shí)，《資本辦法》還明確了第二支柱下商業(yè)銀行內(nèi)部資本充足評(píng)估程序，資本充足率監(jiān)管檢查的主要內(nèi)容，同時(shí)規(guī)定銀監(jiān)會(huì)有權(quán)在第二支柱框架下增加高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)組合和高風(fēng)險(xiǎn)銀行的資本要求，并依據(jù)資本充足率水平對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施分類監(jiān)管，采取一整套具有針對(duì)性和操作性的差異化監(jiān)管措施，在堅(jiān)持審慎監(jiān)管的同時(shí)，體現(xiàn)資本監(jiān)管的靈活性。

《資本辦法》按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，在總體上遵循并達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的前提下，依據(jù)國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)，充分考慮國(guó)內(nèi)銀行經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐和所面臨的突出風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持國(guó)內(nèi)資本監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確了相關(guān)監(jiān)管要求，體現(xiàn)在資本定義、各類資產(chǎn)信用風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重體系、操作風(fēng)險(xiǎn)資本要求、第二支柱資本要求、商業(yè)銀行分類標(biāo)準(zhǔn)和分類監(jiān)管措施等方面。

《資本辦法》將商業(yè)銀行資本充足率監(jiān)管要求分為四個(gè)層次：第一層次為最低資本要求，即核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率和資本充足率分別為5%、6%和8%；第二層次為儲(chǔ)備資本要求和逆周期資本要求，分別為2.5%和0～2.5%；第三層次為系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，為1%；第四層次為根據(jù)單家銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況提出的第二支柱資本要求。《資本辦法》實(shí)施后，我國(guó)大型銀行和中小銀行的資本充足率監(jiān)管要求分別為11.5%和10.5%，符合巴塞爾最低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并與國(guó)內(nèi)現(xiàn)行監(jiān)管要求保持一致。多層次的監(jiān)管資本要求既符合巴塞爾III確定的資本監(jiān)管新要求，與資本監(jiān)管國(guó)際規(guī)則保持一致，又增強(qiáng)了資本監(jiān)管的審慎性和靈活性，確保資本充分覆蓋國(guó)內(nèi)銀行面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。

三、流動(dòng)性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)實(shí)施情況

2011年4月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，提出根據(jù)《第三版巴塞爾協(xié)議》確定的銀行資本和流動(dòng)性監(jiān)管新標(biāo)準(zhǔn)，在全面評(píng)估現(xiàn)行審慎監(jiān)管制度有效性的基礎(chǔ)上，提高資本充足率、杠桿率、流動(dòng)性、貸款損失準(zhǔn)備等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，建立更具前瞻性的、有機(jī)統(tǒng)一的審慎監(jiān)管制度安排，增強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2011年上半年，在借鑒《巴三流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)》等國(guó)際監(jiān)管改革成果，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，在對(duì)現(xiàn)行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度進(jìn)行梳理、補(bǔ)充和完善的基礎(chǔ)上，研究局牽頭起草了《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《流動(dòng)性辦法》）。2011年10月，《流動(dòng)性辦法》向社會(huì)公眾征求了意見。2011年12月，《流動(dòng)性辦法》提交主席辦公會(huì)議審議并獲原則通過。2012年2月，銀監(jiān)會(huì)向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于制定商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法情況的報(bào)告》，并于2012年3月上旬獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。由于《巴三流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)》尚在修訂完善中，銀監(jiān)會(huì)將密切跟蹤修訂最新進(jìn)展，做好《流動(dòng)性辦法》的充實(shí)和完善工作，并計(jì)劃在《巴三流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)》正式定稿后適時(shí)發(fā)布《流動(dòng)性辦法》。

圍繞《流動(dòng)性辦法》的發(fā)布和實(shí)施，銀監(jiān)會(huì)還將開展以下工作：一是做好政策宣傳、解釋和輿論引導(dǎo)工作；二是加強(qiáng)對(duì)銀行和監(jiān)管人員的指導(dǎo)培訓(xùn)；三是加大對(duì)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督檢查力度，督促銀行業(yè)加快流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)，提高流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理能力，推動(dòng)《流動(dòng)性辦法》的有效落實(shí)。在研究和制定流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)政策的同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)還將從宏觀審慎和微觀審慎相結(jié)合出發(fā)，不斷跟蹤監(jiān)測(cè)銀行業(yè)流動(dòng)性發(fā)展變化的實(shí)際情況，針對(duì)出現(xiàn)的外匯占款不斷下降、存款增速下降、存款波動(dòng)加劇等新問題和新趨勢(shì)，深入分析研究其影響，采取有針對(duì)性的措施。

四、新資本管理辦法實(shí)施的意義和影響

一是推動(dòng)銀行業(yè)改革轉(zhuǎn)型和銀行業(yè)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！顿Y本辦法》強(qiáng)化了商業(yè)銀行的資本約束機(jī)制，推動(dòng)商業(yè)銀行從高資本消耗的規(guī)模擴(kuò)張模式轉(zhuǎn)向資本節(jié)約的內(nèi)涵發(fā)展模式，提升發(fā)展質(zhì)量。此外，當(dāng)前國(guó)內(nèi)銀行信貸投放長(zhǎng)期偏向大中型企業(yè)，中小企業(yè)融資難的局面依然存在，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，也不利于擴(kuò)張內(nèi)需和改善民生?！顿Y本辦法》下調(diào)了對(duì)小微企業(yè)、個(gè)人貸款的信貸成本，有助于推動(dòng)商業(yè)銀行優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)銀行體系更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，滿足經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要。

二是提高銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理能力?！顿Y本辦法》不僅對(duì)資本充足率的水平和計(jì)算規(guī)則做出定量要求，還對(duì)從治理架構(gòu)、政策流程、計(jì)量模型應(yīng)用、數(shù)據(jù)IT、內(nèi)部資本充足評(píng)估等方面提出定性規(guī)范，有助于引導(dǎo)商業(yè)銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理水平。對(duì)于我國(guó)而言，粗放式的經(jīng)營(yíng)模式需要改變，數(shù)據(jù)積累和流程建設(shè)還比較薄弱，要充分利用好資本作為事前約束機(jī)制強(qiáng)化審慎經(jīng)營(yíng)以及精細(xì)化管理的作用，以實(shí)施新資本監(jiān)管為契機(jī)，以資本制度建設(shè)為抓手，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

三是對(duì)資本市場(chǎng)的影響。綜合考慮《資本辦法》的規(guī)則變化、貸款增長(zhǎng)、銀行利潤(rùn)增長(zhǎng)和分紅比例等多方面因素，銀監(jiān)會(huì)針對(duì)國(guó)內(nèi)主要商業(yè)銀行的測(cè)算結(jié)果表明，假設(shè)未來5年間信貸年均增長(zhǎng)15%、利潤(rùn)年均增長(zhǎng)15%，利潤(rùn)分紅比例控制在35%以內(nèi)，銀行通過內(nèi)部利潤(rùn)留存可以滿足大部分資本需求，每年外部融資的平均需求在1000億元左右，對(duì)資本市場(chǎng)的影響可控。銀監(jiān)會(huì)已會(huì)同有關(guān)部委和商業(yè)銀行，穩(wěn)步推動(dòng)資本工具創(chuàng)新工作，規(guī)范新型資本工具發(fā)行，拓寬我國(guó)銀行業(yè)的融資渠道。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)將會(huì)同人民銀行等部門，繼續(xù)大力支持資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新。

《資本辦法》發(fā)布后，新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的工作重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向了新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，為了保障《資本辦法》的穩(wěn)妥實(shí)施，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)將《資本辦法》實(shí)施列為了今后一段時(shí)期內(nèi)的重點(diǎn)工作事項(xiàng)，同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)還成立了跨部門的《資本辦法》實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)《資本辦法》實(shí)施過程中的各項(xiàng)工作。銀監(jiān)會(huì)在做好監(jiān)管體制建設(shè)的同時(shí)，更加注重為商業(yè)銀行平穩(wěn)實(shí)施《資本辦法》創(chuàng)造積極條件，包括指導(dǎo)商業(yè)銀行研究和開發(fā)創(chuàng)新資本工具從而拓展銀行資本補(bǔ)充渠道、跟蹤研究《資本辦法》試行過程并進(jìn)一步進(jìn)行修訂完善、研究《資本辦法》實(shí)施對(duì)銀行信貸行為的影響，做好監(jiān)管政策與貨幣政策、財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)等。