建國以來中國金融監(jiān)管體制的變遷

苗文煥 熊 飆

（中央財經(jīng)大學，北京 100081）

一、概述

金融監(jiān)管包括金融監(jiān)督和金融管理兩個方面,是指金融主管部門依據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)對金融業(yè)的限制、管理和監(jiān)督。廣義上講，金融監(jiān)管不僅包括中央銀行或者金融管理當局對金融體系的監(jiān)管，還包括金融機構(gòu)同業(yè)協(xié)會等自律性組織的管理，以及金融機構(gòu)內(nèi)部的控制體系。狹義的金融監(jiān)管則對監(jiān)管主體予以界定，限定于由中央銀行或者是金融管理當局實施的監(jiān)督管理。而所謂金融監(jiān)管體制是指由一系列的監(jiān)管法律法規(guī)和監(jiān)管組織機構(gòu)組成的體系。從監(jiān)管主體角度而言，金融監(jiān)管體制可以分為單一的監(jiān)管機構(gòu)體制和多元的監(jiān)管機構(gòu)體制。從監(jiān)管范圍而言，則有統(tǒng)一監(jiān)管體制和分業(yè)監(jiān)管體制之分。

本文從金融體系構(gòu)成元素的視角對我國金融體制變遷進行梳理，即從監(jiān)管法律法規(guī)體系、監(jiān)管組織體系和監(jiān)管內(nèi)容體系三個角度分析解讀各階段金融監(jiān)管體制。

二、監(jiān)管體制變遷

（一）1949-1978 年，集中的金融監(jiān)管體制

新中國成立初期，我國實行高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，金融體系也是“大一統(tǒng)”的局面，成立于1948 年12 月1 日的中國人民銀行作為新中國的中央銀行，被納入政務(wù)院序列，直屬中央人民政府，不僅行使中央銀行的功能，還直接面向工商企業(yè)和居民開展存款、貸款、匯兌和對外結(jié)匯等商業(yè)性業(yè)務(wù)，行使商業(yè)銀行的職能，屬于復(fù)合中央銀行制，而監(jiān)管制度也是屬于集中監(jiān)管。

這種集中型的監(jiān)管制度是和當時“大一統(tǒng)”的計劃經(jīng)濟相配套的，金融機構(gòu)發(fā)揮的主要是中介服務(wù)性功能，產(chǎn)品限定于儲蓄型產(chǎn)品，金融機構(gòu)在經(jīng)營中面臨的風險因素較低。濃重的計劃色彩使得當時的中國人民銀行既非真正的中央銀行，也非真正的商業(yè)銀行。

（二）1979-1984 年，集中監(jiān)管體制

改革開放以后，我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟。發(fā)展市場經(jīng)濟必然要求計劃經(jīng)濟體制先建立起來的大一統(tǒng)的銀行體系重新改革以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的多元化。這一時期，“大一統(tǒng)”金融體系被打破，多元化金融機構(gòu)體系初步建立，先后恢復(fù)了中、農(nóng)、建、工四家國有專業(yè)銀行和中國人民保險公司。金融機構(gòu)、業(yè)務(wù)的多元化以及金融競爭的出現(xiàn)使得金融監(jiān)管越來越重要。因而，建立有效的金融監(jiān)管體系以對這些金融機構(gòu)的經(jīng)營活動進行外部監(jiān)管就顯得尤為迫切和重要。1983 年頒布的《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》規(guī)定中國人民銀行專門行使中央銀行職能，正式成為中國的貨幣金融管理當局。1986 年1 月國務(wù)院頒布了《中華人民共和國銀行管理暫行條例》，明確了中國人民銀行作為監(jiān)管者的法律地位，從而建立起以中國人民銀行為唯一監(jiān)管者的大一統(tǒng)的金融監(jiān)管體制,形成了集中監(jiān)管體制。

這一時期的監(jiān)管體制具有過渡性的特征：經(jīng)濟體制的變遷要求金融體系的重建，而金融機構(gòu)的多元化必然要求更加專業(yè)、高效的監(jiān)管。人民銀行的成立適應(yīng)了這種要求。但是當時中央銀行的監(jiān)管主要依靠行政手段，單一的監(jiān)管主體面臨著監(jiān)管效率、監(jiān)管成果、監(jiān)管的經(jīng)濟型等等諸多問題的考驗，其自身必然不斷發(fā)展完善。

（三）1992-2003 年，分業(yè)監(jiān)管體制

1990 年和1991 年，上海證券交易所和深圳證券交易所先后成立標志著中國資本市場開始走向歷史舞臺。由中國人民銀行負責股票、債券的發(fā)行、上市與交易監(jiān)管已經(jīng)不能適應(yīng)證券業(yè)快速發(fā)展的需要。1992 年國家成立了專門的證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，1993 年國務(wù)院出臺了《關(guān)于金融體制改革的決定》，要求銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)和信托業(yè)實行分業(yè)管理，同時要求中國人民銀行轉(zhuǎn)變職能。1995 年頒布的《中國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行在國務(wù)院的領(lǐng)導下制定實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理。這是我國第一次從立法角度明確金融監(jiān)管的主體。隨后又相繼頒布了一系列金融法律法規(guī)，以立法形式確立了中國分業(yè)經(jīng)營的金融管理體制。東南亞金融危機又一次將金融業(yè)的風險控制與監(jiān)管推向改革浪尖。1998 年中國證券監(jiān)督管理委員會成立并通過了《證券法》；同年還成立了中國保險監(jiān)督管理委員會，對保險業(yè)進行監(jiān)管。我國分業(yè)監(jiān)管體制格局初步形成。2003 年十屆全國人大一次會議決議通過并成立了中國銀監(jiān)會，標志著中國金融業(yè)“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制的正式形成。

這一時期金融監(jiān)管體制的不斷完善適應(yīng)了市場經(jīng)濟下金融體系的迅速多元化發(fā)展。立法制度的完善不僅賦予了監(jiān)管主體監(jiān)管的合法性，也為其具體的監(jiān)管業(yè)務(wù)操作提供了法律依據(jù)，以“有法可依”取代行政管理，確保了監(jiān)管的經(jīng)濟性、監(jiān)管的效率性和公平性。在我國金融市場發(fā)展不成熟，分散金融風險經(jīng)驗相對不足、人才匱乏、監(jiān)管力度不夠的情況下，分業(yè)監(jiān)管能夠確保各監(jiān)管主體在各自特定的領(lǐng)域內(nèi)進行專業(yè)化管理。

然而，我國加入WTO 之后，金融市場必然要進一步放寬限制、開放市場。在混業(yè)經(jīng)營已成為世界趨勢的背景下，這必然為我國的監(jiān)管體制提出嚴峻的挑戰(zhàn)。雖然這一時期出臺了《證券公司股票質(zhì)押貸款管理辦法》、《商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》等法律法規(guī)對混業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)操作進行了合法化與規(guī)范化的規(guī)定。但是，隨著金融改革的深化和金融創(chuàng)新的加快，在某些金融領(lǐng)域單純依靠某一家監(jiān)管部門已經(jīng)無法實現(xiàn)有效監(jiān)管，監(jiān)管交叉和監(jiān)管真空的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，在分業(yè)監(jiān)管、綜合經(jīng)營的金融體制下，要發(fā)揮監(jiān)管體制的功能，就必須建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，加強跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)和監(jiān)管合作，發(fā)揮金融監(jiān)管合力。

（四）2004 年至今，分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的建立

金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)即各個監(jiān)管主體為了實現(xiàn)金融監(jiān)管整體的有效性，降低成本、提高效率，通過各種機制努力實現(xiàn)監(jiān)管工作的和諧一致。在金融全球化、自由化的推動下，混業(yè)經(jīng)營成為金融機構(gòu)的發(fā)展主流，我國分業(yè)監(jiān)管的體制顯然不能有效應(yīng)對金融格局變遷帶來的挑戰(zhàn)。

2003 年6 月,銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會正式簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作備忘錄》，明確了三家監(jiān)管機構(gòu)對其監(jiān)管對象的信息搜集與交流制度，確立了對金融控股公司的主監(jiān)管制度。2008 年《關(guān)于加強銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》、《關(guān)于2008 年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》等法規(guī)進一步強化了以部際聯(lián)席會議制度的形式，加強貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策與法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度，防范、化解金融風險，維護國家金融安全。由于金融創(chuàng)新與金融改革深化的不斷推進，金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營到混業(yè)經(jīng)營、交叉經(jīng)營，一體化的趨勢越來越明顯。因此在混業(yè)發(fā)展的趨勢面前，管理層采取分工合作、協(xié)調(diào)監(jiān)管的機制無疑是十分正確的選擇，這同時也有利于我國金融業(yè)改革的深入進行。

三、建議

金融監(jiān)管總是金融體系發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其發(fā)展和完善處于相對被動的地位。適時合理的金融監(jiān)管的推出能夠積極地促進金融體系的健康穩(wěn)定發(fā)展。二者相互制約、相互促進，形成螺旋發(fā)展態(tài)勢。本文結(jié)合當前國際經(jīng)濟、金融發(fā)展背景和我國的金融體系現(xiàn)狀，對我國金融監(jiān)管體制的進一步發(fā)展完善提出以下幾點思考。

（一）完善功能型監(jiān)管機制

所謂功能性監(jiān)管就是基于金融體系基本功能而設(shè)計的更具連續(xù)性和一致性，并能實施跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場協(xié)調(diào)的監(jiān)管。它關(guān)注的是金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動及其所能發(fā)揮的基本功能，目標是要在功能給定的情況下，尋求能夠最有效地實現(xiàn)既定功能的制度結(jié)構(gòu)。

隨著混業(yè)經(jīng)營的推進，跨部門的金融產(chǎn)品創(chuàng)新層出不窮，傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式對此缺乏權(quán)威科學的界定和監(jiān)管，各部門推脫責任或重復(fù)監(jiān)管，容易造成監(jiān)管空白或多重監(jiān)管，分業(yè)監(jiān)管容易對這部分機構(gòu)監(jiān)管過于表面化，難以觸及其內(nèi)部實質(zhì)。而功能型監(jiān)管強調(diào)實施跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的監(jiān)管，可以使金融監(jiān)管部門從整體上把握金融業(yè)的風險，從而更好地維護金融穩(wěn)定與金融安全。功能性金融監(jiān)管體制較之傳統(tǒng)體制更有利于促進我國的金融創(chuàng)新。傳統(tǒng)監(jiān)管體制無法對跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實施有效監(jiān)管，致使管理層不得不通過行政手段來限制金融創(chuàng)新的發(fā)展。實行功能性金融監(jiān)管體制以后，由于該體制能夠較好地解決各種金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管問題，管理層可將精力放在如何完善功能監(jiān)管體制以實現(xiàn)對金融創(chuàng)新產(chǎn)品的有效監(jiān)管上，將為我國金融創(chuàng)新產(chǎn)品的大發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境。

（二）構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管整體框架

早在20 世紀70 年代末，“宏觀審慎”的概念就已經(jīng)出現(xiàn)，但受限于監(jiān)管當局對系統(tǒng)性金融風險本質(zhì)的認識不足，宏觀審慎監(jiān)管并未引起廣泛關(guān)注，其理論研究也大多局限于概念的界定及理念的闡釋。隨著金融自由化的不斷深入，金融體系中各機構(gòu)、產(chǎn)品相互交叉，微觀審慎監(jiān)管在理念和監(jiān)管實踐層面均已滯后于金融體系的發(fā)展。本次金融危機爆發(fā)后，國際社會普遍認為金融體系的順周期波動及其對系統(tǒng)性風險防控不足是導致危機的重要原因，因而必須著眼于整個金融體系的穩(wěn)健發(fā)展，以防范系統(tǒng)性風險為目的，構(gòu)建宏觀審慎政策框架，加強宏觀審慎管理。宏觀審慎監(jiān)管同時關(guān)注跨機構(gòu)與跨時間兩維度。所謂跨機構(gòu)維度主要是防范由金融機構(gòu)間的相關(guān)性與同質(zhì)性而產(chǎn)生的共同風險敞口問題，跨時間維度則關(guān)注如何抑制金融體系內(nèi)在的順周期特征。此外，宏觀審慎監(jiān)管還特別涉及系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFI，systemically important financial institutions），并對之實行更嚴格的審慎性監(jiān)管標準。

具體到我國的實踐中看，對于系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的判定不能僅僅從資產(chǎn)規(guī)模及其與其他金融機構(gòu)、與企業(yè)的關(guān)聯(lián)度角度來劃分。因為這類大銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)中，國有股份擁有絕對的話語權(quán)，即使其面臨經(jīng)營性風險，也不會危及破產(chǎn)倒閉。相反，各種新興的城市商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等則存在著經(jīng)營管理上的較多漏洞，經(jīng)營過程中存在較大的信用風險、操作風險等。它們的穩(wěn)健經(jīng)營不僅事關(guān)儲戶利益，而且對當?shù)氐膶嶓w經(jīng)濟發(fā)展、對整個金融體系的穩(wěn)健經(jīng)營都具有重要意義。因此，在我國的實踐過程中，可以從股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營風險角度，將這類金融機構(gòu)列為國內(nèi)系統(tǒng)重要性機構(gòu)，通過一定的監(jiān)管手段對其經(jīng)營交易實施監(jiān)管以保障其健康發(fā)展，進而確保本國金融體系可持續(xù)運轉(zhuǎn)。

宏觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制盡管代表了金融監(jiān)管改革的未來發(fā)展方向，但僅僅依靠宏觀審慎監(jiān)管的政策安排往往無法實現(xiàn)維護金融穩(wěn)定的目標。在我國分業(yè)監(jiān)管的體制下，應(yīng)當合理構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架，明確合理的宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，合理劃分央行與金融監(jiān)管機構(gòu)的職責分工，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，通過各監(jiān)管主體積極有效的協(xié)調(diào)合作，確保整體目標的實現(xiàn)。

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