關(guān)于我國開展地方國庫現(xiàn)金管理的思考

李 偉

（中國人民銀行鄭州中心支行，河南 鄭州 450040）

一、現(xiàn)階段我國開展地方國庫現(xiàn)金管理的可行性

（一）國庫存款余額高位積聚為開展地方國庫現(xiàn)金管理提供了基礎(chǔ)和條件

地方政府國庫庫存水平是開展地方國庫現(xiàn)金管理的先決條件。近年來隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政管理體制改革的深化，地方國庫庫存余額持續(xù)上升。2012年10月末，我國國庫現(xiàn)金庫存余額達(dá)3.31萬億元，從中央財政收入與地方財政收入比例看，保守估計地方國庫現(xiàn)金余額至少占全國國庫現(xiàn)金余額的1/3，據(jù)此測算，地方國庫現(xiàn)金規(guī)模在1.1萬億元以上。地方國庫存款余額的高位積聚為開展地方國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了條件。

（二）國庫庫存的規(guī)律性波動為開展地方國庫現(xiàn)金管理提供了操作空間

由于我國各級地方政府財政預(yù)算制度的軟約束，財政支出時間上存在不均衡，大量的支出集中在年末，一般四季度支出占全年財政支出的40%以上，造成前三季度地方國庫庫存基本呈現(xiàn)平穩(wěn)增長態(tài)勢，而到四季度后則快速回落。地方國庫庫存的規(guī)律性波動特征，為準(zhǔn)確預(yù)測庫底資金，進(jìn)而開展地方國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造了條件。

（三）中央國庫現(xiàn)金管理的成功運作為開展地方國庫現(xiàn)金管理提供了經(jīng)驗借鑒

自2006年國務(wù)院批準(zhǔn)開展中央國庫現(xiàn)金管理以來，操作規(guī)模和頻率逐年增長，機(jī)制不斷完善，既提高了國庫現(xiàn)金管理，又配合了貨幣政策實施，拓展了商業(yè)銀行融資渠道。其間不僅出臺了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》等多個指導(dǎo)性文件，為國庫現(xiàn)金管理的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，同時，中央國庫現(xiàn)金管理操作遵循“三臺”原則（即，財政部門主要負(fù)責(zé)后臺預(yù)測，財政部門與人民銀行共同負(fù)責(zé)中臺決策，人民銀行負(fù)責(zé)前臺操作）也是地方國庫現(xiàn)金管理運作中非常值得借鑒的職責(zé)分工機(jī)制。

二、地方國庫現(xiàn)金管理對經(jīng)濟(jì)金融運行的影響

（一）影響貨幣供應(yīng)量變動

地方國庫存款作為中央銀行負(fù)債的一部分，其波動會對基礎(chǔ)貨幣投放或回籠產(chǎn)生不同程度的對沖效果，進(jìn)而影響中央銀行調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的決策。由于貨幣供應(yīng)量等于基礎(chǔ)貨幣與貨幣乘數(shù)之積，當(dāng)國庫資金的流動體現(xiàn)為收入時，將導(dǎo)致整個社會的貨幣供應(yīng)量的多倍縮減，當(dāng)國庫資金的流動體現(xiàn)為支出時，將導(dǎo)致整個社會的貨幣供應(yīng)量的多倍擴(kuò)張。地方國庫現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)開展以后，與中央國庫現(xiàn)金管理產(chǎn)生疊加效益，將使國庫資金變化幅度進(jìn)一步加大，國庫資金對貨幣變量的擾動也將增強。

（二）影響金融市場價格波動

地方國庫庫存現(xiàn)金增減過程也是改變金融市場資金供應(yīng)的過程。當(dāng)?shù)胤絿鴰熨Y金減少，貨幣資金由中央銀行賬戶流入社會，通過貨幣乘數(shù)的放大效應(yīng)，將造成金融市場資金供應(yīng)增加，金融市場利率趨低。反之，地方國庫現(xiàn)金庫存增加，公眾和企業(yè)可能從金融市場抽離資金或從金融市場融通資金以繳納稅款，導(dǎo)致金融市場資金供應(yīng)減少，資金需求增加，金融市場利率趨升。

（三）影響宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動

在經(jīng)濟(jì)低迷時期，開展地方國庫現(xiàn)金管理可以增加商業(yè)銀行的可用資金和超額儲備，有利于商業(yè)銀行擴(kuò)大信貸投放，增加社會流動性，推動總需求的擴(kuò)張，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長。在經(jīng)濟(jì)增長較快、通脹水平較高、流動性過剩時期，實施地方國庫現(xiàn)金管理，則會使基礎(chǔ)貨幣投放增加，不但加大商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張的壓力，也會加大中央銀行的調(diào)控壓力和難度，并可能進(jìn)一步推高通脹預(yù)期。

三、地方國庫現(xiàn)金管理對金融宏觀調(diào)控帶來的困擾

（一）對貨幣政策的沖擊具有長期性和單向性

從國際通行做法看，地方國庫現(xiàn)金管理的最終目標(biāo)是在國庫賬戶上保留一個基本穩(wěn)定的余額，超過部分全部通過現(xiàn)金管理投向市場，而我國地方國庫現(xiàn)金管理尚未開展，地方國庫資金全部存于中央銀行。根據(jù)2012年10月末我國地方國庫現(xiàn)金規(guī)模在1.1萬億，貨幣乘數(shù)為4.0來計算，目前我國地方國庫至少收縮貨幣供應(yīng)量（M2）約達(dá)4.4萬億元，占當(dāng)期M2總量（93.6萬億元）的4.7%。未來隨著地方國庫現(xiàn)金管理的逐步開展，大部分地方國庫資金將逐漸投向市場，這就決定了我國地方國庫現(xiàn)金管理將在很長時間內(nèi)總體表現(xiàn)為單向的、向市場投放基礎(chǔ)貨幣的行為。其實質(zhì)是在一定程度上弱化了中央銀行回收流動性的功能，反而增加了一個向市場投放基礎(chǔ)貨幣的“窗口”。由于現(xiàn)階段我國長期面臨流動性過剩問題，大規(guī)模開展地方國庫現(xiàn)金管理將給中央銀行的貨幣政策操作帶來長期困擾。

（二）地方政府與中央銀行政策目標(biāo)協(xié)調(diào)難度較大

地方國庫現(xiàn)金管理的主體是中央銀行和各省地方政府，然而二者在具體政策執(zhí)行上有不同的目標(biāo)取向，存在目標(biāo)沖突。地方政府更多的是從微觀市場經(jīng)濟(jì)參與主體的角度考慮，運用地方國庫現(xiàn)金管理以國庫現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化為目標(biāo)，更多的是充分利用閑置資金，提高資金利用率。而中央銀行則要從整個宏觀經(jīng)濟(jì)角度來衡量地方國庫現(xiàn)金管理對貨幣市場帶來的影響，力求將貨幣供應(yīng)量和市場基準(zhǔn)利率保持在與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的水平上，由于雙方主體在追求目標(biāo)上存在差異，導(dǎo)致地方國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)難度較大。

（三）增加中小金融機(jī)構(gòu)的貸款投放沖動，弱化當(dāng)前宏觀調(diào)控政策效果

從近幾年中央國庫現(xiàn)金管理的運作情況看，國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款中標(biāo)銀行主要以中小銀行為主，中標(biāo)金額占總金額的85%左右。在當(dāng)前穩(wěn)健的貨幣政策情況下開展地方國庫現(xiàn)金管理，這些中小金融機(jī)構(gòu)能充分利用取得的地方國庫定期存款快速增加存款、降低存貸比，進(jìn)而大規(guī)模增加貸款投放，從而可能降低中小金融機(jī)構(gòu)對貨幣政策執(zhí)行與傳導(dǎo)力度，帶來對穩(wěn)健貨幣政策的“擠出效應(yīng)”，一定程度上使穩(wěn)健貨幣政策所要達(dá)到的預(yù)期效果有所折扣。

四、穩(wěn)步開展地方國庫現(xiàn)金管理的政策建議

為防止地方國庫現(xiàn)金管理對宏觀經(jīng)濟(jì)運行和金融宏觀調(diào)控造成過度沖擊，實施地方國庫現(xiàn)金管理，應(yīng)本著“宏觀調(diào)控優(yōu)先、兼顧各方利益、規(guī)范有序操作、循序漸進(jìn)發(fā)展”的指導(dǎo)思想，采取地方需求與中央層面操作相結(jié)合，雙層聯(lián)動的方式穩(wěn)妥開展。

（一）建立中央和地方兩個層次運作模式

在地方層面采取人民銀行定期存款模式，由地方財政負(fù)責(zé)國庫現(xiàn)金預(yù)測并根據(jù)預(yù)測結(jié)果制定操作規(guī)劃，人民銀行分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理業(yè)務(wù)手續(xù)、支付利息和對人民銀行總行的資金清算。人民銀行總行收到地方財政資金后，在中央層面借用中央國庫現(xiàn)金管理的操作模式，采取商業(yè)銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等方式進(jìn)行操作，獲得的收益用于彌補對地方財政的定期存款利息支出。人民銀行定期存款利率可綜合貨幣政策、國庫現(xiàn)金管理預(yù)期收益、市場利率等因素適時調(diào)整。

（二）堅持規(guī)范有序、循序漸進(jìn)發(fā)展的原則

為避免地方國庫現(xiàn)金管理規(guī)模驟增、中央層面統(tǒng)一操作壓力過大問題，應(yīng)按照先試點后逐步推廣的循序漸進(jìn)式發(fā)展原則。在確定試點時，主要考慮以下條件:一是庫存資金余額要有一定規(guī)模，且在一段時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定；二是地方政府或財政部門要有將預(yù)算外資金逐步納入預(yù)算管理的承諾和計劃；三是要有健全的分析機(jī)構(gòu)和專職的分析人員，實時監(jiān)控國庫收支的流量和庫存資金的變化情況，對一段時期的財政支出需求作出相對準(zhǔn)確的預(yù)測，保持財政資金的流動性。四是在操作額度上，低點起步、逐漸提高。通過測算，先按地方國庫存款日均余額的一定比例轉(zhuǎn)為人民銀行定期存款，在運作模式逐步完善、地方預(yù)測能力增強后再適當(dāng)提高定期存款比例。

（三）完善地方國庫現(xiàn)金管理制度建設(shè)

加強制度建設(shè)是規(guī)范開展地方國庫現(xiàn)金管理的重要保障。一是應(yīng)完善地方財政預(yù)算外資金的賬戶管理制度，按照國庫單一賬戶體系的管理原則，規(guī)范財政部門內(nèi)部單位的賬戶管理權(quán)限，實行歸口管理，逐步將預(yù)算外資金專戶納入國庫單一賬戶統(tǒng)一管理。二是制定地方國庫現(xiàn)金管理辦法和操作規(guī)程，明確各部門職責(zé)、權(quán)限，明確業(yè)務(wù)種類，確定利率方式、操作模式、業(yè)務(wù)流程及違約責(zé)任等。三是加強人民銀行分支機(jī)構(gòu)與地方財政部門的溝通與協(xié)調(diào)，做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，信息及時溝通，管理統(tǒng)一步調(diào)，工作協(xié)調(diào)規(guī)范，推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理的制度化、規(guī)范化、程序化。

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